宿迁市黄墩湖滞洪区安全建设与管理探讨

耿永强 夏成亮 许 生

一、基本情况

黄墩湖滞洪区位于沂沭泗水系骆马湖西侧，是为确保骆马湖防洪安全，保护骆马湖下游耕地和人民生命财产安全而设立的滞洪区。滞洪区东以骆马湖二线堤防和中运河西堤为界，西以徐洪河东堤为界，北以房亭河南堤为界，南以废黄河北堤为界，地跨徐州、宿迁两市，总面积230km2，其中宿迁市境内为86km2，隶属宿豫黄墩、皂河两镇，27个行政村，5.38万人，耕地面积6.84万亩。

黄墩湖滞洪区是蓄滞骆马湖上游南四湖、邳苍分洪道下泄的部分洪水，减轻骆马湖防洪压力，确保宿迁大控制安全的重要工程之一，在防御超标准洪水和保障流域防洪安全方面，具有十分重要的作用。根据国家防汛抗旱总指挥部文件国汛〔2012〕8号《关于沂沭泗河洪水调度方案的批复》，如预报骆马湖水位超过26.0m，当骆马湖水位达到25.5m时，启用黄墩湖滞洪区滞洪削峰，以此来确保宿迁大控制安全。根据规划，黄墩湖滞洪区有约5.02亿m3的库容用于百年一遇的超标准洪水滞洪，保障骆马湖下游地区1000万亩土地和600万人口生命财产的安全。

二、滞洪区安全建设的必要性

1.安全建设规划情况

1990年，根据1988年国务院批转水利部《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》精神，江苏省水利勘测设计院编制了《江苏省黄墩湖滞洪区安全与建设近期规划》。2000年3月，根据淮委规计〔1999〕126号文《关于抓紧完成淮河流域防洪规划有关专题规划的通知》要求，江苏省水利勘测设计院又编制了《江苏省黄墩湖滞洪区安全建设规划（2001～2010年）》。2001年根据淮委咨询中心技咨〔2000〕4号文要求，江苏省水利勘测设计院编制完成了《江苏省黄墩湖滞洪区安全建设总体实施方案（2001～2005年）》。

为加快淮河流域行蓄洪区建设的实施步伐，提高流域防洪标准，水利部淮委印发的《加快治淮工程建设规划（2003～2007年）》，将行蓄洪区建设和调整作为重点工程之一，2011年7月，淮委编制完成了《淮河流域蓄滞洪区建设与管理规划》。

2.宿迁市黄墩湖滞洪区项目实施情况

（1）1991～2000年以来宿迁市黄墩湖安全建设批复及实施情况

为了加快滞洪区安全建设步伐，按总体实施方案分年度实施的原则，建成黄墩湖滞洪区撤退道路12条，总长52.5km，避洪楼96幢，配套桥涵27座，以及一些通讯设施，总投资966万元。

（2）“十五”以来安全建设情况

根据江苏省黄墩湖滞洪区安全建设总体实施方案（2001～2005年）计划，淮委先后批复实施了宿迁市2001年度、2004年度、2005年度、2006年度工程、2007年度工程，共实施铺设干、支撤退道路18条，总长40.448km，新建避洪楼431幢，其中混凝土路面长37.638km，碎石路面长2.81km，配套涵洞98座，桥梁16座，总投资5322.5万元。目前上述工程全部完成，并已投入使用。

（3）滞洪区管理情况

①项目建设管理情况

黄墩湖滞洪区年度工程建设严格按照项目法人制，由省水利厅批复成立宿迁市黄墩湖滞洪区安全建设工程处，负责安全建设工程的建设和管理，落实配套资金，并协调与地方上的关系。

②项目维护管理情况

目前宿迁市滞洪区工程主要由区水行政主管部门（乡代管）管理。

3.存在问题

滞洪与农业生产相结合，一旦遭遇到滞洪的要求，就应服从大局，舍小家为大家，但在平时正常年份仍然要考虑农业生产的需求，从而达到滞洪与农业生产相兼顾的原则。为了大局上能得到到保证，应从两个兼顾上加以考虑，解决好滞洪后带来的遗留问题。

（1）黄墩湖滞洪区内部建设标准太低，一旦滞洪，远不能满足滞洪撤退要求。前期已批复的道路路面为C25混凝土，标号太低，撤退道路的基层和路基标准不高，现状部分撤退道路宽度仅2～3.5m，无法满足滞洪撤退要求，加之无专项管理维护经费，有部分道路经多年运行，路面已损坏，严重影响滞洪撤退速度。

（2）黄墩湖滞洪区的除涝（包括退水工程设施）和灌溉设施老化严重。宿迁市黄墩湖地区排水主要靠黄墩湖小河、小闫河、小民便河自排，汛期外河水位较高情况下，区内主要靠区内四十多座排涝站抽排区内涝水。这些排涝站经多年运行大部分老化、损坏严重，已达不到设计排涝要求，内涝外患，长期以来一直困扰着该地区，加之在灌溉期间该区使用回归水灌溉农田，而在干旱期又无回归水可用，致使该区粮食产量不高。

（3）滞洪区内安全建设工程管理不善，体制不健全，职责不明确，管理工作难以到位。因而有些设施得不到有效的维护和保养，有些设施毁坏后也得不到及时的修复。

（4）预报警系统落后，离实现水利现代化还有很大距离。由于现代通信技术发展迅猛，设备性能不断提高，产品不断更新换代，部分早期建设的防汛专网通信设施日趋落后，通信可靠性降低。

4.加快滞洪区安全建设和管理的必要性

（1）流域防洪减灾的重要措施。黄墩湖滞洪区蓄滞骆马湖上游南四湖、邳苍分洪道下泄的部分洪水，减轻骆马湖防洪压力，确保宿迁安全的重要举措，黄墩湖滞洪区的洪水调度涉及到统筹安排鲁南苏北地区的洪水出路，关系到整个沂沭泗地区的洪水安排。利用滞洪区蓄滞洪水，牺牲局部，保护全局，从而提高流域整体防洪能力，确保流域内重要保护区的防洪安全，是非常重要的防洪措施。

（2）保障滞洪区有效启用的安全措施。黄墩湖滞洪区现状功能远远达不到安全滞洪的要求。为保证滞洪区及时有效运用，使得蓄滞洪区工程安全设施完备，调控灵活，实现洪水“分得进、蓄得住、退得出”，撤退转移时能够有序、快捷，实现“动荡少、撤得出、保安全”，继续实施安全建设工程，加强滞洪区安全建设工程管理是十分必要，也是十分迫切的。

（3）保障社会稳定、和谐发展的需要。由于蓄滞洪的影响，蓄滞洪区内居民生产、生活不安定，社会治安受到一定影响，严重地制约了区内经济和生产的发展。区内主要以农业生产为主，经济尚不发达，生活水平低于周围其他地区。蓄滞洪区既是蓄滞洪水的场所、防洪工程体系的重要组成部分，又是区内居民赖以生存发展的基地，地位特殊，要防御超标准洪水，在一定时期内，蓄滞洪区仍有存在的必要。因此，为保障黄墩湖滞洪区内群众生命财产安全，缓和滞洪区滞洪与群众生产生活的矛盾，改善滞洪区内群众的生产和生活条件，最大限度减少洪水灾害损失，保障滞洪区社会稳定及经济可持续发展，构建和谐社会主义新农村，有必要对黄墩湖滞洪进行全面安全建设。

三、意见和建议

1.安全工程建设

因宿迁黄墩湖滞洪区所处位置特殊，建议在未来几年里，政府继续加大投入力度，实施滞洪区安全建设工程，并提高撤退道路设计标准。在以后的滞洪区安全建设工程规划中，把黄墩湖滞洪区退水工程、除涝工程建设列入规划，在灌区改造和小型农田水利建设中加大对该区灌溉设施建设。结合新农村建设，滞洪区农村全面实行集中居住，在集中居住规划范围内结合避洪楼建设进行房屋建设。

2.工程管理

滞洪区的安全建设与管理涉及方方面面，单靠水利部门一家管理，已暴露出许多问题。建议成立黄墩湖滞洪区专管机构，服从省防汛防旱指挥部的统一领导，专门负责滞洪区的建设与管理，把管理纳入正常轨道。

对建成后的撤退道路实行分级管理和养护，属于区与乡镇之间的撤退干道交由区交通部门负责管理和养护，其他撤退道路由乡镇负责管理和养护，相应的配套建筑物交由乡镇水利站负责管理。例如可采取乡镇政府委派专人承包等多种管理模式。

滞洪区安全设施的建设资金主要由国家承担，而在滞洪机率较小的情况下，安全设施主要是在人民群众的生产生活方面发挥作用，因此应根据设施效益的不同，合理确定管护经费的来源渠道。进洪和退水的主要控制工程应由各级政府从财政资金中划出专项经费用于工程维护。退水结合区域除涝的泵站、沟河、涵闸以及滞洪影响区的除涝工程，应从农业水费中提取适当比例用于工程维护。撤退道路的维护经费可根据道路的使用情况和不同等级分别确定，乡级以上的道路应由交通部门将区内道路营运费和机动车养路费的大部分用于道路维护；乡村间的支线道路应由乡镇政府负责，可按人口或按承包土地数量筹集管护经费，并在机动车征收的税费中提取部分用于道路维护。

按照水利现代化的要求，加强防汛决策支持系统建设，并将其纳入宿迁市防汛防旱指挥系统，配备必要的管理设施。

3.建立和完善补偿救助保障体系

（1）应开展财产登记，明确管理机构。按照《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》规定，在居民财产变更时，“每年由村居民委员会进行汇总，由乡镇人民政府核实登记后，报县级人民政府指定部门备案”。每年的录入、校核工作量很大，建议成立专门统计机构，在人员、资金上予以保障。

（2）开展滞洪保险，逐步建立保险补偿机制。根据保险公司现行保险条款，凡国家命令滞洪导致家庭财产损失，保险公司不负责赔偿。而人力不可抗拒的，如决堤、暴风雨、空中飞行物等自然灾害，应作为正常家庭保险。因此，滞洪区应积极动员群众参加家庭保险。但是群众自己拿钱保险，一是不愿意，二是拿不起。建议在这方面国家出台倾斜政策，比如滞洪区的水利工程供水水费以及防洪保安基金返给群众作为保险资金等。

（3）建议根据《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，加强蓄滞洪区运用补偿工作的实施和管理。同时建立健全防洪保险制度，在不影响滞洪的前提下，因地制宜调整产业结构，推动滞洪区保持适度发展。另一方面，建议国家给予扶持政策。比如防汛抢险用的编制袋、草包、雨衣、雨具等指定给滞洪区人民生产，以推动滞洪区工业发展，提高人民生活水平，促进社会稳定■