北京人口与发展规划回顾及经验

赵 勇

(北京市社会科学院，北京 100101)

一、引言

人口与发展规划是根据人口与发展客观规律的要求，对未来人口规模等做出的主观安排，是我国国民经济和社会发展规划的组成部分，在社会经济发展计划中具有重要的地位。首先，它是我国控制人口增长的有效手段，在人口管理工作中具有重要的导向作用和督促作用；其次，它是制定北京市国民经济和社会发展规划、计划的重要依据之一，也是确定北京城市发展规模、发展战略、城镇布局的重要因素；再次，它有利于把人口管理工作纳入经济和社会发展的总体规划，综合治理人口问题；最后，它有利于各地安排工、农业生产，规划基础设施建设，是社会经济发展所需的基础数据。

北京作为全国的首都，其人口与发展规划历来受到党和政府及全国人民的关注。然而，从总体来看，北京市人口规模越来越大，人口规划目标屡遭突破。其后果是不言而喻的，即已有的计划永远赶不上变化，计划失去了其原有的本意和作用。本文将对北京市历次人口与发展规划目标做一基本描述，在此基础上分析其屡遭突破之根源，并提出相关建议，以北京人口疏解提供相关经验参考。

二、历次人口规划及目标完成情况

新中国成立以来，针对北京的人口规划做了很多方案，具体内容随着时间的推移也越来越丰富，但其中一个最重要的内容就是对人口规模的目标控制。“二五”规划提出要将人口规模控制在460万人左右，最多不超过480万人，然而实际人口数量大大超过规划的人口目标，人口控制目标没有实现。“三五”规划提出，到1970年，迁出迁入人数相抵消，全市人口达到875万人，而实际人口规模为771万人。“五五”规划提出，到1980年，全市常住人口控制在840万人左右，实际人口规模为886万人。“六五”规划提出，到1985年，全市常住人口控制在970万人以内，而实际人口规模为958万人。“七五”规划提出，到1990年，全市常住人口控制在1020万人，而实际人口规模为1086万人。“八五”规划提出，到1995年，全市常住户籍人口控制在1105万人以内，而实际人口规模为1170万人。“十五”规划提出，到2005年，全市常住人口控制在1440万人以内，而实际人口规模为1538万人。《北京城市总体规划(2004年-2020年)》提出，2020年，北京市总人口规模规划控制在1800万人左右，且预留2000万人空间，而2017年实际人口规模为2170万人。

通过对北京历次人口发展规划设定的目标及完成情况的描述，我们可以得出以下三点基本的结论：

第一，几乎所有能被实践检验的人口规划目标都已被突破；

第二，远期(10年以上)人口发展规划目标与实际完成情况差距悬殊过大，都在300万人以上，即规划期越长，人口规模控制目标越轻易被突破；

第三，北京人口发展规划的目标及实际达到的规模都出现了数量级式的跨越，例如从“一五”时期的480万人到后来的1250万人。

这不得不产生一个重复的“怪圈”：设定目标——目标被突破——再设定目标——目标再被突破……，而且其下一个目标永远是对上一个目标数量的“修正”，规划的作用荡然无存。

三、目标突破原因分析

(一)人口规模预测出现偏差

准确的人口规模预测是人口发展规划目标成功实现的基础。人口规模预测首先要以人口本身的运动规律为基础，即以人口的出生和死亡为出发点，其次还要以人口政策为依据，按照政策的要求去预测。这说明，人口规模预测的数量是灵活变动的，不是一成不变的。因此，北京人口发展规划之所以出现这种“步步为营，节节败退”的局面，主要原因在于城市管理者和规划部门、规划人员对待城市人口容量问题的保守态度，不能以发展的眼光看待城市的人口容量问题，而是机械地、静止地考察城市的人口容量，从而设定一个又一个容易被突破的目标[2]。

(二)其他规划实施的影响

人口与发展规划和其他规划一起，构成了社会经济发展规划的主要体系，因此它不是铁板一块，在这个体系内，它一方面制约着其他规划的制定和实施，另一方面也受其他规划制定和实施的影响。北京之前规划的很多绿地，现已被蚕食，取而代之的是高档住宅，如海淀区六郎庄，规划的绿地被建设成了高档高尔夫球场。因此，规划目标一旦设定，就要严格保护目标的实施，而不是破坏。规划目标不能严格落实，其结果不仅导致本层面的规划失去效力，也导致其他相关层面的规划付诸东流。更为严重的是，它们之间形成互相影响的恶性循环关系，使得整个规划工作陷入被动。

(三)流动人口增长过快

纵观北京人口发展的历史可以发现，无论常住人口、户籍人口还是流动人口，其总量一直处于上升态势。具体而言，户籍人口由1985年的957.9万人增加到了2017年的1359.2万人，即增加了401.28万人，平均每年增加12.54万人。而且，其每年数量的增长变化较为均匀。北京流动人口从1985年的23.1万人增加到了2017年的742.2万人，即增加了719.1万人，平均每年增加22.47万人。特别是从1995年开始，流动人口规模发生了数量级式的跳跃增长，2000年又出现了突破性的增长，即总体而言，北京流动人口数量的增长变化不均匀。因此，受流动人口变化的剧烈影响，北京常住人口规模飞速增长，其数量由1985年的981.0万人，增加到了2017年的2172.9万人，年均增加37.27万人。从总体上来看，常住人口的变化模式和流动人口的变化模式几乎相同。这从一定意义上说明，北京市流动人口对其常住人口数量的增加起到了关键性的作用。

四、未来人口规划对策及建议

(一)加强人口预测研究

人口与发展规划目标接二连三地被突破，其中一个重要原因就是人口目标设定过低，之所以出现这种情况，显然与我们对北京人口变动的规律认识有关。对人口变动规律认识不清，或者存在认识偏差，就会直接导致人口预测失误过大。一般说来，人口内部的变动规律较为清晰，即人口的出生和死亡在一定的经济社会条件下是稳定的，预测起来比较容易。然而，影响人口变动的外部因素不容易把握，即人口的迁入和迁出受经济社会政策的影响很大，预测起来难度比较大。因此，我们的人口与发展规划不能仅仅局限于人口变动的内部因素，而是要更多地关注与此相关的宏观因素。纵观北京人口与发展变化的轨迹，我们可以发现，北京流动人口的过快增长是北京人口规模膨胀的一个重要因素，在今后的人口发展规划过程中，必须建立人口发展战略研究的长效机制，加强对北京流动人口规模的较为精准的预测。

人口规模预测必须坚持科学、合理的原则，充分研究城市人口与发展的特征和存在的问题，深入分析未来人口变化的影响要素与发展趋势。预测过程中，基础数据收集要全面，分析要准确，要采用不同的预测方法相互进行验证。预测结果不应是唯一的，应设立高、中、低不同的方案，以此合理应对影响人口发展的不同因素。

(二)强化人口发展目标监测和评估

政府有关部门要加强对人口与发展规划的实施进行监督和评估工作，特别是在规划前期、中期和末期，要对规划执行情况进行全面的考核评估。为实现这一目标，首先必须加强对人口数据的定点监测和评估工作，建立人口与发展综合监测评估预警系统，尤其是要对流动人口的总量、流量进行监测和评估。在监测和评估过程中，要通过规划引领项目，依靠项目促进规划的实施，为实现人口规划目标奠定良好的基础。

人口发展规划目标的监测和评估，要按照客观公正、突出重点、注重实效、鼓励创新、简便易行的原则，同时，还要不断完善监测评估方法。

(三)控制人口规模，强化城市管理

北京人口规模的控制，在一定程度上说就是流动人口的控制，因此针对人口外在的增长，要加强流动人口管理制度，运用经济、行政、法律等有效手段，积极探索建立与社会主义市场经济要求和北京经济社会发展水平相适应的人口综合调控机制，进而不断提高流动人口服务和管理水平[3]。

政府部门要逐步提高城市建设和管理水平，规范城市居民的居住、就业、教育、卫生等合法权益；尤其是要在认真贯彻国务院批准的《流动人口计划生育工作管理办法》和《北京市外地来京人员计划生育管理规定》等法规的基础上，对流动人口管理的机构、经费、编制等做出具体、可行的安排，充分运用法律、经济和行政等多种手段对人口的增长与分布实行有效的引导和调控。此外，要严格控制中心城市人口规模，确定城市各个功能区域的人口规模，进一步疏解旧城人口，合理调整中心城市的人口分布，进而积极引导人口的合理分布。

(四)分散首都功能，调整产业布局

北京人口规模越来越大与其越来越多的城市功能有很大关系。目前，北京在政治、经济、文化、教育、科研、国际交流等方面仍充当着全国的中心的作用，甚至也是现代工业的发展重地，因此，这么多功能势必要吸引相关人口流入北京。一个城市承担的功能毕竟是有限的，大而全的功能只能在吸引更多人口的基础上迫使城市建设层层扩展，进而吸引更多的人口。因此，从这层意义上讲，解决北京人口问题的根本思路，首要的应该在于分散北京过多的城市功能。

产业结构调整是北京城市功能分散的途径之一，也是缓解北京人口膨胀压力的根本措施之一。一方面，可以把一些产业从城区迁到远郊区县，从而带动一批人口疏散到那里，从而缓解城区人口压力；另一方面，可以将一些产业或企业迁到北京周边的一些城市，例如首钢迁到曹妃甸就是一个很好的例子，它迁出了大量的企业工人及与首钢相关的许多行业的从业人口。因此，北京要实现产业调整，关键是要和周边的城市建立战略联盟，形成“京津冀都市圈”，互相取长补短，避免城市发展各自为政、定位冲突、目标相似及产业结构雷同。

五、结语

北京人口与发展规划对北京社会经济发展具有指引性、规定性的作用，因此，做好规划和高效完成规划目标是经济社会发展的基本要求。北京人口与发展规划目标屡遭突破使我们更加清楚地认识到，准确把握北京人口变动的基本规律，尤其是深入了解北京流动人口发展变化的规律，是促使北京人口发展规划服务于经济社会发展的重要保证。