资源环境承载力监测预警长效机制制度化研究

段雪琴 赖 旭 韩振超 田翠翠

（深圳市源清环境技术服务有限公司 广东深圳 518000）

引言

随着人类对自然资源需求的不断增加，我国资源环境的压力也不断加剧。如何在不降低经济社会发展的同时缓解资源环境承载压力，是目前我国资源环境保护工作的重要任务之一。为缓解当下我国资源环境与经济社会发展间的矛盾，党中央多次提出“建立资源环境承载能力监测预警机制”。因此，开展资源环境承载能力监测预警制度化研究，符合中央要求及社会需求，具有长期的指导意义及紧迫的现实作用。

1 我国资源环境承载力监测预警机制研究进展

直到20 世纪80 年代，我国关于资源环境承载力的研究才逐渐展开，从最初研究的最多的土地承载、人口与粮食承载等方面[1～2]，到主要对资源环境承载力评价方法以及对土地、水、矿产等单要素资源环境承载的研究[3～5]。直到2008 年汶川地震灾后重建，国家层面要求各级地方政府在进行土地利用规划之前，先对资源环境承载力进行监测和预警评估，并将监测预警评估结果作为规划的重要参考依据。这导致国内学者及各级研究机构对资源环境承载力监测预警机制的研究热潮，资源环境承载力逐渐实现了指标要素构成多元：从单要素指标研究向多要素指标转变[6～7]；研究区域扩展：从陆域、海域资源环境承载力研究向海陆统筹资源环境承载力研究转变[8～10]。

北京、深圳、成都、海南、安徽等多个省市地方政府已开展资源环境承载力监测预警实践工作，并尝试建立资源环境承载力监测预警成果应用制度化长效机制。截止目前，浙江省、云南省、河北省等地在资源环境承载能力评价与监测预警工作方面的规范化和成果应用的制度化方面，先后提出并出台地区《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的实施意见》。

2 资源环境承载力监测预警机制建立存在的问题

2.1 资源环境基础数据不完善及信息未共享影响结果准确性

资源环境承载力评价与监测预警基础要素数据类型繁杂，涉及部门众多，且资源环境相关的基础数据调研、收集以及评价等工作，涉及自然资源行政主管部门、生态环境保护行政主管部门、水务管理行政主管部门、统计等相关主管部门。此外，由于各部门的监测相对独立，单项调查主要依据部门自身所需的技术标准和体系，导致分类和体系难以与公共基础性资料实现共享的现状。使得资源环境承载力评价与监测预警基础数据来源复杂，且已有监测数据采集频率、时间序列、方法等不一致，导致一些历史数据无法补充完善，历史性数据规范化处理和实时数据标准化采集困难，从而难以准确掌握区域资源环境承载力评价与监测预警长期、动态的变化情况。

2.2 资源环境承载力监测预警未形成常态化工作机制

资源环境承载力评价与监测预警工作是一项涉及众多复杂因素和众多管理部门的系统工程，各级地方政府相关部门未将资源环境承载力评价与监测预警相关工作视为部门常态化工作内容，未将各部门资源环境承载力评价与监测预警工作形成合力，且相关部门的分工和职责也不明确。即相关政府部门还没有形成统一的资源环境承载力评价与监测预警管理体制和工作机制。

2.3 现有研究成果未实现应用制度化

目前，资源环境承载力评价与监测预警研究方法、指标体系相对成熟，浙江省、云南省、河北省等多地根据国家印发的《资源环境承载能力监测预警技术方法（试行）》，已相继开展资源环境承载力评价与监测预警评估工作，且取得相应的成果。但评价与监测预警成果应用制度化还在研究探索阶段，预警评估结果具体应用在哪些方面还没有形成规范性文件，导致各级地方政府难以应用监测预警成果因地制宜科学决策。

3 资源环境承载力监测预警长效机制制度建立的必要性

到2018 年，国内生产总值（GDP）已超过90 万亿，说明人民的生活水平继续提高。但经济快速发展的同时，全国地级及以上城市环境空气质量达标数仅占35.8%；全国地表水劣Ⅴ类水质断面占6.7%，重要湖泊（水库）劣Ⅴ类占比8.1%，全国浅层地下水较差和极差占比高达76.1%。全国耕地面积13488.10 万公顷（约20 亿亩），接近我国耕地红线，耕地压力明显。而土地资源紧缺、水污染严重、水生态环境恶化、大气污染严重等问题日益突出，导致资源环境存量及生态环境保护等面临巨大压力。同时，我国资源环境管理体系日益严格，先后提出了最严格的耕地保护制度、水资源管理制度和环境保护制度等，资源环境制度趋于“最严格”。

因此，建立资源环境承载力监测预警长效机制有利于通过建立资源环境承载力常态化工作机制，实时掌握资源环境承载能力的动态变化状况，各级地方政府通过资源环境承载力监测预警结果，因地制宜制定符合当前资源环境形势的科学决策，从而实现资源环境科学、有效的综合管理。

4 资源环境承载力监测预警成果制度化应用

目前，建立资源环境承载力评价与监测预警长效机制仍处于研究阶段，且其评估结果未进行成果应用制度化。那么，资源环境承载力评价与监测结果能应用于哪些方面、如何应用也有待进一步研究。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》明确提出：通过将监测预警成果纳入各级各类规划制定、纳入自然资源及其产品价格机制以及领导干部自然资源资产离任审计等方面进行成果应用制度化。

4.1 纳入各级各类规划的方式

通过文献查阅和相关经验，可通过持续开展全国资源环境承载力评价与监测预警，将资源环境承载力评价与监测预警工作纳入政府常态化工作，或将资源环境承载力评价与监测预警纳入各级各类规划指标体系，明确生态环境保护的相关工作任务、重点工程及指标目标等；或将资源环境承载力评价与监测预警结论纳入各级各类规划文本中，作为各级各类规划的重要参考依据。

4.2 纳入自然资源及其产品价格机制的方式

目前，我国自然资源及其产品价格机制改革尚未完成，那么将来在自然资源及其产品价格机制改革时，应规避我国自然资源及其产品价格市场化程度较低、价格不合理、市场体系不完善等问题。坚持市场资源配置与政府干预相结合的原则，将资源环境承载能力评价与监测预警结论纳入自然资源及其产品价格形成机制，根据区域资源环境超载及监测预警等级，结合市场供求和环境成本情况作出科学化、条理化的价格决策，最终实现自然资源及其产品价格定价调整。

4.3 纳入领导干部自然资源离任审计考核的方式

根据领导干部自然资源资产离任审计的内容，可将资源环境承载力动态变化状况纳入领导干部在任和离任生态审计内容，根据资源环境承载能力动态变化状况及预警等级，界定被审计领导干部应承担的责任。例如：被审计领导干部任职期间，该区域资源环境承载能力由未超载直接恶化为超载时，被审计领导干部应当承担直接责任；区域资源环境承载力由临界超载继续恶化为超载时，被审计领导干部应当承担领导责任；区域资源环境承载力由未超载直接恶化为临界超载时，被审计领导干部应当承担主要责任。具体的审计界定可根据资源环境承载力状况和各部门实际情况综合考虑确定。

结语

资源环境承载力评价与监测预警长效机制制度的建立可助推资源环境与经济发展协同可持续发展，有效控制资源环境开发使用程度。探索资源环境承载力评价与监测预警结果的应用方式，为实现资源环境承载力评价与监测预警成果应用制度化管理，形成规范性资源环境承载力评价与监测预警长效机制制度文件，为中国的可持续和高质量发展提供技术支撑，为加快推进生态文明体制机制改革及美丽中国建设提供基础保障。