国内林业碳汇交易市场主体研究

李 玲，田其云

（中国海洋大学，山东 266100）

随着全球范围内遏制温室气体排放行动加快，《京都议定书》等国际文件陆续生效。《京都议定书》中规定的三个补充性的市场机制把温室气体的减排量转变为一种可以进行交易的商品；在其提出的清洁发展机制（CDM）中，建立了发达国家和发展中国家合作的减排机制，确立了碳汇交易模式。在此背景下，为了实现减排目标、兑现减排承诺，我们需要借鉴清洁发展机制中林业碳汇的交易方式和市场发展模式来建立我国国内林业碳汇交易市场。

1 林业碳汇交易背景介绍

1.1 减排与经济发展的矛盾

目前《京都议定书》中并没有规定发展中国家的减排任务，因此我国现阶段并不需要承担强制减排的义务，但实际上我国早已成为在碳排放总量上超越美国的第一大温室气体排放国，而且未来我国的碳排放量继续增长的势头仍然难以改变，因此我们面临的减排压力会越来越大。CDM的经验告诉我们，通过林业碳汇交易进行减排在国际社会中作为应对气候变化的手段是有效并且受到欢迎的，而我国地域辽阔、林地丰富，具备良好的自然条件，因此充分利用森林资源发展林业碳汇将是我们今后实现减排目标的关键。为此，在联合国气候变化峰会上我国承诺，将大力增加森林资源，增加森林面积，争取到2020年森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量增加13亿m3。[1]为了履行这些承诺，我国需要制定相应的碳减排策略和措施，但这也为经济发展带来新的挑战：第一，我国正处于工业化发展的重要阶段，大量减少碳排放可能会给我国经济发展带来严重困难，我们必须在不导致经济危机的条件下保护气候，这就在减排和经济发展之间产生了矛盾；第二，什么样的经济政策措施在有助于我国减少碳排放的同时还不会导致经济衰退，特别是不陷入经济危机；第三，我国国土辽阔，国内各个地区甚至行业内存在明显的经济水平差异，我们要避免由于限制碳排放而导致区域差距和贫富差距的进一步扩大。

与工业直接减排相比，林业碳汇虽然是间接减排，但其固碳投资少，代价低，综合效益大，经济可行性和现实操作性较强。[2]通过CDM项目我们可以发现，林业碳汇不仅具有技术转换和减排双重效应，还具有明显的财富转移效应。通过清洁和有价值的减排项目，已经有大量资金流向了贫穷国家。这对我国碳减排来说是一个好消息，通过林业碳汇的方式减排，不仅能减少能源消费结构调整对国民经济发展的冲击，同时还能够缩小行业或地区之间的贫富差距。

1.2 林业碳汇的逻辑起点

人类认识森林主要是从其供给各种林产品（如木材、薪柴和各种林副产品等）的功能开始的。然而，当代人类更认识并关注森林在涵养水土、保护生物多样性、改善气候、应对气候变化、维护区域和全球生态平衡方面的巨大生态功能。[3]实现减排目标要求发挥好林业的生态功能，特别是森林吸收二氧化碳（固碳）的功能。在林业碳汇交易中，森林的大多数生态服务功能是不能够作为林业碳汇交易利用对象的，也就是说林业碳汇交易并不是对森林所有的生态服务功能都进行交易利用，林业碳汇交易所交易利用的对象仅限定于森林固碳的功能。在进行碳汇交易的时候，我们只需要关注森林固碳这一项生态服务功能，这是林业碳汇交易的逻辑起点，也正是因为森林能够固碳的这种特性，才为林业碳汇的交易提供了基础。

1.3 国内碳排放交易现状

2012年，国家发改委在全国启动了碳排放交易试点，确定了北京、上海、广东等七个城市为全国碳排放交易试点。正式启动后，各省市采取了一系列措施，包括制定相关的地方法律法规、确定总量控制目标和覆盖范围、分配排放配额等。经过这几年的运行，总体来看各试点的碳交易市场运行良好，为后续全国范围内碳交易提供了先行经验，但同时也出现了很多亟待解决的问题。例如，上海市、北京市等都出台了地方性法规或政府规章性质的管理办法，但天津市仅由市政府办公厅印发了碳排放权交易管理暂行办法，属于规范性文件，缺乏法律的支持。上海市自试点启动以来，虽然不少企业积极响应政府号召参与到了碳交易活动中，但也有部分企业认为碳交易将增加企业的负担和成本，从而消极对待，对于碳减排工作积极性并不高。除此之外，我国至今没有引入第三方监管机构对配额分配、企业排放进行监测，这就使得开展碳交易的数据基础非常薄弱。大部分问题都与目前我国碳交易市场不够成熟、交易主体不够明确有关，要解决这些问题，首先要明确主体。

2 碳汇市场参与主体

创建市场需要两个基本条件：一是消费者必须能够而且愿意为某物品或服务付费；二是生产者必须愿意而且能够提供物品或服务。[4]创建林业碳汇交易市场同样也要从这两个方面入手。

2.1 广泛的碳汇提供者

依照《京都议定书》的规定，一项林业碳汇项目从开始实施到碳汇真正进入市场是十分复杂且严格的。在交易的主体上，CDM下的碳汇项目的买卖双方都是《京都议定书》附件一中规定的国家，这不仅限制了碳汇市场的发展，而且不利于全球减排目标的实现；交易的内容上，交易的碳汇应是《京都议定书》中规定的在1990年以前发展中国家的无林地进行的造林、再造林项目产生的，并且交易的碳汇量有上限的要求；交易的程序上，有十分严格的审核程序，作为能够交易的林业碳汇项目必须有联合国清洁发展机制执行理事会的审核与注册。[5]这些林业碳汇项目，由于其审查程序十分严格和复杂，真正能够成功的其实并不多，而且由于“京都规则”的限制，清洁发展机制林业碳汇市场的购买方也不会有太多的变化，除了少数企业和公司外，主要是附件一国家的企业和政府，这也限制了它的发展。但与之相对，“非京都规则”下的自愿市场林业碳汇项目则开展较多，不受《京都议定书》规则的限制，基于一些环境组织和企业、个人自愿参与的或者基于某些区域性气候变化政策的要求而产生的林业碳汇项目，我们就称之为“非京都规则”下的林业碳汇项目。这些林业碳汇项目较之CDM中的更具有灵活性、开放性，因此市场会更广阔。而且与“京都规则”森林碳汇项目的主体必须由发达国家与发展中国家构成不同,“非京都规则”森林碳汇项目既可以在不同国家、国际组织或机构之间开展，也可以在一个国家的不同经营实体之间开展。[6]这就保证了参与主体的多元化，为广大林农和企业打开了市场大门。

国内林业碳汇项目大致可以分为两类：一类是依据我国碳汇造林要求而产生的；另一类是群众自发种植，虽然不是按照碳汇造林要求种植的，但在核证后也可以进入碳汇交易市场的潜在项目。结合目前我国林业的发展状况，相对于第一类来说，第二类提供者的范围更加广泛。碳汇林的开发具有严格的要求，首先在选择树种上就有特殊的要求，其次种植的土地还必须是权属清晰、至少能够持续保存20年的林地，并且还要符合碳汇造林项目方法学等的规定。科学研究表明，随着树木的生长，森林的碳汇量是逐渐积累的，一个林业碳汇项目，它的碳汇效益达到峰值的话一般需要5～20年，这就导致林业碳汇项目的减排量核查期或签发期都要长于其他领域的减排项目。在这种情况下，我们就需要发挥潜在项目的优势，虽然这些森林不是按照碳汇林的要求而种植的，但它们所产生的碳汇同样是具有交易价值的。

现有森林或林区要成为提供碳汇的主体，首先需要明确哪些范围的林区或林木可进入交易的范围。既然是“京都规则”外的碳汇交易，那属于“京都规则”的碳汇项目内的碳汇林产生的碳汇就不在我们的探讨范围之内。除此之外，我们通常把森林划分为经济林和生态林两类。对于生态林，顾名思义它的主要作用就是保护生态，例如以碳汇为目的种植的碳汇林，它的碳汇量进入市场交易是从项目执行之初就已经确定下来的；而对于经济林，我们往往只看重了它的经济价值而忽略了它的生态价值，但经济林的经济价值和生态价值并不是互相排斥的关系。我国林地丰富，除了在“京都规则”范围内的碳汇林之外，还有广泛的农户林，一般来说农户林都属于经济林，而这些农户林就是我们建立国内碳汇交易市场的最大碳汇提供者。将经济林的生态价值进行交易，不仅有助于我们实现减排目标，而且碳汇交易带来的收入又能提高林木的经济价值，这是一种双赢的做法。当碳汇的投资回报率高于其他投资回报率时，碳汇这个行业就会吸引大量的人力、物力和财力投入进来，从而发展壮大市场，形成一个良性循环。

可进入交易范围的森林标准可以借鉴《京都议定书》中的规定，《京都议定书》规定可进行交易的碳汇必须是在1990年以前发展中国家的无林地进行的造林、再造林项目。如果要进行交易，要确定20年到30年的管理运行期，要确保拟议的营造林项目活动为减缓气候变化带来真实的、可测量的和长期的碳吸收和环境效益。[7]为了方便管理和交易，国内碳汇市场中同样需要确定这样一个时间点，以某一年为准，在这之前就已经进行种植管理的林地当然具备列入交易范围的资格。这是因为长期存在并且进行管理的林区所产生的碳汇是相对稳定的，进入交易市场的成本比较低。

我国宜林荒山荒地面积非常广阔，每年新造林的面积都在不断扩大，这些新造林是我国建立碳汇交易市场最大的潜在提供者。新造林发展到一定阶段，具有相对成熟的管理模式和稳定的固碳量，如果不允许其进入碳汇交易市场，无论是对碳汇市场的发展还是对群众参与碳汇交易的积极性都是不利的。因此，新造林如果具备了碳汇交易潜质，在经过监测、核查以及碳信用签发后应当允许进入市场。我们发现目前林农的参与度与积极性并不高，有很大的原因是由于对林业碳汇不了解，大部分林农对于“森林碳汇”和“碳汇经营”缺乏认知。研究表明：一方面，林农对气候变化和林业碳汇的正向认知水平越高，其从事碳汇林经营的可能性就越大；另一方面，林农对林业碳汇越了解，就会觉得碳汇林经营越容易、越可控，因此还将形成自觉行为控制。[8]因此，如果政府要开展林业碳汇经营和交易，联合高校和科研院所普及和宣传森林碳汇相关知识，提高林农对于碳汇交易的认知将是提升林农参与意愿的有效措施。

除了以上两种，我国还存在大量以退耕还林为背景的林区，这些林区所产生的碳汇是否可以进入市场交易？我国《退耕还林条例》规定，政府要按照核定的实际退耕还林的面积，向土地承包经营权人提供相应的补助，那么作为土地承包人在接受补助后是否还能获得退耕还林林区碳汇的收益。笔者认为，以退耕还林为背景的林区，应当是可以进入碳汇交易市场的，但收益的获得者不应当是土地承包经营权人，应当归于支付补助的政府。首先，退耕还林林区树木的种植管理是由国家和政府所主导的，每一个被划入退耕还林范围的林区，它的种植和管理规定都非常详细，比起一般农户林来说更加具有科学性和稳定性，进入碳汇交易市场具有先天优势，因此应当允许其进入市场交易。其次，政府对退耕还林的补助应当包含生态补偿这一方面，而生态补偿就包括吸收二氧化碳这一项。也就是说，作为土地承包经营权人实际上已经获得了森林固碳这一生态服务功能所带来的收益，而且，政府作为退耕还林碳汇收益者具有一定的正当性，这一点我们将在下一部分进行详述。

2.2 让企业和政府承担起购买者角色

目前在我国在国内碳汇交易的市场中，最大的购买者就是政府和企业，但目前很多企业只是潜在购买者，都在持一种观望的态度而没有参与到市场中去，如何让他们真正参与进来，让政府和企业承担起购买者的角色，是碳汇交易市场运行的关键。

政府在碳汇市场中不仅仅是一位监管者，还是一位参与者。政府基于服务者、执行者的职责，不可避免地会进行很多排放温室气体的活动，而这些活动往往是较大规模的，会产生大量的碳排放量，例如基础设施的修建等。除此之外，许多地方发改委公布的重排企业覆盖了石化、钢铁、电力、热力、航空等领域，而大多重排企业都是国家投资或控股公司，如上海石油化工股份有限公司等。当政府活动产生碳排放时，也要对自己行为负责，这就为政府承担起交易市场中购买者的角色提供了基础。

政府购买碳汇一般有两种途径。一种是前面我们所提到的由政府主导的退耕还林林区产生的碳汇。退耕还林林区产生的碳汇首先应当用来抵销政府活动所产生的碳排放，同时政府发给土地经营权人的补助中包含使用碳汇的部分，这一部分的补助就相当于政府使用碳汇而支付的资金。同时，如果林区产生的碳汇大于政府的碳排放量，应当允许政府将多余部分的碳汇拿到市场上进行交易，这样能保证碳汇的充分利用。另一种方式是政府作为普通的购买者，直接从碳汇市场上的提供方那里购买，这种情形下，政府与企业或者其他购买主体的地位是一样的。

二氧化碳等温室气体的排放问题在经济学中被称为负外部性问题，意思是产生这些温室气体的主体虽然给环境和周围的人带来了危害，但是本身却没有支付任何的补偿。[9]实际上产生这些温室气体的大部分是企业，如果不对企业排放二氧化碳等温室气体的行为进行限制，多数企业必然会为了追求利益而毫无节制地进行排放，因此控制企业减排是我们应对气候变化最重要的部分。一方面，我们允许企业通过自身技术革新、设备更新等手段来完成减排指标；另一方面，我们应当鼓励企业通过购买林业碳汇来抵销碳排放。但是目前我国行业和地区之间的差异较大，社会减排和低碳生产的意识也非常薄弱，加之企业追求利益的特质，在没有强制措施的要求下，要想让企业自主实现减排是非常不现实的，虽然有部分具有长远眼光的企业为了提升形象和扩大影响力也会投资于森林碳汇交易，但毕竟是少数。政府通过强制性的手段来促使企业参与到碳汇交易的市场中去，规定企业通过林业碳汇来减排的强制性义务是让企业成为购买者最有效的措施。

关于如何控制企业的碳排放量，达到社会最优水平，主要有两种思路：一是行政手段即命令控制方法：二是市场激励方法。命令控制方法是指设置排放指标通过立法手段强制执行，具体到减排领域，主要是制定碳排放标准；而市场激励方法主要是发挥市场价格机制的作用，通过影响排放者的成本与收益，引导经济行为主体进行有利于环境保护的选择。从经济学角度讲，市场机制比命令控制方法更有效率。[10]常见的市场机制包括碳汇和碳排放交易，但随着国际碳汇交易的发展，林业碳汇也逐渐成为通过市场机制减排的手段之一。

就制定碳排放标准来说，管理部门制定每一地区或企业碳排放的最高限度，超过标准排放者将受到罚款甚至关闭停业等惩罚，虽然能够有效地达到目标，但成本较大，是一种粗放的管理方法。而且政府由于缺乏企业的成本和效益信息，很难制定统一的排放标准，不同行业、不同企业的减排成本不同，若对它们采取同样的排放标准，显然是不合理的。碳税是相对碳排放标准比较灵活的一种方式，但实施碳税事实上是会增加企业的负担，企业的成本也会随之升高，相对于未实施碳税的国家就丧失了部分竞争优势，严重的话还会导致碳税国家的产业发生外迁。碳排放权交易也存在一定的弊端，表现在政府难以控制碳排放权交易价格的波动，在交易中往往由少数的垄断企业掌控，容易出现行业分配不均衡的情况。相比较制定碳排放标准和另外两种市场机制，碳汇交易制度对市场机制进行了充分利用，交易方式和价格都很灵活，而且一定程度上降低了总体的减排成本并优化了资源配置。通过碳汇交易，赋予了企业更多的自主权，能够调动企业自主减排的积极性；一些企业利用碳汇交易工具来打造其绿色企业的形象，虽然在很大程度上是为了提升企业形象、促进盈利，但对碳汇交易制度的利用，也间接地为减排做出了贡献。

让企业真正地参与到碳汇交易中，必须要有法律的保障。首先，需要各级政府统筹和协调，根据地方二氧化碳排放强度目标（虽然温室气体包含很多种，但是二氧化碳排放在温室气体排放中占到70%以上，为了尽快启动发展我国碳汇交易市场，在建设初期只需要覆盖二氧化碳即可）和企业历史排放数据确定适度增长的总量控制目标；根据地方经济发展状况，确定国家排放总量目标和地方排放分目标。国家主管部门根据中国产业结构确定减排行业范围，针对各地方产业结构明确所需减排的行业以及相关企业构成，将减排指标分配到各个减排主体。在法律上将林业碳汇确定为法定减排方式，将林业碳汇作为减排的强制手段，同时借鉴“京都规则”中关于森林碳汇交易上限的规定。要求企业必须通过林业碳汇完成一定比例的减排目标。需要注意的是，比例过大会造成碳汇的需求量超过提供量，导致企业履约成本过高，比例过大往往会让企业丧失通过技术革新实现减排的动力；而比例过小将导致供过于求而使交易价格过低，不仅不能平衡地区和行业之间的差异，而且容易降低碳汇提供者的积极性，甚至最终可能导致碳汇市场失灵。

在强制手段下，需同时设置激励机制来提高企业参与碳汇的积极性。对于积极参与碳汇交易的企业，国家财政可以对碳汇交易给予一定的补贴或者购买碳汇作为配额免费分配给强制减排的企业，以减轻企业的负担。完成目标的企业能够获得由政府主管部门签发、核查、登记注册的碳汇信用指标。政府可以设计统一的标识，允许企业在其产品上加以标注，提升企业形象。[11]在将来市场成熟后，企业还可以将获得的碳汇指标通过碳汇贸易出让，赢得可观的收益。

2.3 买卖双方间的桥梁——第三方服务机构

仅仅具备了提供者和购买者并不是碳汇交易市场建立的充分条件。从前面的分析可以看出，林业碳汇涉及碳汇潜力评估、碳汇项目审定、项目监测等技术性环节，进行林业碳汇交易需要了解很多的碳汇专业知识，对其中参与者的要求非常高，必须要具备很强的专业能力。而林业碳汇的方法学较复杂，不经过专业培训，普通林农很难生产出合格的林业碳汇产品。[12]许多森林资源丰富的地方往往消息闭塞，很难对林业碳汇有深入的了解而参与到市场中去。

碳汇交易第三方主要是碳汇交易的经纪人和计量认证机构。经纪人的主要作用是寻找合适的碳汇供给方和购买者。计量认证机构是由清洁发展机制执行理事会制定审议的核查机构，主要承担分析碳汇项目和基线涉及可行性的责任。[13]碳汇交易经纪人是存在于买卖双方之间的中介机构，其主要的责任是根据买方的碳排放指标帮助买方寻找卖方，或者碳汇的提供者将自身拥有的碳汇量登记在中介机构，等待合适的买方出现。碳汇交易经纪人的存在能够减少企业寻找卖方的成本，同时避免遇到买方找不到卖方的尴尬。当然，我们在鼓励第三方中介机构积极参与的同时，对它的行为也要进行规范，建议采取法定标准规定服务费用，避免收费过高影响市场发展；保证中介机构工作流程的透明度和公开性，防止中介机构出现违规操作。

碳汇交易体现在交易中实际上就是数据与数据的交易，因此数据的科学性和权威性非常重要。国家和地方发展和改革委员会是我国碳交易的主管部门，但碳交易作为一种新兴事物，政府目前还未能全面掌握相应专业知识。如果政府职能发挥不充分，又缺乏第三方核查机构参与，就会导致企业的寻租行为。根据全国七个省市的试点情况来看，截至2017年，第三方核查机构在深圳有18家、上海10家、北京22家、广东5家、天津4家，而湖北和重庆没有第三方核查机构参与。再从它们的发展来看，北京、上海碳交易建设之所以走得较快，主要是因为其能耗数据基础比较完备，这与第三方核查机构的参与是分不开的。因此，合理引入第三方核查机构，为碳交易提供有力的数据支撑是非常必要的。

笔者建议由政府相关部门和科研院校共同组建第三方认证机构，科研院校可以依其自身所具有的技术、计量等方面的特长为碳汇交易提供相关领域的服务。碳汇量作为一种无形资产，它的计量认证很容易被造假，因此为了维护其科学性、公正性，国家政府相关部门应该每3～5年根据对计量核证机构的复审或者现场审核的结果，对每个核证机构进行重新审核认证。如果发现存在造假或不满足认证标准和相关条款时，将暂停或撤销其认证资质。

3 结语

全球气候变化已经成为国际热点，林业碳汇交易是国际会议为应对全球气候问题而提出的创新型交易方式。为了实现减排目标，必须建立和完善我国林业碳汇交易的市场，其中最重要的就是解决市场参与主体的问题。本文试图对市场交易主体进行规制，一是促进我国碳汇交易市场的发展；二是为实现减排目标，使林业碳汇的生态服务功能得到体现，以期为中国林业碳汇交易市场的发展提供可行的方案。