西方国家档案利用法律法规的比较研究

王改娇/中国政法大学档案馆

近些年来，随着电子档案管理、数字档案馆以及档案信息化的迅猛发展，新技术环境下档案公开如何与信息公开协调、档案利用与保密以及个人隐私如何协调等问题愈来愈受世人瞩目。同时，社会各界对利用政府档案的呼声也日益高涨，公众强烈要求加大政府透明度，建立健全政府问责机制。因而，西方各国为了应对信息社会给档案利用工作带来的巨大挑战，相继出台信息自由法并修改档案法，以确保在新的政治环境和技术条件下，最大限度地维护本国档案的完整与安全，保障公民参政权得以实现。上世纪80年代，除了美国、法国、澳大利亚已经颁布档案法外，1985年加拿大、冰岛先后出台国家档案法，芬兰于1994年推出新的档案法令，英国于1998年对《公共档案法》进行了重新修订，德国、瑞士、俄罗斯先后于2002年、2003年、2004年制定档案法。当前，我国正值档案法第二轮的修订过程中，本文选取美国、澳大利亚、新西兰、英国、德国、俄罗斯、瑞士等国家的档案利用规范予以比较分析，旨在为我国档案法档案利用有关条款的修改提供借鉴与参照。

1 档案利用规范的基本要素

关于档案利用，西方各国有的由信息法规范，有的则是由档案法调控。无论采取怎样的方式，有关利用的规定一般包含六要素：一是明确赋予公众利用档案的权利，无论档案是何载体；二是公共档案对所有的利用者开放，无论其查询目的如何；三是档案保管部门须定期出版检索工具，并帮助用户了解利用档案的工作时间、地址、查询途径及查询范围；四是利用档案的流程与时限；五是不予公开的档案范围；六是利用遭到拒绝的申诉程序。

上述六要素在各国档案法律法规中集中体现在两方面：一方面是有关控制利用档案的规定，包括公共档案（包含个人信息的公共档案）的封闭期限、控制利用档案的范围、档案封闭期的判定及处置程序、封闭期档案的利用流程；另一方面是档案部门与利用者各自权利和义务的规定。

1.1 控制利用档案的规定

1.1.1 档案的封闭期限

对于档案封闭期限的规定，各国一般分为两个部分。一是公共档案的控制年限，多数国家为30年；美国、德国、瑞士、新西兰则为25年；英国自2013年始将政府各部门档案的移交期限由30年改为20年，同时档案封闭期也相应地缩减为20年[1]。二是含有个人信息的档案，如人口普查资料、含有人名或个人性格描述的档案，其封闭期一般是当事人死亡后的若干年，具体期限各国不等，较短的是瑞士，保护期限为50年[2]；德国要求关系人出生110年后或死亡30年后，其材料方能给第三人使用；俄罗斯则将含有个人信息的档案公开时间界定为文件形成的75年后[3]；澳大利亚的人口档案是普查日后99年公开[4]。

特别值得强调的是，德国法律规定，档案封闭期不适用于形成时必须公开，或者移交档案馆之前已经公开的档案。

1.1.2 控制利用档案的范围

考察一份档案是否需要控制利用，各国主要考虑档案中是否含有会危及国家安全、国际关系，或国家财产利益，或第三方合法权益的信息；是否含有个人信息和商业机密；以及法律执行或行政管理程序中的保密信息；再者就是档案的物理状况不适宜利用等项。如澳大利亚档案法指明，若公开可能对国家安全、国防或国际关系造成损害；对国家财政、财产造成重大负面影响，且不符合公众利益；危及个人生命或身体危险；有损于案件公平判决；有损于法律侦测、调查程序的有效性；外国政府、组织以保密方式传给联邦机关及其授权单位、个人的文件；违反保密规定或有关法律；法律执行或行政管理中秘密信息的来源；任何个人事务及商业机密；法律程序中需要保密的档案，均应划入控制范围[5]。德国档案法则规定，有可能危害到德意志联邦、地方州的财产利益；侵犯到第三人的正当权益；不利于档案的保存；可能产生难以估量的管理费用；违反保密法或其他联邦法规定的档案不得公开。

1.1.3 档案封闭期的判定与处置

各国在档案法令制定中均明确了不开放档案的审核程序和处置办法。通用的做法是：一是由形成档案的机构判定档案是否公开，个别国家需要征得国家档案馆馆长的同意。美国法令要求政府部门在向国家档案馆移交档案时，须同时提交一份书面材料，说明哪些档案可以公开，哪些档案限制利用，以及具体的限制条件等。二是控制利用档案须标注。对于控制利用的档案，除了总说明，还须采取适当的方式进行标注，如新西兰要求将限制公开的文件在登记册中标明[6]。

1.1.4 封闭期档案的利用程序

处于封闭期内的档案，并非绝对禁止利用，经过一定的审批手续，也可以有限制地利用。如澳大利亚国家档案馆要求须在确保豁免信息不被披露的前提下，安排该部分档案复制件的利用[7]。个人信息的利用，则需要获得公民个人或其继承人的许可。在俄罗斯，利用限制期内的个人信息，必须要获得公民本人的书面许可，若当事人死亡则须获得其继承人的授权[8]。

1.2 利用者与公共部门各自的权利与义务

1.2.1 法律明确赋予利用者获取公共档案的权利

西方国家关于利用者获取公共档案权利的法律确认，一般分为三种类型：

第一种类型是以美国、英国为代表的通过《信息自由法》加以规范。美国于1966年制定《信息自由法》，根据这一法律，美国公民享有从档案馆、手稿馆、图书馆、报纸、杂志、电台、电视台、情报所、科研所获得信息并利用信息的权利，该法的颁布第一次从成文法的角度规定了公众对政府信息的获取权。1974年修订的《信息自由法》强化了程序性规定，使公民利用政府信息有了实质性的意义。美国国家档案与文件署遵循《信息自由法》，制定了《联邦档案利用相关行政规则》，也明确了公众可以研究者的身份到国家档案与文件署查阅并复制档案[9]。英国是一个具有保密传统的国家，它历经160多年才逐步完成了公民利用档案权利的法律确认。1838年颁布的《公共档案法令》至1958年新的《公共档案法》，均未明确公民利用公共档案的权利。在经过长期的讨论酝酿后，2000年通过的《信息自由法》最终明确“任何向公共部门索取信息的人都享有如下权利：公共部门应以书面形式告知，该部门是否保存有信息请求书中所描述的信息；如果情况属实，该公共部门应将信息提供给申请人”[10]。

第二种类型是由档案法令加以昭示。如俄罗斯2004年颁布的《俄罗斯档案事业法》规定，利用者有权为了任何合法目的和采用任何合法方式，利用、转递、传播档案馆提供的档案信息。将以任何方式转递、传播档案信息确定为利用者的权利。澳大利亚1982年通过的《信息自由法》明确公众享有获取政府信息的权利，1983年颁布的档案法也规定，公民有权利用所有开放的文件包括由政府机构掌握的文件。

第三种类型是由宪法确立公民获取信息权利的基本要求，具体实施诉诸专门法。较为典型的是德国，德国宪法将利用政府信息作为公民的一项基本权利，1988年出台的《德国联邦档案安全与利用法》提出“除法律特别规定外，人人可以申请利用形成30年以上的档案”。1993年10月，德国联邦档案馆档案使用规定颁布，它再次重申任何人根据联邦档案保管与利用法令提出申请，都可以利用德国联邦档案馆的文件。

1.2.2 档案部门的义务

西方国家档案法或信息自由法，除了明确赋予利用者获取档案信息的权利，还同时要求档案部门行使提供档案服务的义务。如美国《国家档案与文件署法》要求，国家档案与文件署应根据需要，提供有关档案的保管、整理、修复、复制、缩微说明。经国家历史出版及档案委员会的同意，还须提供联邦机关的档案索引、检索工具，编印出版史料汇集。此外还应制作公章并告知司法部门，对复制件予以认证，确保复制件与原件具有同等证据力。制作或认证档案复制件可收取一定费用，但为美国政府部门制作的除外。俄罗斯档案法要求，国家档案馆、博物馆、图书馆和俄罗斯科学院必须为利用者无偿提供有关公民社会保障、养老保障以及依法获得其他优惠待遇的档案证明或文件；还要为国家机关和地方自治机关实现其权力提供必要的档案信息、档案的副本，公布和展览档案文件，编制馆藏档案文件检索工具[11]。

1.2.3 档案馆享有否决权

对于利用者提出的利用申请，档案馆并非无条件满足，若出现某些特殊情况，档案馆有权做出否决。如依据澳大利亚档案法，下列申请将可能被拒绝：首先，干扰国家档案局或其他联邦机构的正常运转；其次，所申请的方式不适于档案的物理性质，有损于档案的保管；再次，侵害档案中涉及事项的著作权。法令还对否决程序予以明示，如档案馆拒绝提供档案，应在接到申请后90日内以书面形式告知申请人，内容包含否决理由、决定人的姓名和职务、申请人的申诉权利及申诉程序等[12]。新西兰将此权力赋予档案馆长，若馆长出于保管、保护档案的考虑，或档案正在整理中不便利用，即有权拒绝公众查阅公共档案，但须在登记册中标识[13]。

2 制定档案利用规范的基本原则

纵观西方国家档案利用的立法实践，比较分析其特点与规律，不难发现，各国在制定利用档案规范方面主要遵循以下四项原则：

2.1 开放为原则，不开放为例外

各国为了限制政府权力的恣意扩张，避免政府机关工作人员以各种借口扩大不开放的范围，在档案利用立法实践中秉承了信息自由法一贯倡导的“公开为原则、不公开为例外”的立法理念，严格控制不开放档案的范围，以充分保障公民参政权的实现。由于不开放档案在整个馆室藏中所占比例较低，所以如上文所述，各国档案立法均将豁免公开的档案信息种类列举出来，凡未列入控制范围的都应该向公众开放。同时，豁免公开信息的比例严格控制，一般国家大概控制在5%以内。如在澳大利亚国家档案馆，97.5%的文件对公众开放，2%的文件包含某些豁免信息经处理后可以开放，只有0.5%的文件内容都是豁免信息，需要全部控制[14]。

2.2 协调一致性原则

协调一致性原则，一是指档案利用法律法规与信息公开法、保密法等相关法律要保持协调一致；二是指档案法规体系内部也要保持一致，譬如根据档案法制定的实施办法以及有关行政法规规章等，均要与档案法一致。新近颁布或修改档案法的国家，在确定档案控制利用和开放范围时也注重与信息公开法保持协调，如英国甚至直接由信息公开法规范档案开放范围，把档案利用制度纳入国家信息法规体系。而新西兰的做法是，《信息公开法》和《隐私权法》实施后，于2005年修改通过了新的《公共档案法》，原因是在调整文件范围方面，原有档案法与信息法、隐私法存在冲突，旧档案法只规范长久保存的文件（馆藏档案），新法律则涵盖了所有文件，但控制利用的期限不一致。新《公共档案法》规定，文件产生25年后，无论是否移交档案馆，无论其保存在哪个部门，都必须为公众提供服务[15]。法国在信息公开制度的背景下，于2001年着手修订新的档案法，2004年被纳入国家《遗产法典》，法令中将一般档案的封闭期由30年缩短为25年，并增设了根据《行政文件获取法》，规定所有入馆之前可以公开的行政文件，都可以直接公开[16]。

2.3 自由使用原则

自由使用原则指的是，利用者获取政府档案信息后，可以用市场化的方式对档案信息进行再加工。譬如，美国1976年的版权法明确规定版权保护不适用于美国联邦政府的文件，政府文件属于公共领域，任何人都可以加以复制甚至出售，还可以将政府已公开的数据上网。美国法律明确禁止联邦政府以版权法保护政府信息，以防止联邦政府借版权之名垄断政府信息[17]。西方国家档案立法中，对于政府机关、国家档案馆、各州档案馆保管的档案均未提及版权保护问题，除非涉及个人信息。实践也证明，仅仅依靠政府部门公布档案信息，不能有效地促进档案信息的自由流动，而由公众通过多种渠道公布，可以保障档案信息资源的有效整合与传播。

2.4 利益平衡原则

利益平衡原则是指，当公众利用档案与国家利益、与公民个人的隐私权冲突时，就必须受到一定的限制，即如果开放某些档案，可能危害到国家利益、某个组织或者某一个人的利益，就需列入豁免开放的范围。从理论上讲，政府形成的所有档案信息应该对公民悉数开放，但是如果某些信息的披露，可能引起社会动荡、政治冲突或者导致个人利益受损，这些档案信息将可能被暂时封闭，等到时过境迁、内容不再敏感，可作为历史研究的资料对社会开放，公众方可以利用。保障公民的档案利用权是政府的义务，保护公民的隐私权同样也是政府不可推卸的责任，为确保国家利益不受损失、个人利益得到最大程度的保护，如前文所述，西方国家均采用档案“封闭期”制度作为解决利益平衡问题的主要方式。

3 关于我国档案法利用条款的修改建议

我国现行的档案法，专设一章五条来规范档案的利用，内容包括开放期限、档案馆的义务及利用者的权利、未开放档案的利用规定、公布权等。对于档案不公开的范围、划定不公开范围的行为主体、不公开档案的处置、利用者若利用不开放档案需要履行哪些程序，以及档案馆在提供档案方面应该履行哪些义务等均语焉不详，而后者恰恰是确保利用者权利实现的必要条件，因而新修订过程中这些内容需要充实和完善。

3.1 取消档案公布权

档案部门应将档案公布作为自身必须履行的一项义务而非享有的一项权利，只有这样才能充分发挥利用者尤其是各研究人员、传媒从业人员的作用，从多种角度审视档案价值，并通过各种途径传播档案信息，尽可能地满足社会需求，最大限度地实现档案的价值。因而，建议此次修改档案法，把档案馆或有关机关对已开放的国有档案享有公布权的规定予以删除，即只要是纳入开放范围的档案，任何人都可以自由地利用、自由地公布。至于对不适于公之于众的文献，档案部门完全可以通过加强档案开放鉴定措施，从整体上将其列入不开放范围予以控制，在最大限度地满足公民的参政权和保护国家、商业和个人机密之间寻求最佳平衡点，实现信息共享和信息安全的双重目标。

3.2 明确并细化档案部门的职责与义务

现行档案法第十九条规定“中华人民共和国公民和组织持有合法证明， 可以利用已经开放的档案”，赋予公民利用档案的权利。根据权利义务关系理论，权利和义务是同一社会关系的两个方面，它们互相依存、互为条件，如果法律认可公民利用档案是一种权利，那么法律同时也应要求档案部门行使开放档案的义务。如果将档案部门开放档案视为义务，那么档案能否提供利用、能否对社会公开，就不仅仅是政府的一种办事制度，不再是政府部门自身行为的修正，而是必须实施的行为，社会公众有权利获悉哪些档案信息，档案保管部门就必须提供哪些档案信息，并采取各种措施确保利用者可以获取这些信息。如果不履行义务，就意味着渎职，利用者即可通过有关途径维护自身权益。档案利用条款中应明确的档案部门的义务包括公布或出版检索工具及索引、配备必要的利用设施、档案复制件的认证、收费说明以及举办档案展览等。

另外关于义务主体，法律也不应仅局限于档案馆。因为档案可否利用，仅与档案内容与控制年限有关，而与保管地点无关。目前除了各级政府部门的综合馆，各类企业、事业单位的档案部门（既有档案馆，也有档案室、档案处、档案部）也保存有大量的、关乎国计民生的档案，它们均应列入提供档案服务的主体范围。

3.3 关于档案的控制利用

目前世界各国的趋势是档案封闭期不断缩短，因而建议我国公共档案封闭期由30年缩减为20年，并增加含有个人信息的公共档案封闭期。鉴于我国是首次设置个人信息控制年限，可以选择保守一些，借鉴德国的做法，将其定为当事人死亡后30年或出生110年后，可向公众开放。同时，为了与政府信息公开相衔接，要注明两个封闭期均不适用于形成时已经规定要公开的文件。关于控制利用档案的鉴定主体及鉴定后的处置，建议规定为档案进馆前，由档案形成单位负责划定“档案开放”或者“不开放”范围，并对不开放档案加以标注。20年期满后，再由档案馆征得档案形成单位或其继任者的同意，判定是否需要继续延长封闭期及延长期限，并对延长的档案在目录数据库中加以标记。利用者若要利用封闭期内的档案，应该提交申请，档案部门做出答复的期限也应予以明示。