四川省用水总量统计工作实践与思考

靳晓莉，王君勤，欧承建

（1.四川省水利科学研究院，610072，成都；2.四川省水利厅，610017，成都）

四川省是我国水资源丰沛地区之一，同时也是用水大省。2018 年，四川省用水总量259.1 亿m3， 占全国用水总量（6 015.5 亿m3）的4.3%，居全国第9 位。 四川省社会经济供用水关系复杂，再加上计量设施不足，用水总量统计工作难度相对较大。 通过对四川省用水总量统计方法、组织管理模式以及工作现状进行深入分析和探讨，提出相关意见与建议，以期为其他省份及全国用水总量统计工作提供参考。

一、四川省用水总量统计工作现状

1.工作进展

自1997 年开始，《中国水资源公报》每年统计并发布全国、各流域和各区域水资源量、供用水量以及水资源质量情况，各流域机构和各省级行政区均同步开展了本流域和本区域年度用水量统计和水资源公报编制工作。 由于水资源公报主要采用典型调查获取行业用水指标定额测算用水总量的方法，大部分地区典型调查数量较少且代表性不强，因此统计结果难以复核，且统计精度亟待提高。

2011 年，我国开展了第一次全国水利普查，全面查清了我国经济社会用水大户的数量、 分布及2011 年的取用水状况， 得到了不同行政区域、不同行业准确的全口径经济社会用水量。 水利普查设计合理、组织得当、方法科学、结果可信，但耗费的人力、物力和财力较大，不完全适用于逐年的用水统计工作。

2014 年3 月，水利部下发了《水利部办公厅关于印发用水总量统计方案的通知》，在延续“重点取用水户逐一调查、 非重点用水户抽样调查”统计方法的基础上，通过对水利普查统计方法做出适当简化，同时对各流域和省级行政区用水总量统计工作作进一步规范，形成了现有的用于各省用水总量统计工作的指导方案，即《用水总量统计技术方案》（以下简称《方案》）。

2018 年，结合基层用水总量统计工作实践、自然资源审计提出的问题以及历年最严格水资源管理制度考核情况，四川省制定并印发了《四川省县级用水总量统计实施细则 （试行）》，对水利部《方案》做出进一步明确和细化，并对部分统计方法进行了微调。

2.统计方法的调整

统计方法的调整主要体现在工业用水量统计。 按照《方案》，工业用水量统计主要分以下四个步骤：①将所有公共供水户作为一类特殊的重点用水户，逐一调查取水量、分行业供水量、售水量及该供水户供给所有工业对象的总产值； ②取自备水源且年取水量5 万t 及以上的工业企业作为重点用水户， 逐一调查其取水量及工业总产值； ③取自备水源且年取水量5 万t 以下的工业企业作为非重点用水户， 抽样调查其取水量及工业总产值，得到样本户用水指标；④将所有取自来水的工业对象视作一个整体，与自备水源重点用水户一起， 取水量逐一相加，得到重点用水户取用水量；样本户用水指标与自备水源非重点用水户总产值相乘， 得到自备水源非重点用水户取用水量； 最后重点与非重点相加，得到区域总的工业用水量。

上述统计过程中，第①步需要先通过公共供水企业主管部门，筛选出公共供水户供给的所有工业企业对象，然后再通过工业主管部门逐一获取其工业总产值，实际操作中由水行政主管部门牵头， 该项工作任务量大且协调难度极高。 因此，结合水利普查实施方案及水利部《方案》，四川省工业用水总量在方法上作了微调：①不论水源类型， 即不管是取自备水源还是取自来水的工业企业， 只要年取水量不低于5 万t，都作为重点用水户，逐一统计其取水量和工业总产值；②其余工业企业为非重点用水户，抽样调查取水量及工业总产值， 得到样本户用水指标； ③将公共供水户耗损水量（取水量与售水量之差）按行业售水比例分摊到各行业中； ④按照重点与非重点用水户，分别计算取水量，两者与公共供水户供给工业的耗损水量相加，即得到区域工业用水总量。

通过上述调整， 一方面减少了调查工作量， 原来大量取自来水且取水规模较小的工业用水户就不需要逐一调查；另一方面，部门协调相对简单，由原来的三个部门同时协调简化为水行政主管部门与工业主管部门两个部门的协调。在2018 年四川省用水统计工作中，这一优化得到了印证。

3.组织管理

《用水总量统计工作方案 （试行）》规定“各省级水行政主管部门负责本辖区内的用水总量统计工作”，但未详细说明省级该如何组织管理。根据多年用水统计工作实践，四川省提炼出“县级统计、市级初审、省级校核与抽查”的组织管理模式，对各级工作内容和责任进行了明确。

①县级统计：基础资料收集；调查统计对象确定，建立调查对象名录并装订成册；组织开展调查对象用水数据观测记录，建立取用水台账并装订成册；行业用水量推算；汇总形成县级行政区用水统计成果。

②市级初审：用水统计调查对象审核； 调查对象取用水台账审核；用水指标合理性分析；行业用水量计算审核；历史信息对比分析；县级用水量合理性分析并汇总形成地市级用水总量成果。

③省级校核与抽查：全省调查对象校核；按季度组织力量对调查对象的季度取用水量校核；事中按比例对全省用水调查对象进行抽查（抽查方案另行制订）； 全省行业用水指标合理性分析；全省行业取用水量计算校核；全省历史信息对比分析；地市级用水量合理性分析并汇总形成全省用水总量成果。

为了严格把控用水总量统计质量，省级年初审核上一年度区域用水总量及经济社会指标合理性，每季度召开一次季度用水量复核会，同时不定期组织召开用水总量统计现场抽查，所有检查结果作为省对市落实最严格水资源管理制度考核和省级水利发展资金安排的重要依据。

4.主要做法及成效

①对区县的要求简单明确。 如在指导区县建立工业调查对象时，明确凡是纳入水资源费改税名单中的工业企业都必须作为调查对象；对于服务业调查对象，则要求除费改税名单中的服务业企业， 另需选择宾馆、酒店、医院与学校至少1 个，其他第三产业至少4 个。

②充分结合已有的水资源管理工作。 除已有的水利普查、取水许可登记、水资源监控能力建设等相关工作， 四川省自2017 年12 月1 日起启动水资源费改税试点， 全省2018 年用水总量统计立即将水资源费改税名单纳入统计调查对象建立的依据；2019 年起，四川省又开始了取水工程核查登记工作，下一阶段，用水总量统计将进一步融入该项工作成果。

③借助最严格水资源管理制度考核平台，统筹推进各部门的配合协调。 四川省多次以省实行最严格水资源管理制度考核工作领导小组办公室的名义，以文件形式下发对各市州用水总量统计的各项工作要求，并将用水总量统计工作纳入省对市州最严格水资源管理制度考核体系中。

下一步，四川省还打算将用水总量统计纳入河长制考核工作中，以加大用水总量统计推进力度。 目前，四川省的部分做法已被国家即将出台的用水总量统计顶层设计所采纳，如将水资源改税用水户纳入统计调查对象中、对公共供水户的售水量而不是供水量进行分行业统计等。

2018 年，四川省共建立用水总量统计调查对象9 211 个，与2017 年相比增加了8 倍， 不仅数量居全国第一， 而且提前超额完成国家2020 年要求的调查对象数量。

二、 用水总量统计工作存在的主要问题

1.不同部门统计数据差异较大

近几年，从四川省水利部门公布的统计数据看，水利综合年报、灌溉水利用系数测算及用水总量（即水资源公报中用水量数据）统计结果存在较为明显的差异，尤其是农业灌溉用水量部分。 究其原因，主要有以下三个方面：①计算方法不同。 用水总量统计以县级行政区为单元，采取自下而上的方法，而灌溉水利用系数测算采用首尾法，都江堰跨7 市（州）37 县（市、区），方法的不同使得从渠首至区县水量交接断面之间的输水损失未找到合理方法进行分摊；②计量不足。 灌区内大部分渠道灌排兼用，有的还兼顾生态用水，只计量渠首取水难以界定实际用于农业灌溉的水量，此外渠系沿程纳蓄的雨水一般难以计量，因此实际灌溉用水量无统一标准；③前期部分区县用水总量红线确定不够合理。 造成统计推算得到的区域用水量会超过总量红线。

2.基层技术力量、人员队伍薄弱，经费缺乏

目前，基层从事用水总量统计工作的技术力量薄弱， 人员流动性较大，随着政府机构改革的推进，问题更为突出。 基层工作人员一人身兼数职现象普遍存在，加上部分领导重视不够， 使得用水总量统计工作不能落实专人负责。 另外用水总量统计工作经费普遍无法有效保障，2018 年全省21 个市（州）中仅有2 个落实了工作经费。 经费缺乏进一步制约了全省用水总量统计工作的推进。

3.用水总量统计工作缺乏强有力的抓手

当前，我国用水总量统计工作是由水行政主管部门的水资源公报编制系统进行的，未纳入国家统计调查项目或部门统计调查项目范畴，按照统计法相关规定，用水总量统计调查对象有权拒绝填报取用水量。 现实操作过程中， 调查对象的工业总产值、从业人员数等填报都不如人意，尤其是工业企业总产值，导致部分调查数据无法使用、无法审核，不能保证用水总量统计成果质量。 此外，虽然四川省将用水总量统计工作纳入对市（州） 实行最严格水资源管理制度考核工作中，但由于市（州）、区（县）最严格水资源管理制度考核工作领导小组办公室一般设置在水务（利）局，对统计、经信、住建等其他部门考核力度不够。

三、意见与建议

1.尽快建立用水总量统计制度

尽快建立用水总量统计制度，把用水总量统计工作纳入统计法范畴， 以规章制度来规范基础信息获取、统计分析、质量控制、上报与复核、责任制度等方面，确保区域用水总量统计工作的合法、科学、有效和及时。

2.完善用水总量统计方法

目前，虽然有水利部《方案》作指导，但实践中还存在企业工业总产值难获取、区域工业总产值统计局未发布、公共供水企业供（售）水分类要求与实际不符等问题，因此《方案》中的统计方法还需进一步细化与完善。

3.加强用水计量及监控基础设施建设

各级水行政主管部门应结合国家水资源监控能力建设、灌区信息化建设等工作， 依据用水计量要求，科学筹划用水计量设施的布置，加强对已安装计量设施的监管和维修养护，加强对用水监控数据的校核。

4.强化用水总量统计工作的监督与考核

应加强对用水总量统计工作过程的监督管理，将监督结果纳入最严格水资源管理制度考核、河长制考核或者政府绩效考核等体系中，提高政府乃至全社会对用水总量统计的重视程度，确保用水总量统计工作的严肃性与客观性。