城市功能结构调整背景下农村公路规划的问题探讨
——以北京市副中心通州建设为例

王佳敏, 吴海燕, 周晨静

(北京建筑大学, 北京 100044)

0 前言

城市副中心的提出标志着我国为解决经济聚集和人口聚集所带来的城市问题，迈出了建设性的一步，也意味着作为城市基础设施的公路网的发展方向和重点的改变. 农村问题一直是制约一个城市进一步发展的瓶颈，而农村地区运输通道的建设是推动农村地区发展的重要途径. 农村公路网的未来发展应成为一个怎样的模式才能与当前的城市发展模式相协调是当下亟待解决的问题.

针对于农村公路网规划方面的研究，国外学者系统的研究相对较少，已有的研究大多是关于政策及建设资金等方面. 1982年，Edmonds, G.A.[1]探讨了在发展中国家怎样科学的规划农村公路，并指出对于农村公路的建设缺乏资金支持. 同时，单独提出运输规划可作为农村路网规划的一部分来考虑. Jaarsma C F.等[2-3]专家则从土地利用以及自然环境对路网的要求等方面提出“交通宁静的农村地区”的概念，以克服土地利用的功能重复性，同时兼顾环境的可持续发展. 国内单纯针对农村公路规划的研究也不是很多，基本是从规划目标、布局方案、实施安排、综合评价4个方面来展开研究. 学者高红江[4]对国内外农村公路规划的理论与方法进行了系统地论述，对基础资料、布局、交叉口、客运场站、评价等5个方面阐述了近年来已有的研究，并指出应从多方面统筹考虑农村公路规划的方向. 随着近年来物流行业的兴起，交通运输得到了越来越多的重视，卞红煊[5]分析了大城市周边农村公路客运结构，并探讨了区域物流对农村公路发展需求的影响. 然而，大城市周边的农村只是广大农村的一部分，为更好的促进城乡一体化，吴婷[6]研究了新型城镇化背景下农村公路的发展需求，并从居民出行、产业发展、环境保护、城乡形态4个方面的提升来权衡农村公路网的规划目标. 本文以北京城市副中心——通州的建设为背景，对比以往的规划研究，探讨此种新形势下农村公路规划出现的问题，着力探查副中心的提出对农村公路规划的影响.

1 基于城市副中心背景下出现的新问题

2012年北京市委明确提出了建设通州“城市副中心”的战略. 这一举措是其他大城市缓解人口压力，疏解城市功能，以多点为中心发展的指南针. 与此同时，城市副中心地区周边的农村公路规划也将有别于传统的农村公路网规划，有以下4个主要问题凸显出来.

1.1 城市副中心周边农村公路自身功能发生变化

由于城市副中心的提出，将使中心城市的人口向城市副中心地区转移，副中心地区的城市功能区域也将进一步扩张，意味着部分城市副中心周边的原有的农村公路也将被大量补充进城市功能区范围内，从而导致其周边农村公路的服务对象有所不同，以往的农村公路仅仅服务于规划区域内部，是一个相对独立的系统，而城市副中心周边的农村公路规划将站在整个城市的角度去进行路网的设计，要考虑与整个城市的路网相协调，服务于整个城市. 目前，农村公路的规模及功能均无法满足副中心建设需求. 因此，道路功能的划分将从以往的通乡镇、通村的农村公路转化成城市道路，实质上意味着城市副中心周边的农村公路要兼顾城市道路的功能.

1.2 土地功能、自然条件制约凸显

城市副中心在我国作为一个崭新的命题来建设，对农村社会经济的发展也提出了新的要求，具体体现在注重乡镇产业的转型升级，以及对各乡镇独有的特色、资源的保护，而这些改变将最终落实到农村公路网的规划建设工作上. 此种发展趋势下，如何对农村公路网进行有效的规划以符合副中心的发展需求是一个新的问题，农村公路规划将突破以往仅作为毛细末梢来规划的局面，规划的重点也将从便于居民出行和生产运输的考虑，向与当地实际相结合、与当地资源相融合的局面发展，如：各乡镇、村及各重要的工业园区、港口、码头、运输场站等所吸引的客货运的交通量均有较大的不同，所以从乡镇的功能定位、产业资源的角度出发来研究农村公路网规划显得越来越重要.

1.3 目前农村公路的分级系统已不满足需求

以往农村地区的居民出行基本以乡镇为单位，主要满足镇内出行需求，城市副中心的提出，区域内部依托副中心的建设逐渐发展组团经济，从而出现新的交通吸引点，使得乡镇与乡镇之间的联系也逐步加强. 此外，随着农村经济的逐步发展，农村居民的生活水平也得到了极大改善，农村居民的生活方式也发生着相应的变化，对周围居住环境、休闲娱乐设施的要求也逐渐显现. 原有的农村公路局限于乡道、村道2个层面已经不足以满足出行特征和出行需求的变化.

1.4 新建道路已趋于饱和，改建成为趋势

大力建设农村公路的年代已经过去，城市副中心地区的农村路网规模和密度基本处于中等偏上水平，目前由于各乡镇行政区划等的原因限制，乡镇与乡镇之间存在的断头路较多，从而着眼点应从“村村通公路”向农村公路网络化转移，连通度作为衡量公路网络化程度的指标其重要程度将逐渐提高. 另外由于交通需求加大，已有农村公路升级改造被强烈需要.

2 案例简述

2.1 规划背景

2012年，在北京市第十一次党代会上，北京市委明确了通州作为城市副中心的定位目标. 通州全区面积906 km2，共11个乡镇，其中副中心面积为155 km2，涉及到梨园镇、永顺地区、潞城镇、宋庄镇、张家镇等5个乡镇，其中梨园镇、永顺地区、潞城镇几乎全镇面积均包含在城市副中心范围内.

图1 通州区各乡镇分布及功能定位

通州区河流较为发达，现状河堤路125.64 km，大部分为农村公路，但缺少系统的规划.

通州全区公路网里程2 468.3 km，处于北京市郊区县第3位，但通州区公路网整体等级水平介于3级和4级之间，说明通州区目前还有部分道路需要提级改造.

根据全路网断头节点的统计，乡村道路断头路节点占比71.3%. 部分相邻乡镇存在较好路由，但受运河、高速公路、铁路、行政区划、自然村落、物流园区、军事用地等既有用地条件限制，乡镇间的断头路较多，造成乡镇间出行不畅.

城市副中心为居民出行的最强吸引点，西南部地区台湖、马驹桥组团经济的发展，也为该地区带来了部分交通需求，随着产业结构的调整，这部分需求将逐渐增加.

图2 通州区居民出行分布示意图

2.2 规划目标

按照以往的农村公路规划思路，本文选取连通度法、国土系数法、时间序列法(指数平滑模型、非指数平滑模型)、趋势外推法对通州区的公路网规模进行预测[7-10].

2.2.1 连通度法

根据通州区各乡镇和行政村节点分层次计算其重要度，确定通州区11个乡镇、4个街道办事处及475个行政村作为计算路网连通度的节点. 利用连通度法确定通州区公路网的规模，通过对不同重要度的节点的连通度进行试算，并参考通州区公路网历年发展情况，确定按照连通度法计算得到的通州区公路网的合理规模，如表1所示.

表1 连通度法测算通州区公路网规模表

2.2.2 国土系数法

根据《公路网规划建设与管理办法》所给建议，通州区的国土系数K和人均地区生产总值之间的关系为：K=6.78+0.006 6PGDP.

依据目标年(2020年)人口和经济社会发展指标的预测结果：人口160万人，地区生产总值850亿元，结合上述公式，计算得到2020年通州区公路网规模为2 597 km.

2.2.3 时间序列法

以2007年通州区公路网里程为基准，分别采用指数平滑模型以及非指数平滑模型进行预测得到2020年公路网规模分别应到2 541 km和2 564 km.

2.2.4 趋势外推法

以2007年为基准年，以2007年通州区的公路里程2 250 km为基准里程，将2007年到2016年的公路里程进行拟合从而得以确定公式中的参数，得到式(1)：

(1)

最终测算出2020年公路网规模为2 396 km.

通过上述综合测算，预测通州区公路网规模在2020年达2 680 km左右较合理，而通州区农村公路网规模用总公路网规模减去规划的国省道路网规模即可得出. 根据《国家公路网规划》相关要求，国道与省道的合理规模约占未来公路网总里程的14%～16%较为合理. 因此通过测算，通州区农村公路网规模应控制在2 200 km左右.

2.3 布局方案

将通州区的农村路网规模控制在通过以上测算得到的结果范围内，继而进行副中心背景下的农村公路的布局方案，本文主要介绍以下几种典型情况.

2.3.1 副中心周边的农村公路

将副中心周边有条件的农村公路进行加宽改造，同时设置公交专用道，分为2种断面形式，如图3所示.

2.3.2 绿道

通州区河流水系较为发达，大部分河堤路可改造成景观绿道，原有路由宽度较窄时，可改造成图4(a)所示断面，打造慢性交通系统，仅供行人和非机动车走行，以休闲观光为主要功能；原有路由宽度较为适宜时，可划分出双向两车道的断面形式，如图4(b)所示；图4(c)为改造的于家务乡凤港减河绿道示意图.

图3 城市副中心周边的农村公路断面示意图

以上3种农村公路改造为绿道，均应注意要完善相应的配套设施，如座椅、路灯、机动车临时停靠处等等.

图4 城市副中心绿道改造断面示意图

2.3.3 农村公路

对于农村公路精细化分级的规划，由于通州区共有11个乡镇，农村公路数量较多，在此以永乐店镇的农村公路为例. 永乐店镇的农村公路可大致分为以下5类：

1) 与副中心相连接的道路：将漷老路进行加宽提级改造、孔东路延伸至漷永路；

2) 景观路：新建路E、新建路F、柴半路、新建路G、新建路C、新建路B；

3) 通行路：永乐店镇：孔东路、新建路A、 西槐庄路、大羊南路；

4) 机耕路：西马路、新建路D、漷兴西路；

5) 干线公路联络线：漷老路、半三路.

图5 永乐店镇内农村公路规划示意图

2.4 小结

在城市副中心的背景下，通州区的农村公路网规划是依据传统的农村公路网规划思路首先进行了合理规模的测算，其次对于遇到的具体问题规划了具体细化的解决方案. 除上述几种典型方案以外，区域内有改造需求的农村公路体量也较多.

3 建议措施

农村公路网规划是一项复杂的工程，需要统筹考虑，兼顾各方面的影响因素. 本文研究认为基于城市副中心背景下农村公路不再仅仅作为乡镇、行政村的运输、集散通道而存在，面对新形势下的新问题，应该从以下4个方面来考虑.

3.1 着眼未来—引导公交发展

副中心周边的农村公路，在实际生活中已经半兼顾城市道路的功能，但道路等级依然是农村公路属性. 对于这部分农村公路规划应着眼于未来，尤其应注重提升慢行交通、景观生态、公共交通以及智能交通管理在规划中的地位，同时使其满足可以铺设市政管线的要求. 首先要进行改造升级，如道路宽度不够、交通基础设施不健全等问题要全面考虑，改造同时可将重心转移到大力发展公共交通的目标上，有条件的地区可设置交通专用道，从而为公交线路更广泛的覆盖农村地区，方便农村居民的出行提供有力条件. 对于居民出行需求强烈的地区，道路设计要求机非分离.

3.2 高点定位—协调土地利用

以往的农村公路规划，只是单纯的以“村村通”公路为目标导向，随着城市副中心建设目标的提出，对于农村公路规划应高点定位，如在北京城市副中心“绿色、智慧”的目标定位下，凸显可持续化，充分利用现有资源，与周边土地利用类型相协调，凸显不同功能的土地对农村公路网规划的不同诉求. 除此之外，可以将每个乡镇进行不同的功能定位，如可参考上位规划对每个乡镇的定位，从而结合不同地块的特征，开展农村公路网的合理布设，同时，客货运分流的规划思路在副中心地区农村公路规划时也应重点考虑.

3.3 精细有序—细化道路分级、分类

对于副中心周边存在农村公路与向城市道路转变的情况[11]，需要将这部分农村公路的规划体系进行重新界定，如可以将城市副中心周边的农村公路定义为广义上的城市支线，进而对相关的农村公路进行市政化改造.

对于各乡镇区域范围内的农村公路，也可根据交通需求、服务对象的不同进行不同的道路分级的划分，如北京城市副中心通州区的河流较多，可将农村公路按照重要程度划分为与干线公路相连的农村公路、通行路、景观路、机耕路4种级别.

3.4 创新管理—增强养护机制

农村公路的养护一直以来不被重视，其主要原因主要有2个：①农村公路的养护建设资金有限；②管理养护体制混乱. 在城市副中心的大力建设下，对于农村公路的权属首先要明确其管理单位，实行责任到头，避免管理混乱造成道路养护不及时；同时，对于有需求的农村公路应该及时进行相应的提级改造，争取养护资金，加强养护管理.

4 结束语

本文基于通州城市副中心的建设背景，对农村公路在“城市副中心”背景下的规划设计进行了问题研究探讨，为以后规划副中心周边的农村公路进行了问题引导，同时结合通州区农村公路规划进行案例阐述，可作为今后其他副中心城市以及发达地区农村公路网规划问题的参考.