浅议水利工程招标管理中的几个突出问题及建议

刘程武

近年来安徽省五河县积极推进公共资源交易体制改革，不断深化市县一体化公共资源交易平台建设，全流程电子化招投标工作稳步推进，公共资源交易的体制机制得到进一步完善，在实现公共利益最大化、交易成本最小化、预防腐败等方面起到了积极重要的作用，但在实际运行中也存在着诸多问题。笔者结合五河县当前公共资源交易现状，就水利工程招标管理中存在的问题谈几点粗浅认识。

一、当前水利工程招标中存在的突出问题

1.标后履约监管不到位

相关行政管理部门“谁主管、谁负责”原则坚持不够，缺乏履行职责范围内交易项目履约情况监督力度，加之建设单位（招标人）第一责任人责任执行不严，导致有的项目履约情况不理想，项目变更现象比较普遍。建设单位对工程监管不严，中标单位更换项目人员或项目人员不到场情况时有发生。2019年五河县公管局牵头对水利项目开展标后履约检查。从检查情况看，项目班子成员按要求在岗履约的施工企业为数不多，大多数项目班子成员均不在岗，且多数建设单位对施工企业人员考勤记录不全。

2.挂靠资质、围标串标行为仍存在

由于项目实施过程中建设单位管理不到位，往往出现挂靠资质承揽工程的情况。虽然项目招投标过程中要求必须是施工企业，但在后期项目实施过程中，建设单位管理不到位，往往出现不具有施工资质的人员承揽工程的情况。由于这些情况是在项目交易活动完成之后出现的，属工程后期施工管理，很难及时发现。同时有的企业中标后，直接将工程转包或违法分包给其他单位或个人，而对工程质量、安全不负责任，为工程质量安全埋下隐患。投标人之间围标串标行为仍然存在，由于此类情况私下进行、暗箱操作，在招投标环节很难发现和界定，增加了防范和打击的难度。今年以来，五河县利用电子评标系统，在评标过程中发现有8个项目中的投标人投标文件制作MAC地址一致，被认定为串标行为，涉及的17家企业受到限制一定期限内投标资格的处理。

3.统一的守信激励失信惩戒联合机制不健全

目前银行、法院、检察院、税务、发改、住建、交通、财政、水利、市场监管、招投标等相关部门都建立了公共信用信息平台，但由于相关管理部门管理方式各不相同，守信联合激励和失信联合惩戒运行机制尚不健全，“一地受罚、处处受制”在各相关行业和领域还未实现互联互通。投标人、中介机构、评标专家等招投标各方主体的不良信用很难做到统一适用，在一定程度上削弱了打击围标、串标、不诚信履约等行为的力度。五河县根据市公共资源局在信用体系建设方面要求，各相关行业和领域公共信用信息在公共资源交易中得到了有效适用。如加快构建以信用为核心的新型市场监管体制，营造公平诚信的市场环境，建立完善守信联合激励失信联合惩戒制度，明确规定被法院列入被执行人名单、重大偷漏税、存在行贿犯罪记录、被行政主管部门处罚并限制市场准入、政府采购重大违法违规等情形的失信企业，在公共资源交易限制市场准入。这一措施虽然在一定程度上营造了五河县良好的交易市场环境，推动了企业重视诚信守法，但是其他行业和领域内，如在金融授信、融资担保、资质升级、企业信誉评定等方面，对信用统一适用、联合守信激励失信惩戒作用发挥不足。

4.恶意质疑投诉得不到追究

随着公共资源交易市场不断扩大，参与交易的投标人越来越多，于是异议（质疑）、投诉这一保护投标人合法权益的措施就遭到不良投标人甚至与招投标项目无关的个人利用，捏造事实、颠倒是非之类恶意投诉时有发生，甚至提起行政诉讼，给公共资源交易工作带来不少负担和影响。遇到恶意、无理甚至是没有依据的异议（质疑）、投诉以及不符合相关规定的异议（质疑）、投诉，招投标监管部门依法不能受理，便向上级党委、政府和纪检监察部门举报。有的举报材料经纪检监察部门批转，要求公共资源交易监管部门查处。由于投诉、举报人即便提出的投诉或举报不实，也没有任何责任，长此以往，既影响水利工程顺利实施，又助长不良恶意投诉、举报倾向。

5.监督执法政出多门现象在县级仍然存在

公共资源交易监管涉及财政、交通、住建、水利、工商、经信委等多个行政主管部门或行业主管部门，目前除蚌埠市公共资源局已经省政府批准具有公共资源交易领域行政处罚权外，辖县的公共资源局都不具有行政处罚权。对公共资源交易过程中投标人违法、违规行为处理，只能是限制其一定期限参与投标资格，没有法定授权，无法对其做进一步处罚。

综合上述问题，分析原因如下：一是水利工程招投标监管力量严重不足。县公管局现有编制较少，县标后办又设在公管局，由于人员不足，组织开展标后履约管理检查工作受到影响，加之有关行政管理部门、项目建设单位（招标人）管理不严格、不规范，致使有的项目不能如期完工。二是统一的信用体系尚未完全建立。对于围标、串标、借用、挂靠资质和工程转包、违法分包等行为，虽然加大了打击力度，但这些情况隐蔽性较强，很难被发现。加之目前统一的信用体系不健全，导致有的投标人违法行为成本过低，上述情况屡禁不止。三是招投标行政处罚政出多门。招投标活动管理涉及多个相关部门，五河县公管局目前尚无行政处罚权，多头管理格局容易导致矛盾和相互推诿，标后履约监管存在的问题得不到有效解决。四是招投标涉及各相关监管部门履职不到位。各有关行业主管部门、行政监管部门对本行业、本部门标后项目履约监督管理缺乏力度，对不能履约的中标人处罚手段不多，处罚结果没能很好地实现在招投标信用信息适用管理中，使得中标人违法成本较低，增加了标后监管工作难度。

二、对水利工程招标监管工作的意见建议

1.推进县级公共资源交易领域行政处罚权试点改革

为进一步规范公共资源交易市场秩序，解决各部门在公共资源交易领域多头执法问题，理顺相关部门执法权限，建议省公共资源交易监督管理联席会议办公室加快推进县级公共资源交易领域行政处罚权试点改革工作。以公共资源局牵头集中监管为主导、以招标采购人履职履约管理为基础、以行业监管执法为依托、以信息公开接受社会监督为手段、以市场主体系统信用为保证、以“互联网+招标采购”信息化技术为支撑，推行跨部门综合执法。将水利、交通、住建、财政等相关部门分别行使的公共资源交易领域的行政处罚权，集中由县公共资源局统一行使，有效规范公共资源交易市场秩序。

2.建立健全统一的守信激励失信惩戒联合机制

加快推进守信联合激励和失信联合惩戒社会诚信建设，依据统一的监管机制和交易平台，在公共资源交易环节中全面建立市场主体信用档案，实现向社会提供法人、其他组织和个人信用状况查询功能。探索公共资源交易信息系统与社会其他征信数据库融合对接，进一步与银行征信系统、法院惩戒系统、税务征信系统对接，将发改、住建、交通、财政等相关部门建立的信用系统连接整合，按照部门职责分工，开展“红黑名单”认定、发布、归集、共享、更新工作。对行政处罚信用信息，以组织机构代码为基础的统一信用代码为索引，及时公开披露，做到应公开尽公开。将行业监管部门、招标监管部门、检察反贪部门等关于市场主体的业绩、不良行为和黑名单等全部汇总记录在案，并在统一平台上向社会公布，使市场主体的不诚信行为与招投标、金融授信、融资担保、资质升级、企业信誉评定等方面直接连接，真正实现信息交换、资源共享，“一地受罚、处处受制”。

3.规范完善市县一体化交易平台建设

提升平台服务标准化水平，推进交易中心服务标准化建设，实现公共资源交易服务标准省市县一体化。进一步完善市公共资源交易“一网运行”系统功能，完善水利工程电子招投标流程，推进水利工程招投标全流程电子化和可视化建设，提升现代招标水平和工作效率，以现代科技手段来遏制、打击水利工程招投标围标串标、借资质挂靠等违法违规行为。

4.建立公共资源交易监管与纪检监察部门经常性沟通机制

一是建立预防为主、惩治为辅的沟通制度。充分发挥派驻纪检监察人员作用，加强公共资源交易监管部门与纪检监察相关职能科室工作沟通。对发现的倾向性、苗头性问题和有可能影响水利工程招标公开、公平、公正的情况，及时予以通报，力争把可能发生的违法违纪违规行为遏制在萌芽状态。

二是纪检监察部门要加大违法违纪行为查处。对水利工程建设中不守规矩、明知故犯，刻意或恶意规避招投标的，要加大查处和打击力度。对依法应当履职而不履职，在标后监管中不作为、乱作为、失职、渎职的部门和相关人员要严厉查处，从制度执行上进一步遏制和整治借用挂靠、工程转包和违法分包等不法行为。

三是立足查处公职人员违法违纪行为，依法受理举报案件。纪检监察部门一方面对举报反映的公职人员违法违纪行为要严查重处；另一方面，对投标人举报反映的水利工程招标中的异议（质疑），要引导其依法异议（质疑）、投诉，不能恶意投诉、举报，保障公共资源交易监管部门依法履职的权利和环境■