宁德市不动产存量登记数据整合经验

赖桂玲

（福建省宁德市自然资源局不动产登记中心，福建 352100 ）

2015年不动产统一登记制度刚落地，国土资源部就下发了《关于做好不动产登记信息管理基础平台建设工作的通知》（国土资发〔2015〕103号），要求地方在2016年基本完成各级不动产登记数据整合建库。2018年10月14日，自然资源部办公厅印发了《关于加快推进不动产登记存量数据整合汇交工作的函》，指出“部分市县存量数据整合汇交工作进展缓慢问题突出，全国仍有202个市县尚未完成城镇地区不动产登记存量现势数据整合汇交工作，已汇交的部分市县整合数据也存在质量问题，要求各地全面夯实数据基础，满足信息共享应用需求，进一步推进存量数据整合汇交相关工作，不断提高不动产登记便民利民服务能力”。是什么原因影响地方存量数据整合进度？整合成果还存在什么问题？日常使用成果应注意什么？笔者认为考虑到整合工作中作业技术单位对基础资料、地方登记历史问题不熟悉及成果需长期维护的因素，这些问题最终应该是整合成果使用的登记机构考虑的问题。

实施不动产统一登记前，房地长期分散登记，造成原数据存放分散、登记标准不一、登记手段多样、信息化程度差异较大等问题。不动产存量数据不仅有大量的属性信息（权利人及权利信息、登记过程信息、档案信息等），而且有复杂的空间图形信息（地籍区、地籍子区、宗地、地形、房产分层分户图等）[1]，在数据整合过程中不仅要确保数据库成果的规范、准确和继承性，同时还要保持登记信息的完整性和连续稳定性，对整合工作提出了很高的技术要求，整合工作量巨大[2]，完全依靠技术作业单位无法短期内理清存量登记数据、妥善处理登记历史遗留问题。整合工作是阶段性的，但整合成果的应用却是长期的，服务于日常登记与管理查询，特别是对外查询服务的准确性，关系到权利人的不动产权属风险和经济风险，而分散登记造成的历史遗留问题是不可能在数据整合期间全部解决的，如需要日常更正登记或房地权利缺项需要补办等业务。因此，不动产登记机构全程参与及验收数据整合结果尤为重要，并需做好存在问题的跟踪解决工作，这关系到整合后不动产权利人的财产安全与登记权属数据的公信力，更关系到后期国家以不动产整合数据为基础制定的政策的可实施性。本文基于登记机构视角，分析研究不动产（房地）存量数据整合工作，依据国家规范标准，统筹考虑地方历史遗留问题，提出登记机构主动参与数据整合侧重内容、质量检查、解决典型问题及准确跟踪存在问题的方法，为不动产准确登记及高效高质量对外提供查询服务保驾护航，期望能为类似地方不动产存量数据整合及成果验收提供一定的借鉴。

1 宁德市中心城区存量房地登记数据基本情况

1.1 总体分布情况

存量登记资料是不动产数据整合的基础，关系着不动产存量数据整合的工作内容、经费预算、技术思路及处理历史遗留问题可行性解决办法等，做好存量登记资料的分析工作最为关键。不动产统一登记前，宁德市本级房产登记核定分布在两个部门，登记辖区原则上以行政界线分开，但存在互相交叉登记的地方，不存在重复登记的情况，登记范围集中在中心城区，乡镇仅少量企事业单位房屋有登记，登记档案按登记机构分别存放；土地登记核定尽管为同一个部门，但受理发证分布在五个部门，登记档案按受理发证机构分别存放，造成房地登记档案存放的分散性。

1.2 房屋数据情况

1.2.1 房屋纸质档案情况

经摸底调查，宁德市本级房产纸质档案存放分布如下：市房管中心计85000卷，纸质档案以房屋单元为基本单位归总，已全部电子化并实现档案系统动态可查；东侨房管局计35000卷，纸质档案房屋单元为基本单位归总，已电子化32000卷，还有近3000卷未电子化，电子化部分实现档案系统动态可查，目前纸质档案与电子化档案已完成移交。

1.2.2 房屋登记属性数据情况

市房管中心于2002年开始应用登记系统进行登记、管理和对外出具房屋证明，并逐渐将之前手工登记的房产权属（约两万条）属信字段录入系统。2006年以后登记系统开始建楼盘表，直至不动产统一登机前，房屋登记系统功能不断升级且未更换，房屋登记数据也在不断完善，有完整的权属历史关系链和准确的产权状态，可以作为不动产数据整合基准数据。

东侨房管局于2002年行使房屋登记职能，不存在手工登记阶段，2006年以后登记系统开始建楼盘表，于2007年更换了一次房屋登记系统。不动产统一登记前，一直应用登记系统登记发证及对外出具房屋证明服务，可以作为不动产数据整合基准数据。

1.3 土地数据情况

1.3.1 土地纸质档案情况

经摸底调查，市本级土地纸质档案存放分布如下：中心城区及乡镇国有土地档案共计约13万卷，其中市国土局档案室计45000卷；市土地交易登记中心计20000卷，东侨国土局土地登记窗口计36000卷，东侨国土局地籍股计500卷，蕉城分局计30000卷，基本实现档案电子化；乡镇集体建设用地使用权及宅基地使用权登记档案基本存放在乡镇所，整合建库为农村地籍调查任务，不在本次项目工作范围内。

1.3.2 土地登记属性数据情况

土地登记部门在2002年以前采用手工登记模式填发土地证，2002年至2007年在审核后采用文档套打土地证，土地证书上记载的内容特别是证号存在与档案不一致的问题。2007年开始应用登记系统审核并生成证号，解决了土地证号重复和土地证内容与档案审核资料不一致的问题，但登记系统仅有录入属信字段功能，没有档案扫描和图形管理功能，有抵押登记但没有注销抵押登记业务，抵押数据按表格台账管理，且在2011年土地登记系统升级后数据库中数据全部丢失。2014年10月启用地籍信息化系统，以2011年启用的土地登记系统数据为基础，对中心城区所有土地档案进行信息化建库，含档案电子化、录入必要的属信字段、梳理建立历史关系及宗地落宗编号等内容，但因经费短缺、时间紧急、登记资料质量差等问题，导致宗地落宗准确度差、历史权属关系不完整、权属数据录入存在错误及状态错误等问题，仅作为新系统登记的基本数据参考，不提供对外查询服务。新系统功能较为齐全，基本达到不动产登记现有要求，图、属、库齐全一致。综上，不动产数据整合时要求地籍数据库宗地图形数据必须核实正确后才能使用，土地权属数据和状态必须核实土地扫描档案以及表格台账，必要时核实现势房屋权利。

1.4 图形数据情况

宁德市本级房屋登记一直以来都没有房屋用地资料，仅有的房屋分户图也不存在矢量数据；土地登记宗地图测量在2007年前都是采用自由独立坐标，2007年至2012年采用54坐标系，2012年后才采用80坐标系，2014年地籍信息化建库图形数据时能收集到的相对准确的宗地图比较少，图形数据中大部分宗地图都是采用大比例尺地形图展绘上图，商品房类宗地图界线和位置基本能满足不动产单元编制要求，但自建房类小宗地图的界线和权属位置基本不能用。经统计，市本级中心城区宗地约有12000宗，其中10000多宗是自建房独用宗地，基本没有宗地图，外业调查测量工作量大，2000多宗单位宗地符合精度要求的宗地图也只有一小半，多为后期开发的商品房宗地。

2 宁德市中心城区存量房地登记数据整合思路

2.1 目标要求及总体思路

存量数据整合作业流程主要包括宗地整理、自然幢整理、逻辑幢及楼盘表整理、整合关联、产权登记簿信息整理、数据入库[3]。本次整合以不动产登记需求和对外查询服务为方向，以房屋登记数据为基础，以日常权调入库和存量整合两种方式结合，拟先开展中心城区房地数据及中心城区外国有土地上的房地现势属性数据整合，目标要求是将所有中心城区现势房地权属数据都整合到不动产数据库中，先满足日常登记及查询管理要求。具体实施过程按先易后难、先商品房后自建房、先登记频率高单元后登记频率低单元、先带查封抵押限制单元后无限制状态单元等原则逐个宗地（小区）推进，整合完成一宗地数据、检查一宗地、导入启用一宗地，保持整合成果的现势性。

考虑到实际存在的每个不动产单元都有唯一权属，采用技术路线如下：一是编制不动产单元号（外业实地调查完成宗落地、幢落宗、楼盘表挂幢，确保权利落地）；二是分别将存量房、地权属数据按不动产数据库标准格式逐个导入不动产单元号（以房地原数据库、原登记系统显示信息为准，必要时对照纸质档案）；三是将已有的扫描档案进行图形挂接并进入属性库；四是阶段成果数据库以宗地为单位导入日常登记应用系统并更新启用。

2.2 具体实施技术路线

2.2.1 商品房类技术路线

以土地承包经营权1:2000比例尺的航摄影像为相对位置参照底图，以土地分摊小证宗地图中地籍要素（主要有宗地界址点线、面积、使用权类型、使用年限、宗地内包含的房屋幢等）设定宗地，将已有的矢量宗地图上图或展绘，生成宗地及幢图层，编制宗地号，并通过土地档案查找核实宗地原土地总证权属及状态并关联；将房管数据中已有的房屋楼盘表及房屋自然状况信息关联到对应幢图层上，生成不动产单元号，并通过房屋档案中的房产分户图核实楼盘表的完整性；将房管数据中房屋楼盘表对应的房屋登记现势数据按照对应关系导入生成的房屋不动产单元号属信结构表，重点核实缺失房屋登记现势数据的不动产单元号是否确实未发证；以房屋权利人身份证明、房屋坐落为关联字段匹配地籍数据库中土地分摊小证权属数据，利用原土地档案材料中的房产权证复印件、土地审批表中记载的房产权证号以及上下楼层相似单元土地分摊面积等核实对应关系及地籍数据库中土地权属字段的准确性，并整合土地登记台账管理中的抵押数据后，导入房屋对应的不动产单元号属性结构表；编制宗地图和房产分户图关联宗地及不动产单元号，支持不动产登记系统直接打印到不动产权证书上。

2.2.2 自建房类技术路线

宁德市本级老城区基本为商品房开发阶段前的自建房，含单位、群众集资建房及个人自建房。前者类似商品房模式开发按成套发放房产证，具体技术路线在核实宗地位置后参照商品房类；后者为独宗独幢，按幢发放房产证。由于老城区建房发证较早、规划较乱、交易频率低等因素，导致缺失准确的矢量宗地图，需要现场调查核实土地权属坐落。参照地籍外业调查技术路线，以街坊为单位，依托国土所及社区工作人员的配合，调查已登记土地实地位置，进行实测或者依据大比例尺航摄影像展绘上图，生成宗地及幢图层，编制宗地号。要充分发挥熟悉本地情况的“老地籍”的专家作用，提高数据整合工作的效率，确保宗地权属位置正确无误[4]。针对独宗独幢类，通过土地档案及抵押管理台账查找核实宗地土地证权属及状态并关联；以土地权利人身份证明、坐落为关联字段匹配房屋数据库中的房屋权属数据，利用原房屋档案材料中的土地证复印件、房屋审批表中记载的土地产权证号等核实对应关系，编制不动产单元号，将房屋登记数据导入对应的不动产单元号属性结构表。

2.2.3 纯土地类技术路线

纯土地类不动产按照已有资料宗地权属位置内业可判性，分为两类，内业上可判断的参照商品房类，完成宗地落图并整合土地权属数据；内业无法判断的参照自建房类，经过外业调查后落图并整合土地权属数据。

2.3 成果核查及入库方式

目前，不动产登记数据整合质量主要由自然资源部研发的质量检查软件进行控制，但受限于软件设定，导致部分错误及必填信息未能反馈，而数据润在应付质检软件现象，存在影响日常登记及查询质量问题[5]。考虑到现有不动产登记系统为空库运行模式、存量数据整合时间跨度长等问题，为满足日常登记的准确性和查询质量要求，以及避免存量数据整合后到入库启用之间的现势衔接问题，本次项目以宗地为单位进行整合，同时也以宗地为单位进行入库，按边整边核查边入库的模式进行。具体实施如下：一是要求技术作业单位在质检后以宗地为单位导出拟入库数据质检表格，应包含宗地权属信息及宗地内所有拟入库不动产单元的不动产单元号、房屋土地分摊面积、房地权利人及身份证明、房屋土地用途、土地使用年限、抵押查封现势状态等重要权属属信字段，并在每个不动产单元记录末添加备注栏记载存在的问题及建议处理方式；二是要求登记机构业务小组在当日内完成核查该宗地日常权调具体不动产单元已入库矢量数据（宗地落图、幢落宗、楼盘表关联、具体单元对应的楼盘表所在层等）的准确性，通过比对房屋楼盘表、宗地图、房屋分户图等核实拟入库不动产单元的完整性，通过房屋土地登记数据、档案及抵押台账核实质检表格中拟入库存量数据属信字段的准确性，讨论分析存在问题处理方式的可行性；三是要求技术作业单位在登记机构核查后整改完整并于当日下班时间入库，做好与检查期间日常权调方式补录权属数据之间的衔接关系；四是要求登记机构业务小组在某宗地入库后，通过不动产登记系统再次核查该宗地内不动产单元的完整性，重点比对原房管土地查封和抵押数据是否有丢失，并将质检表格以及检查记录存档留待日后查询。

3 宁德市中心城区存量房地登记数据整合工作主要存在的问题及建议

3.1 宗地设定模式的问题及建议

整理宗地权属数据时发现，历史上由于土地登记的局限性以及分期征地等原因，存在如下宗地设定问题：一是一个小区（土地分摊小证贴图为一宗地）权属来源包含好几块宗地，且分别按宗地办理土地证，有的各宗地还存在使用年限不一致等问题，且办理土地分摊小证之前原宗地未合并登记；二是一个小区（土地分摊小证贴图为一宗地）权属来源仅为一块宗地的部分，剩余面积土地证仅在附记栏备注剩余面积并未办理分割变更登记，后期继续对宗地总证办理抵押与查封登记，涉及土地产权重复问题，造成查封不动产处分困难；三是原开放式小区按幢设置宗地，小区内空地按共有面积备注；四是国有单位土地内房改房宗地设置问题。

笔者认为已办理的土地分摊小证及宗地贴图上包含的宗地面积、土地分摊面积、宗地四至及年限等都是有法律权属效力的，且涉及权利人较多，权利交易频繁且稳定不变等特点，建议宗地地籍要素的设定应参照土地分摊小证贴图，土地总证的权属演变可按事实进行关联。

3.2 数据库标准字段值与历史登记的问题及建议

整理房屋土地登记数据时发现很多字段如房屋用途、性质、土地用途等与不动产数据库标准字段不一致，日常登记及对外查询提供服务时登记机构试着直接按标准字段予以规范入库，但存在权利人反映影响其不动产权的使用效力，要求保持原样，登记机构也考虑到擅自规范入库权属数据字段，特别是房屋用途和土地用途对不动产价值有影响，故继续保留原不标准字段入库，造成已入库不动产数据不规范、汇交困难等问题。

经分析，土地登记部门自2010年时点以后对所有宗地用途设定已经规范，但2010年前颁发的土地证土地用途及对应年限基本不规范；房屋登记用途多样性造成原因按照行政部门审批流程分析如下：第一，规划部门依据《城市建设用地分类》批准项目用途，分类用途允许存在配套，如《规条条件通知》批准为二类居住用地（R2），允许配套幼托、商业、体育等用途，第二，土地部门依据批准的二类居住用地确定出让用途为城镇住宅用地并予以登记；第三,建设部门针对建设方报送的单体方案只把握整体项目是否超出已批准的规划用途，对拟建房屋具体用途由申请人填报，没有标准规范，如土地用途为城镇住宅用地的经济适用房项目批准底层房屋用途为商业用房以及幼儿园等；第四，房管登记部门直接按照建设部门批准的具体房屋用途予以登记，造成已登记的房屋用途五花八门，且涉及已登记产权数据量巨大。

笔者建议按照“旧证书不变不换，旧证书与不动产登记簿一致”的原则，一是以机构改革为契机，依职责由自然资源局规划部门出具已登记房屋用途与标准用途的归口关系，由自然资源局用地部门出具已登记土地用途与标准用途的归口关系，授权不动产登记中心在日常登记中对涉及需要汇交的新增不动产登记用途等按标准归口予以规范；二是存量数据日常配号及批量整合入库等完整保留原产权数据，留待日常变更再予以规范，确保不动产登记前后无缝衔接。

3.3 原地籍数据库与纸质档案不一致的问题及建议

按照《物权法》第十七条规定“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准”，结合本地房屋登记数据实际分析情况，2002年开始房屋登记依据登记系统审核打证且未更换系统能确保登记数据（含《物权法》实施后的房屋登记簿）与房屋产权证一致，所以若2002年后房屋登记数据（含《物权法》实施后的房屋登记簿）与房屋纸质档案不一致的，认定为登记错误，应继续按照房屋登记数据进行整合，并在数据库备注登记错误提醒日常更正登记；2002年前通过数据建库录入且后期未发证登记的房屋登记数据，若与房屋登记纸质档案和房产权证不一致的，认定为建库错误，直接予以更正整合数据并备注。

结合本地土地登记数据实际分析情况，2011年开始土地登记依据登记系统审核打证能确保登记数据与土地证一致（但抵押注销登记在2014年更换登记系统前依然为台账管理），且2014年地籍数据建库以2011年启用的土地登记系统数据为基础，所以若2011年后土地登记数据与土地纸质档案不一致的，认定为登记错误，应继续按照土地登记数据进行整合，并在数据库备注登记错误提醒日常更正登记；2011年前已登记土地产权于2014年通过数据建库录入且后期未发证登记的土地登记数据，若与土地登记纸质档案和土地证不一致的，认定为建库错误，直接予以更正整合数据并备注。

3.4 原登记资料缺失权利人身份证号的问题及建议

不动产权利人身份证号是不动产数据整合的一个重要字段，也是日常不动产管理及对外查询的重要关联字段，更是信息化手段查询及大数据比对的唯一字段。但宁德市本级在数据整合时发现原房地登记资料（含登记结果及登记档案）中存在大量一代身份证号，如果按照一代身份证直接入库，将会影响不动产登记信息化查询。

笔者建议此类问题应导出权利人及对应的一代身份证，发函请求公安部门协助提供对应的二代身份证，在整合建库时统一替换，针对公安部门反馈时存在登记数据权利人名字已成为曾用名的问题，不建议直接修改，应予以备注并在日常变更登记中予以变更。

3.5 同时有效的建设用地使用权与房屋产权入库问题及建议

以商品房登记为例，按照不动产登记程序，首先是国有建设用地使用权登记，权利对应的不动产单元号定着物代码为W,其次在房屋建成后申请房地一体登记，权利对应的不动产单元号定着物代码为F，房地一体登记后不动产单元号定着物代码为W的建设用地使用权状态应成为历史。但原房地分散登记造成以下问题：一是自建房或企业厂房等分别前后办理国有建设用地使用权和房屋产权，后期未进行合并登记；二是企业以宗地为单位只办理一个独用国有建设用地使用权，但房屋登记按幢或按套给予办理房屋产权；三是由于土地登记系统历史上未办理商品房国有建设用地使用权注销登记业务，很多已开发完成的商品房同时存在土地分摊小证与开发商土地总证，导致土地权利重复的问题。

针对存量问题，笔者认为如果按规范对应不动产单元号分别整合产权，必然导致房地分离。建议一是按《物权法》“房地一体”原则，将独立有效的建设用地使用权和房屋产权同时整合到房屋不动产单元号上；二是按照《不动产单元设定与代码编制规则》“定着物设定规则”，独用宗地多幢厂房的企业厂房只编制一个房屋不动产单元号，并将独立有效的建设用地使用权和所有房屋产权同时整合到房屋不动产单元号上；三是商品房已开发完毕且实际已颁发土地分摊小证的，登记部门予以主动公告注销原土地总证。