孟加拉湾地区安全治理：模式变迁、驱动因素及现实困境

刘思伟 戴永红

（1.四川大学，四川 成都 610065；2.深圳大学，广东 深圳 518060）

位于印度洋东北部的孟加拉湾是世界上最大的海湾。长期以来，国际社会对于这个地区的关注较少，但这种局面正在改变。随着印度洋重要性提升以及“印太”概念的兴起，孟加拉湾正受到域内外各方关注，越来越多的利益攸关方已参与到该地区治理实践之中，而且围绕地区治理事务的互动日益增多。孟加拉湾地区的新动向已引起政策界和学术界的关注。国内学者对该次区域的研究更多是关于中国与该地区互联互通等议题，尤其是对“孟中印缅经济走廊”的研究。①参见朱翠萍、［印］斯瓦兰·辛格著：《孟中印缅经济走廊建设：中印视角》，社会科学文献出版社，2015年；罗圣荣、聂姣：“印度视角下的孟中印缅经济走廊建设”，《南亚研究》，2018年第3期，第1-17页；李艳芳：“推进孟中印缅经济走廊贸易投资的战略意义与可行性分析”，《太平洋学报》，2016年第5期，第61-70页。虽然学者们也开始关注该地区安全及地缘战略等议题，①参见傅小强：“孟加拉湾地区反恐形势变化的特点、影响与对策”，《南亚研究季刊》，2019年第3期，第101-108页；杨思灵：“孟加拉湾次区域：战略系统的互动与挑战”，《南亚研究季刊》，2019年第3期，第80-89页；黄德凯、瞿可：“孟中印缅经济走廊非传统安全合作的现状、困难及对策”，《印度洋经济体研究》，2016年第2期，第28-40页。但该领域的专门研究成果较少，而且也鲜有作品探析孟加拉湾地区安全治理的发展与变迁。此外，国外也新增了不少关于孟加拉湾的研究②See Rajni Gamage，“ Maritime Security Governance Prospects in the Bay of Bengal”， East Asia Forum， February 17， 2017， http：／／www.eastasiaforum.org／2017／02／17／maritime-security-governanceprospects-in-the-bay-of-bengal／，访问时间：2019年 2月 1日；Constantino Xavier and Darshana M.Baruah， “Connecting the Bay of Bengal： The Problem”， Carnegieindia Report， March 1， 2018， https：／／carnegieindia.org／2018／03／01／connecting-bay-of-bengalproblem-pub-75710，访问时间：2019年1月10日；Darshana M.Baruah，“Maritime Security in the Bay of Bengal”， Carnegieindia Report，March 1， 2018， https：／／carnegieindia.org／2018／03／01／maritime-security-in-bay-of-bengal-pub-75754，访问时间：2019年1月10日。，但目前大多数成果是从政策分析角度对时事的观察和追踪，或只侧重单一议题或单一国别的研究，缺乏整体区域层面的系统研究。而本文将重点关注21世纪以来孟加拉湾地区治理的网络化③该“网络化”指以社会关系为核心的社会网络，而非技术层面的互联网络。发展趋势，探析其治理模式变迁，即从沿岸国家提供的科层制治理逐步向多元行为体（域内外国家行为、非国家行为体）共同参与的网络化治理的转移。本文认为虽然网络化治理模式的兴起并没有完全取代该地区原有的治理模式，如科层制治理模式④科层制治理模式的最大特征是各参与行为体之间存在统治和从属的关系。它描述的是一种操纵行为的指导模式，这种模式以正式而明确的规则为基础，且具有法律约束力，同时是由统治者实施。请参见宋黎磊、任桑：“从科层制治理向网络化治理的转移——基于欧盟东部周边治理的分析”，《欧洲研究》，2015年第3期，第46页。，但它正在改变该地区的安全治理结构，甚至是地区权力结构。本文着眼于孟加拉湾地区的新发展，与此同时也希望为学界理解全球治理和地区治理提供一个案例。众所周知，全球治理（包括地区治理）正在经历转型和重塑期，既面临新机遇，也面临诸多制约和挑战。

网络化治理是为了实现公共利益，社会成员之间依托社会网络互动协同，共同参与公共事务的一种新型治理模式。⑤姜晓萍、田昭：“网络化治理在中国的行政生态环境缺陷与改善途径”，《四川大学学报》（哲学社会科学版），2017年第4期，第6页。本研究中的网络化治理主要指，多元治理主体（国家行为体和非国家行为体）基于共同的利益，而建立起来的能彼此进行资源共享和交换，互动协调、协商合作的治理模式。相比其他治理模式，网络治理模式有其独特的优势，尤其体现在整合和利用资源方面。在本文的研究案例中，由于孟加拉湾地区安全治理涉及海洋公域的管理和诸多跨国安全问题，网络化治理模式相比其他治理模式的优势就更为明显。当然，本文也完全认同网络化治理模式不是万能的，它在践行过程中同样会面临多重困境。例如有学者就提到治理主体的多元化必然会带来利益价值诉求的多元化，但是怎样就多元主体之间的不同利益进行协调，达成一致共识，是摆在网络化治理面前的重要困境之一。⑥鲍鹏飞：“网络化治理：现实困境与优化路径”，《天水行政学院学报》（哲学社会科学版），2017年第6期，第52页。不过，在解决和应对这些挑战过程中，网络化治理也会不断实现自我发展和完善。⑦同⑥。

一、孟加拉湾地区安全治理：从科层制治理向网络化治理的转移

孟加拉湾是连接印度洋与太平洋海上航道的咽喉所在。它有极其重要的地缘战略和地缘经济价值。目前，世界上四分之一的贸易商品都要经过孟加拉湾。⑧Constantino Xavier and Darshana M.Baruah， “Connecting the Bay of Bengal： The Problem”， Carnegieindia Report， March 1，2018， https：／／carnegieindia.org／2018／03／01／connecting-bay-ofbengal-problem-pub-75710，访问时间：2019年1月10日。除此之外，孟加拉湾是恒河、戈达瓦里河（Godavari）、雅鲁藏布江等著名河流的入海口，自然资源丰富，如油气资源。据中国石油勘探开发研究院2017年资源评价，孟加拉湾盆地未来可供勘探的石油可采资源量1 200万吨，天然气可采资源量为1.4万亿立方米。①“孟加拉湾盆地叩开深海油气希望之门”，中国石油新闻中心网，2018 年 9 月 12 日，http：／／news.cnpc.com.cn／system／2018／09／12／001704504.shtml，访问时间：2019 年 5 月 2 日。孟加拉湾还被认为是世界上大型海洋生态系统（LME）之一，包括大片红树林（占世界红树林总面积的12%）、珊瑚礁（占世界珊瑚礁总面积的8%）和海草床。这是一个生物多样性丰富的地区，有大量濒危和脆弱的物种。②Arvind Gupta，“Securitization of BIMSTEC Can Protect the Blue Economy of Bay of Bengal”， VIF Article， April 15， 2018， https：／／www.vifindia.org／article／2018／april／15／securitization-ofbimstec-can-protect-the-blue-economy-of-bay-of-bengal，访问时间：2019年1月5日。不过，该地区安全形势并不乐观，不仅面临包括领海争端、大国军备竞赛以及地缘政治争夺等在内的传统安全威胁，还面临恐怖主义、自然灾害、全球变暖、海盗活动、非法捕捞、非法移民、人口贩运以及毒品和武器走私等一系列非传统安全威胁，而且各类安全威胁之间相互交织，加大了安全治理的难度。例如，沿岸国家间的领海争端往往与资源争夺联系在一起，而该地区的恐怖主义、海盗活动以及毒品和武器走私等安全威胁也时常相互交织。时任南盟秘书长萨义德（Fathimath Dhiyana Saeed）就曾指出，“有充分证据表明，海盗与恐怖主义、毒品贩运、人口走私及相关犯罪之间可能存在联系”，她表示，由于这些威胁具有跨国性质，因此区域合作是应对这一问题的最佳方法。③“SAARC Seeks Urgent Steps to Protect Maritime Trade， Security”， the Hindu， July 22， 2011， http：／／www.thehindu.com／news／international／saarc-seeks-urgent-steps-to-protect-maritime-tradesecurity／article2284646.ece，访问时间：2019年2月11日。

长期以来，该地区的安全治理并没有受到各方重视，相关治理实践也主要是沿岸国家对于各自海岸、专属经济区的治理。治理模式较为单一，即基本属于由沿岸国家政府开展的自上而下的科层制治理。虽然这些治理实践是该地区安全治理不可或缺的组成部分，但它们较少涉及真正地区层面的治理事务，而且在应对诸多跨国安全威胁时显得能力不足。

21世纪以来，孟加拉湾重新走进人们的视野，该地区的安全以及治理事务也受到人们越来越多的关注。首先，参与治理行为体的数量明显增多，参与类型更多元化，而且诸多行为体参与治理实践的力度有所增强，如域外国家美国、日本、澳大利亚、中国等都加大了参与的力度。不仅如此，参与相关治理实践的非国家行为体数量也有所增加。除了政府间的国际或地区组织之外，非国家行为体还包括各类非政府组织、私人企业、游说团体及知识共同体等，如越来越多私人安保公司开始参与该地区海盗治理。其次，各治理行为体在参与治理实践过程中的互动频率增加，彼此间的合作也有所增多。在此背景下，网络化治理作为一种新的治理模式也逐渐在该地区安全治理实践中兴起，并生成了一些新的治理网络，既有国家行为体组成的小多边治理网络，也有国家行为体和非国家行为体共同参与的多边治理网络。

其一，新增了诸多由沿岸国家组成或由域内外国家共同组成的小多边治理网络。孟加拉湾沿岸六个国家，包括孟加拉国、印度、斯里兰卡、缅甸、泰国、印度尼西亚。21世纪以来，域内行为体围绕治理事务的互动明显增多。除了双边合作，小多边合作也日益增多，例如，印度、斯里兰卡、马尔代夫三国在2013年共同签署了《印度洋安全条约》。三国建立了一个合作平台，意在共享信息和相互支援，并在打击海盗、恐怖主义及军火走私，建设可持续发展的海洋环境等方面加强合作。④Meera Srinivasan， “ Indian Ocean Security Pact Signed”，the Hindu， July 9， 2013， https：／／www.thehindu.com／news／international／south-asia／indian-ocean-security-pact-signed／article4898042.ece，访问时间：2019年2月11日。此外，域内国家与域外国家间的合作也逐渐增多。美国、日本、中国等域外国家都加大了与域内国家的相关合作，包括对沿岸国家进行援助或者开展联合行动。例如，在人道主义援助和救灾（HADR）方面，域内外国家经常共同开展协作治理行动。据悉，目前由中国自然资源部国家海洋环境预报中心开发的“海上丝绸之路”海洋环境预报保障系统已投入业务化试运行，将为南海、阿拉伯海和孟加拉湾等重要海域提供灾害预报服务。①“‘海上丝绸之路’海洋环境预报保障系统试运行服务沿线102个城市”，自然资源部网站，2018年 12月 28日，http：／／www.gov.cn／xinwen／2018-12／28／content_5352933.htm，访问时间：2019年2月24日。另外，美日印三边安全网络②“ India， Japan， the US Hold Joint Naval Exercises in the Bay of Bengal”， Hindustan Times， July 10， 2017， https：／／www.hindustantimes.com／india-news／india-japan-the-us-hold-joint-navalexercises-in-the-bay-of-bengal／story-sfs7vNRnVwY07CRoxcn4JN.html，访问时间：2019年1月10日。以及最近新出现的印新泰三边安全网络③“ Singapore，India and Thailand Begin Trilateral Naval Exercise”， Navy Technology， September 18， 2019， https：／／www.navaltechnology.com／news／singapore-india-and-thailand-begin-trilateral-naval-exercise／，访问时间：2019年9月20日。等也都关涉孟加拉湾地区安全治理事务，例如它们在该地区从事联合军演，并宣称其军演包括反恐、登舰、搜索、攻占、人道主义援助、救灾等内容。不过，这些小多边网络具有排他性，而且在很大程度上具有借“地区治理”之名而谋求地缘政治或战略私利的目的。

其二，各类由国家行为体和非国家行为体共同参与的多边治理网络也开始增多。在海洋生态环境治理方面，由联合国粮食及农业组织（FAO）牵头的孟加拉湾大型海洋生态系统可持续管理项目（BOBLME）就是典型的国家行为体与非国家行为体共同合作的多边治理安排。该项目旨在加强该地区环境和渔业部门的区域管理。④“FAO-led Bay of Bengal Fisheries and Environment Management Project Re-energized with US＄15 Million from the Global Environment Facility”， news from FAO Regional Office for Asia and the Pacific， June 25， 2018， http：／／www.fao.org／asiapacific／news／detail-events／en／c／1142550／，访问时间：2019 年 1 月 12 日。正是得益于这个项目，沿岸八个国家的环境和渔业部门有史以来第一次就集体管理大型海洋生态系统的进程达成一致，并共同制定了战略行动计划。⑤同④。该项目不仅受到全球环境基金（GEF）资助，域外国家瑞典和挪威政府也提供了财政资源。目前项目已经进入第二阶段。⑥同④。

同样，在海盗治理方面也形成了一些多边治理网络。首先是孟加拉湾沿岸国家（印度尼西亚除外）都加入了亚洲反海盗及武装劫船区域合作协定信息共享中心（ReCAAP）。⑦Ministry of Transport， Singapore， “Factsheet on the Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy And Armed Robbery A-gainst Ship In Asia（RECAAP）” ， https：／／www.mot.gov.sg／DATA／0／docs／ReCAAP%20factsheet%20_Nov06_%20［FINAL］as%20of%20281106.pdf，访问时间2019年10月6日。另外，私人安保公司也逐渐成为该地区海盗治理的积极参与者，形成了国家行为体与非国家行为体共治的网络。据悉，2013年，在印度洋北部海盗活动的高危海域沿岸运营的私人安保公司接近140家，⑧Vijay Sakhuja， “Indian Ocean Politics and Security”， IPCS Forecast， 2016， p.59， http：／／www.ipcs.org／pdf_file／issue／IPCSForecast2016.pdf，访问时间：2019年1月12日。其中有不少是在孟加拉湾沿岸以及马六甲海峡附近海域活动。2016年，超过200家私人安保公司在印度洋活动，而每年经过印度洋海域的船舶有30%～60%雇佣私人安保公司提供海上安保服务。⑨SrilathaVallabu， “Privately Contracted Armed Security Personnel in Indian Ocean Region” ， HAL Archivesouverte， June 15，2016， p.19， https：／／hal.archives-ouvertes.fr／hal-01525277／document，访问时间：2019年3月5日。诚然，一些国家对私人安保公司的活动依然持谨慎态度，担心对其国家安全造成威胁。例如，印度海军对商船雇佣私人安保人员表示严重关切，担心有些武装部队出身或具有军事背景的私人安保人员可能是某些国家安排在商船上的间谍或者代理人，寻求对印度进行恐怖袭击。⑩同⑨，p.25。但2011年，国际海事组织（IMO）改变了对于航运公司为其商船雇佣独立签约的武装保安人员（PCASP）⑪独立签约的武装保安人员（PCASP）就是通常所说的私人安保人员。的立场。国际海事组织海上安全委员会（MSC）已经批准过境印度洋高风险海盗地区船只雇用独立签约的武装保护人员，并宣称此举只需船旗国批准。⑫同⑨，p.16。目前来看，大多数孟加拉湾沿岸国家已开始积极看待私人安保公司在海盗治理过程中的重要作用。事实上，斯里兰卡早在2009年就成为第一个允许私人军队和安保公司（PMSC）在加勒港的海军装备处存放武器的国家。⑬“‘21世纪海上丝绸之路’与印度洋”，知远防务论坛会议简报，2017 年 3 月 30 日，http：／／mt.sohu.com／20170330／n485569492.shtml，访问时间：2019年1月15日。

此外，在反恐领域也出现了一些新的多边合作网络，如环孟加拉湾多领域经济技术合作组织（BIMSTEC）框架下的反恐合作。2018年，该组织成员国（尼泊尔和泰国未参加）在印度浦那举行联合反恐演习。①“First ever BIMSTEC Military Exercise Begins Near Pune”，the Economic Times， September 10， 2018， https：／／economictimes.indiatimes.com／news／defence／first-ever-bimstec-military-exercise-begins-near-pune／articleshow／65757101.cms， 访问时间：2019 年 1 月10日。而在自然灾害援助方面，域内外国家行为体与非国家行为体共同参与治理的网络更多，尽管这种网络大多是各方在应对该地区重大自然灾害，如发生海啸时组建的临时合作网络。②例如，2004年孟加拉湾地区遭受印度洋海啸袭击，美国、欧盟国家、日本、中国等诸多域外国家都纷纷向沿岸各国提供人道主义紧急救灾援助。

总体来看，该地区出现的这些新的治理网络大多是各议题领域的子网络，规模不一，有些网络已经机制化，但有些还只是临时性的松散网络，成员不固定。虽然各个网络的功能不同，在地区安全治理中发挥的作用不同，但它们都具有整合资源，让参与者发挥各自优势的特点。事实上，相关网络化治理实践也已经初见成效。例如，在环境治理方面，联合国粮食及农业组织（FAO）主导的 BOBLME项目已取得阶段效果；③该项目的第一阶段任务已经完成，现已进入第二阶段。See“FAO-led Bay of Bengal Fisheries and Environment Management Project Re-energized with US＄ 15 Million from the Global Environment Facility”， News From FAO Regional Office for Asia and the Pacific， June 25， 2018， http：／／www.fao.org／asiapacific／news／detail-events／en／c／1142550／，访问时间：2019 年 1 月 12 日。海盗治理方面也初见成效，除少数特定的港口区域之外，孟加拉湾地区的海盗事件发生率正在逐年下降。而据相关调查显示，雇用PCASP的航运公司阻止海盗行为的成功率基本可达100%。④SrilathaVallabu， “Privately Contracted Armed Security Personnel in Indian Ocean Region” ， HAL Archivesouverte， June 15，2016， p.19， https：／／hal.archives-ouvertes.fr／hal-01525277／document，访问时间：2019年3月5日。

值得关注的是，网络化治理的兴起不仅改变了该地区安全治理的结构，它还正在某程度上改变着地区的权力结构。由于参与治理的行动者拥有不同资源，包括政治权力、资金、信息、专业知识、技术、设备等，⑤陈志青：《网络分析与治理模式—论政策网络的两种分析模式》，厦门大学硕士论文，2006年，第14页。每个行动者在参与治理实践中往往享有不同的权力。相比小国，大国享有更多优质的资源和技术。也正因如此，大国往往在治理的议程设置、标准制定和监督等方面占据主导地位。例如，目前该地区域内大国印度就将自身定位为地区的净安全提供者，试图在地区安全治理事务中扮演领导者角色。⑥See Pradeep Chauhan， “India as a Net Security-Provider in the Indian Ocean and Beyond”， CIMSEC Paper， April 29，2016， http：／／cimsec.org／india-net-security-provider-indian-ocean-beyond／24807，访问时间：2019年5月26日。不过，随着其他行为体的加入，尤其是具有资源优势的域外大国以及相关国际或地区组织的加入，在某程度上也正改变印度在该地区治理网络中一家独大的局面。此外，一些整体资源不如大国的沿岸中小国家也开始积极利用自身的独特资源（如地理优势）提升本国在地区安全治理网络中的权力地位，斯里兰卡、印度尼西亚等国家可算是这方面的典型。例如，2010年斯里兰卡海军就发起了国际海事会议“加勒对话”，以期通过这种“一轨半”或“二轨”的途径增加斯里兰卡在地区海上安全治理事务中的影响力。目前该会议已在斯里兰卡连续举行9届，参与国家逐年增多，影响力不断扩大。它已成为众多国家海军增进互信、凝聚共识、深化合作的重要平台。⑦“2017年‘加勒对话’国际海事会议探讨强化海上安全合作”，新华社，2017 年 10 月 10 日，http：／／www.xinhuanet.com／world／2017-10／10／c_1121782166.htm，访问时间：2019年3月1日。同样，印度尼西亚等沿岸国家也正在采取相关措施以强化各自在地区治理事务中的影响力。众所周知，2014年印度尼西亚提出了全球海上支点（Global Maritime Fulcrum，简称GMF）的愿景，旨在将该国发展成为具有强大海上力量的海洋国家。⑧Evan Laksmana， “ Indonesian Sea Policy： Accelerating Jokowi’s Global Maritime Fulcrum？” CSIS Report， March 23， 2017，https：／／amti.csis.org／indonesian-sea-policy-accelerating／，访问时间：2019年3月1日。诚然，这些沿岸中小型国家在其治理能力和治理经验方面不如大国，尤其是在应对跨国安全威胁以及重大的自然灾害等方面。例如，2018年印度尼西亚在防御和应对地震海啸方面就显得能力和经验不足而遭受了较大损失。①“印尼巽他海峡海啸已致429人死亡预警系统已停用6年”，观察者网，2018 年 12 月 25 日，https：／／www.guancha.cn／internation／2018_12_25_484576.shtml，访问时间：2019 年 1 月 20 日。

二、孟加拉湾地区安全治理网络化发展动因分析

21世纪以来，孟加拉湾地区安全治理呈现网络化发展趋势，其背后无疑受到多重因素驱动。

其一，地缘环境的重要性和脆弱性同时增加是推动孟加拉湾地区安全治理网络化发展最为重要的动因，具体来说：

在地缘政治环境方面，孟加拉湾地处战略通道，再加上它处在所谓“印太”地区的中心连接区域，在当前美国、日本、印度、澳大利亚等国家纷纷推出各自“印太”战略或“印太”构想的背景下，该地区的地缘政治地位迅速上升。这种趋势也在某种程度上引发了一些国家，尤其是域内外大国对该地区的关注，进而提升了他们参与该地区安全及治理事务的积极性。虽然一些大国在参与地区治理过程中有谋求地缘战略优势的考虑，甚至不乏借“地区治理之名”谋求“地缘政治利益之实”的自私行为，②刘思伟：“印度参与印度洋安全治理：角色定位、理念与实践”，《南亚研究季刊》，2017年第3期，第1页。但这些国家在该地区构建自己主导的关系网络过程中也带动了一些治理网络的生成，如美国就在不断提升自身在孟加拉湾地区的存在。2018年8月，美国表示将拨款3亿美元用于加强“印太”地区安全，其中就特别提到了所谓的孟加拉湾倡议。③美国表示将与孟加拉湾其他国家包括孟加拉国和斯里兰卡合作，以提高印度洋地区民用和军用海事运作各方的能力，对新生威胁的识别、信息分享和反应等相关领域作出改进。美国还表示将重视在该地区的人道主义援助、救灾援助等方面。参见U.S Department of State Press， “U.S.Security Cooperation in the Indo-Pacific Region”， August 4， 2018， https：／／www.state.gov／r／pa／prs／ps／2018／08／284927.htm，访问时间：2019年2月10日。美国表示将强化与孟加拉湾沿岸国家在海事安全方面的合作。2019年6月，美国新出台的《印太战略报告》也特别提到，美国将强化同印度洋沿岸国家的伙伴关系，重点提到了印度、斯里兰卡、孟加拉国等孟加拉湾沿岸国家。④U.S.Department of Defence， “Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness， Partnerships， and Promoting a Networked Region”，June 1， 2019， pp.33-36， https：／／media.defense.gov／2019／Jul／01／2002152311／-1／-1／1／DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFICSTRATEGY-REPORT-2019.PDF，访问时间：2019年6月2日。与此同时，日本方面也正加大在孟加拉湾的投入。日本在该地区互联互通，尤其是基础设施建设方面已深耕多年。⑤David Brewster， “Australia’s Second Sea Facing Our Multipolar Future in the Indian Ocean”， ASPI Report， March 2019， p.26，https：／／www.aspi.org.au／report／australias-second-sea-facing-ourmultipolar-future-indian-ocean.访问时间：2019年5月2日。除经济项目外，日本也开始重视该地区安全事务，积极参与安全治理实践，包括安全防务援助、环境治理、人道主义援助等诸多方面。日本不仅重视与域内大国印度的安全互动，也日益强调与沿岸小国缅甸、孟加拉国以及斯里兰卡等国的安全合作，加大了对这些国家的安全援助。⑥David Brewster， “Japan Is Back in the Bay of Bengal”， the Interpreter， September 10， 2018， https：／／www.lowyinstitute.org／theinterpreter／japan-back-bay-bengal， 访问时间：2019年 3月 1日。澳大利亚也已经开始强化与沿岸国家的合作，包括海上安全、海事政策、应急管理以及人道主义援助和救灾等。另外，有专家指出不断推进民主改革和对外开放的缅甸也为孟加拉湾增添了新的地缘政治价值，推动了大国和孟加拉湾沿岸国家在海军交流、能源开发、区域互联互通、非传统安全方面的合作。⑦［印度］K.尤姆、袁菁：“缅甸对孟加拉湾地缘政治的影响”，《印度洋经济体》，2014年第2期，第41-47页。

同样，地缘经济环境新变化也是不可忽视的动因之一。众所周知，孟加拉湾地区不是经济发达区域，而且该地区横跨南亚和东南亚两个区域，长期以来该地区各国之间的经济来往不多，但目前该地区经济潜力正在不断释放。例如，近五年来，沿岸国家印度、孟加拉国、缅甸等国的国内生产总值（GDP）增速都超过6%，而印度尼西亚的GDP增速也基本保持在5%左右。⑧数据均来自世界银行公开数据库，https：／／data.worldbank.org.cn／，访问时间2019年6月8日。据世界银行公开数据统计，2018年孟加拉国的经济增速达到了7.9%，在亚洲各国中排名第一。①“孟加拉国2018年GDP增速”，世界银行公开数据，https：／／data.worldbank.org.cn／country／孟加拉国，访问时间：2019 年6月1日。沿岸国家重视经济发展，尤其强调蓝色经济发展也在某种程度上促使他们加大对地区安全问题的关注，②诸多沿岸国家开始重视蓝色经济发展，出台了蓝色经济振兴计划。例如，印度道路交通和公路部、航运部及水资源、河流开发和恒河复兴部联合部长N.加德卡里（Shri Nitin Gadkari）表示，蓝色经济被证明是印度发展和港口业绩的催化剂。2017年4月至10月期间，加尔各答、巴拉迪布、钦奈、科钦、新芒格洛尔、孟买、尼赫鲁港（JNPT）和堪德拉（Kandla）等八个港口的交通量均得正增长。此外，印度政府已实施中央“蓝色革命：渔业综合开发与管理”计划方案，并出台了“2017年国家海洋渔业政策”（NPMF），重点关注“蓝色革命”。参见 Government of India Ministry of Shipping Press Information Bureau，“Blue Economy Is a Catalyst in India’ s Progress： Nitin Gadkari”， November 9， 2017， http：／／pib.nic.in／newsite／PrintRelease.aspx？ relid ＝ 173352， 访问时间：2019年3月10日。其他沿岸国家如孟加拉国、斯里兰卡、印度尼西亚等国都推出了相应的蓝色经济发展计划。纷纷开始寻求新的治理方式以期达到更好的治理成效。例如，一些沿岸国家开始积极寻求与域外国家或非政府组织开展合作治理。③例如斯里兰卡、马尔代夫等沿岸国家纷纷加大与美国、日本等域外国家在海事安全方面的合作。与此同时，他们也开始以更加包容的心态看待和接受相关非国家行为体，如私人安保公司参与特定领域的治理实践。另外，值得一提的是，目前域内外大国推动的多个区域联通网络也都关涉孟加拉湾。例如，日本2014年推出了孟加拉湾工业增长带（BIG-B）倡议。该倡议旨在加速达卡—吉大港—考克斯巴扎尔地区及其他地区的工业集聚带，包括发展经济基础设施、改善投资环境和促进互联互通。④“The Initiative of BIG-B （The Bay of Bengal Industrial Growth Belt） -Toward Growth beyond Borders”， JICA， November 5，2014， https：／／www.jica.go.jp／bangladesh／english／office／topics／141105.html，访问时间：2019年3月15日。另外，中国倡议的“21世纪海上丝绸之路”及“孟中印缅经济走廊”，印度的萨迦玛拉（Sagarmala）港口项目、区域联通计划，印度和日本共同倡议的“亚非增长走廊”（AAGC）等都覆盖孟加拉湾地区，这些区域联通网络不仅促进地区经济发展，也带动了各国之间的人员往来。越来越多域外国家的外交官、商人、工人进驻该地区，这也加大了域外国家对该地区安全治理事务的关注。例如，中国就越来越重视与孟加拉湾沿岸国家的相关合作，其中包括安全治理领域的合作，如反恐、环境保护、灾害预报、人道主义援助等。⑤例如，2019年中国与孟加拉国两国共同发表的联合声明提到，双方同意进一步加强在应对气候变化方面的交流合作，中方愿帮助孟方提高应对气候变化能力。参见“中华人民共和国和孟加拉人民共和国联合声明”，人民网，2019年 7月8日，http：／／world.people.com.cn／n1／2019／0708／c1002-31218454.html，访问时间：2019年9月1日。

而地缘生态环境的脆弱性加大则是另一重要驱动力。孟加拉湾是自然灾害频发区，2004年印度海啸，2008年纳尔吉斯飓风、2010年“莱拉”飓风等给沿岸国家造成了很大的破坏。随气候变暖导致的海洋生态环境破坏强度越来越大，自然环境灾害的发生越来越频繁，这也要求各利益方加强合作共同应对，沿岸国家也意识到了气候变化可能带来的严重后果。据悉，从1901年到2010年，由于升温和海冰融化，全球海洋面积扩大，海平面平均上升19厘米。⑥“联合国可持续发展目标文件”，联合国网站，https：／／www.un.org／sustainabledevelopment／zh／climate-change-2／，访问时间：2019年3月20日。以目前的温室气体浓度和排放水平来看，到21世纪末，全球气温很可能比1850年至1900年平均气温高出1.5℃。⑦同⑥。2015年出台的联合国可持续发展目标文件还特别指出，全球海洋还将会变暖，海冰将继续融化。预计到2065年，海平面将平均上升24～30厘米，到2100年，平均上升40～63厘米。即使现在停止排放，气候变暖的多方面效应也会持续几个世纪。⑧同⑥。因此，如果不及时采取治理行动，它可能对低洼沿海地区和沿海居民产生威胁，如导致人口流离失所、难民危机、文化和社会环境的丧失等复杂问题。另外，孟加拉湾沿海环境污染和海洋资源的持续退化也将严重影响当地社区的生活质量和经济增长前景。当前，孟加拉湾海洋环境情况并不乐观，沿岸各国的海洋健康指数普遍偏低。⑨参见海洋健康（Oceanhealth）数据库，http：／／www.oceanhealthindex.org／，访问时间2019年6月8日。海洋污染和海洋酸化等情况正对该地区生态系统功能运转与生物多样性产生不利影响，也对沿岸居民赖以生存的渔业产生负面影响。正因如此，越来越多行为体开始重视参与该地区生态环境治理实践，并推动环境治理网络逐步完善。的确，在诸如应对自然灾害、气候变化等领域，各利益攸关方很难单凭自身资源和技能采取行动就完成治理目标，只有各方共同开展网络化合作，进行资源共享或交换才能完成。

其二，身份认同因素也是促使孟加拉湾安全治理网络化发展的重要影响因素。孟加拉湾是一个横跨了南亚和东南亚的次地区，但正如部分专家指出，虽然孟加拉湾悠久的历史见证了印度次大陆和中南半岛的十字路口以及喜马拉雅山脉和印度洋之间的大量人员来往、商品贸易和思想交流，但到了20世纪80年代，很少有人认为它是一个独特的经济共同体或地缘战略空间。①Constantino Xavier and Darshana M.Baruah，“Connecting the Bay of Bengal： The Problem”， Carnegieindia Report， March 1，2018， https：／／carnegieindia.org／2018／03／01／connecting-bay-ofbengal-problem-pub-75710，访问时间：2019年1月10日。不过，21世纪以来印度的东向政策②莫迪政府上台后已将东向政策升级成了“东向行动政策”（Look East Policy to Act East Policy）。以及各国的互联互通项目③包括中国倡议的“21世纪海上丝绸之路”“孟中印缅经济走廊”、印度的“萨迦玛拉（Sagarmala）港口项目、区域联通计划”、印度和日本共同倡议的“亚非增长走廊”等。在很大程度加速了地区内部的联动，并在某程度上增加了沿岸国家作为孟加拉湾地区国家的身份认同。环孟加拉湾多领域技术经济合作倡议组织（BIMSTEC）开始活跃也进一步强化了成员国的这种身份认同，进而激发了他们参与地区治理的热情，并开始采用区域视角思考上述问题的解决方案，而不再仅限于各国的单边行动。印度总理莫迪就曾表示，“以共同的价值观、历史、生活方式和相互联系的命运，‘孟加拉湾’代表了和平与发展的共同空间。”④Ministry of External Affairs， “Government of India， Prime Minister’s Message on 20th Anniversary of Establishment of BIMSTEC”， June 6，2017， http：／／www.mea.gov.in／Speeches-Statements.htm？ dtl／28514／Prime_Ministers_message_on_20th_anniversary_of_establishment_of_BIMSTEC，访问时间：2019年3月20日。同样，对一些域外行为体来说，他们在该地区的利益不断增加，逐步强化了其作为该地区“利益攸关者”的身份认同，进而激发了他们参与地区治理事务，构建地区治理网络的积极性。

其三，学习因素在某种程度上也是促推该地区安全治理网络化发展的重要因素。首先是治理行为体之间相互学习。由于各行为体有不同的优势和治理经验，建立相关互动合作网络便可相互学习、分享经验。此外，向“他者”学习的因素也不可忽视，它可以改变行为体的参与治理观念，从而改变其治理实践行为。而孟加拉湾国家开始重视海洋生态环境治理，并积极参与国际组织主导的治理网络，这在某种程度上是受到了国际社会的影响，即国际社会普遍开始强调气候治理以及海洋环境治理的重要性。例如，2015年举办的联合国可持续发展峰会正式通过17个可持续发展目标，其内容就包括保护和可持续利用海洋和海洋资源，以促进可持续发展。⑤“联合国可持续发展目标文件”，联合国网站，https：／／www.un.org／sustainabledevelopment／zh／oceans／，访问时间：2019 年3月20日。

三、孟加拉湾地区安全网络化治理进程面临的困境

网络化治理的兴起意味着该地区安全治理模式的变迁。目前来看，虽然该地区安全治理网络化发展较快，但其发展进程仍面临诸多困境。

第一，治理网络的制度化水平低，稳定性不足，网络整合程度低。与国内就某一议题的治理不一样，地区治理往往涉及更多治理参与方，而且还涉及多元治理议题。正因如此，各治理参与方将很难就全部议题形成统一政策和治理安排，网络整合程度低。目前来看，当前的孟加拉湾地区安全网络还是一种相对松散的议题网络，成员复杂，其所代表的利益也很复杂。该网络包括一系列双边、小多边和多边的治理安排，缺乏中心协调机制进行有效统一地协调，相互间契合程度低，甚至某些安排与另一些安排相互竞争，甚至冲突。而且这一治理网络中诸多安排没有制度化，呈现闲散无序状态，稳定性不高。

第二，各方利益分散化，价值观念多样化以及信息不对称，难以形成一致认可的互动规则，使得在一些领域的网络化治理很难实现。的确，各参与方自身拥有的政治、经济和社会资源不同，利益诉求也不尽相同，甚至可能是大相径庭。例如，域外国家更加关注孟加拉湾航道安全而非那些影响当地民生的环境和社会安全议题。另外，相比小国，大国可能更加关注自身在孟加拉地区的地缘政治利益，小国则更加关注影响自身经济和社会发展方面的安全问题，如非法捕捞等。除了各方利益分散化，各方的价值观念也有所不同。例如，一些国家在区域合作中仍保留着“零和博弈”和“搭便车”思维，另一些国家则倡议“共建、共享、共治”治理观。此外，由于各方缺乏沟通和信息交流，再加上互联网的碎片化传播导致信息不对称现象不断加剧，目前各方难以就该地区安全治理事务形成一致认可的互动规则，网络化治理的持续性不足。

第三，相关治理参与方之间缺乏互信，也缺乏相应的沟通机制。众所周知，网络化治理强调网络各主体间建立信任关系，甚至有学者认为网络化治理的核心是信任和互惠式协作，①See B.C.Mubangizi， Z.F.Nhlabathi， R.Namara， “Network Governance for Service Delivery：Lessons from South Africa and Uganda”， Journal of Public Administration， Special issue 1， December 2013，pp.777-795.信任环境也将直接决定相关治理是否能够有效运行及运行成效。②姜晓萍、田昭：“网络化治理在中国的行政生态环境缺陷与改善途径”，《四川大学学报》（哲学社会科学版），2017年第4期，第8页。但具体就孟加拉湾地区来看，相关治理行为体间存在互信缺失情况较为普遍。首先是利益攸关大国之间互信缺失。例如，美国、日本、印度等国家对中国在孟加拉湾地区的存在就十分警惕。正因如此，该地区的很多治理网络是三边或小多边网络，而非能容纳更多参与方的大网络。另外，尽管大国与沿岸小国之间的合作日益增加，但彼此间互信赤字的情况同样存在。无疑，互信缺失不利于各方开展合作，不利于统一相关治理决策和行动。不仅如此，孟加拉湾地区还缺乏相应能为各治理参与方进行互动沟通的机制平台。虽然BIMSTEC为成员国提供了互动沟通平台，但众多域外国家和其他利益攸关行为体并非组织成员，未能获取参与互动交流的机会。

第四，孟加拉地区安全治理网络的运行环境不佳。近两年来，各方加大对孟加拉湾地区安全事务的关注，包括媒体、智库专家和学者等。但总体来看，关于孟加拉湾地区安全治理的叙述中，更多强调的是竞争、冲突、博弈等消极面。一些媒体甚至夸大地区安全威胁以及各治理参与方之间的矛盾与分歧。③See “ Conflict with China will be in Bay of Bengal”， Times of India， May 15， 2017， https：／／timesofindia.indiatimes.com／city／kolkata／conflict-with-china-will-be-in-bay-of-bengal／articleshow／58693750.cms，访问时间：2019年2月15日。这种相对负面的舆论环境十分不利于当前治理网络中合作关系的构建。

四、结 语

虽然孟加拉湾是半封闭的海湾，但也是太平洋和印度洋之间的重要通道。它不仅关系域内国家的利益，也事关域外国家利益。21世纪以来该地区的地缘环境，包括地缘政治、地缘经济、地缘生态环境都发生了较大的变化，这在很大程度也促使各利益攸关方对于该地区安全及治理事务的认知发生变化。越来越多的行为体开始积极参与地区治理事务，而且彼此之间的互动增多。在此背景下，该地区安全治理也经历了新的发展变迁，其治理模式不再仅仅局限于单一沿岸国家提供的科层治理，网络化治理作为一种新的治理模式也开始兴起。孟加拉湾地区安全治理出现网络化发展趋势受到多重因素驱动，包括地缘环境、身份认同和学习因素等，而地缘环境的重要性和脆弱性同时增加则是推动该地区安全治理网络化发展最为重要的动因。总体来看，当前该地区安全治理网络仍不完善，还在不断发展变化中，网络化治理进程依然面临诸多困境。

未来，孟加拉湾地区安全治理的发展走向和具体成效与治理网络化进程紧密相关。的确，网络化治理模式不是万能的，但相比其他治理模式它具有整合资源、各尽所能等方面的独特优势，尤其是在那些需要更多集体治理行动的领域，如海洋环境、气候变化等。诚然，由于拥有资源和技术的优势，大国和一些有影响力的地区组织或国际组织在未来地区治理事务中仍会扮演引领者角色，尤其是在议程设置、标准制定、监督、治理话语塑造等方面。因此，大国之间能否就地区安全治理事务开展协调合作以及相关国际和地区组织（如BIMSTEC）能否持续关注该地区安全议题，并组织相关国家开展联合行动，打造更多高效、包容的安全合作网络将会在很大程度上决定该地区安全治理网络化发展进程，也将直接影响地区安全治理的成效。

对于中国来说，虽然中国不是孟加拉湾沿岸国家，却是重要的利益攸关者，该地区的安全与稳定与中国利益息息相关。中国有必要关注地区治理网络化发展新趋势，有针对性地参与一些治理网络。中国也可以根据实际情况，在力所能及的范围内积极构建一些新的治理网络，以增强自身在地区的影响力，维护自身安全利益。