我国矿业政策回顾与展望

鹿爱莉

（中国自然资源经济研究院, 北京 101149）

从新中国成立至今，我国矿业政策走过了70个年头，对此作一番回顾和反思，能够使我们循着矿业政策的印迹看清其自身的改革进程和变革趋势。

我国的矿业政策变化与社会经济发展、国家经济体制改革、矿产资源管理体制改革和立法变革密不可分，也反映了我国矿业活动的规律和特性。

1 改革开放前的矿业政策

改革开放前我国矿业政策相对较少，但对矿业的重视和鼓励程度很高，矿业政策体系处于构建和完善稳定之中。国家对矿业经济的宏观调控和矿业活动微观行为的规制主要由两部法规确定。一部是1951年政务院颁布的《矿业暂行条例》，该条例规定在公营或国家保留区外，准许并奖励私人经营，鼓励和调动私有经济经营矿业的积极性；鼓励公私合营、政府参股。1952年，地质部的成立实现了矿产资源勘查工作的相对集中统一管理。之后，勘查和开采一直分离，

矿产资源开采出现多头管理，按照矿种的不同分别属于各工业部门条块分割管理，各工业部门也有自己的地质勘查队伍和管理机构，由此一个矿区可能由几个工业部门同时勘查和开采，忽视了综合勘查、综合开发和综合利用。因此，1965年12月17日出台了另一部法规《矿产资源保护试行条例》，提出了“综合勘探、综合开发、综合利用”的方针和“贫富、大小、厚薄、难易兼采”的原则，要求“重要非金属矿产的加工和使用单位，合理利用不同品级的矿产，防止优质劣用、大材小用、小材不用或少用”“矿山企业对于已经采出而目前尚难回收或利用以及暂无销路的矿产，应当集中存放，妥善保管”“严禁乱挖乱采，防止矿产资源的破坏和损失”等。此外，这期间还颁布了有关地质资料使用、地质勘查工作登记、储量统计、普查工作、矿山生产地质和测量工作等规范[1]。

2 改革开放后的矿业政策

1982年地质部更名地质矿产部，主要负责地质勘查行业和矿产资源开发监督的管理。1986年3月《矿产资源法》诞生，发展矿业、保障社会主义现代化建设当前和长远的需要是其立法的根本宗旨，并规定勘查矿产资源须依法登记，开采矿产资源须依法申请取得采矿权，国家对矿产资源实行有偿开采等。国营矿山作为开采矿产资源的主体，国家保障国营矿山的巩固和发展，鼓励、指导和帮助乡镇集体矿山企业的发展，通过行政管理、指导帮助和监督个人依法采矿。1996年1月，为了加强中央政府对矿产资源的统一管理，维护矿产资源国家所有者权益，成立了全国矿产资源委员会。1996年8月对《矿产资源法》进行了修改，明确了探矿权、采矿权的有偿取得和依法转让制度，规定了探矿权人可以优先取得勘查区内采矿权以及矿业权在范围上的排他性，重新划分了勘查、开采的审批权限等。1998年，成立国土资源部，统一收归了各工业部门的矿产资源管理职能[2]。1998年2月，矿产资源勘查区块登记、矿产资源开采登记和探矿权采矿权转让三个管理办法出台，细化了矿业权政策。2018年，成立了自然资源部，承担了统一行使全民所有自然资源资产所有者职责和统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，矿产资源的调查监测评价、统一确权登记、有偿使用、合理开发利用等也是其主要管理职能。

《矿产资源法》的颁布和修改使矿产资源勘查开采有法可依，随之多种矿业政策逐渐出台，并不断做出调整，通过法律、经济和行政手段对矿业实行干预，保障了矿业的稳定发展。本文根据我国矿业政策的变化情况，以改革开放为时间节点，重点对矿业投资、矿业税费、矿山环境保护、勘查开采等矿业政策变化进行回顾与反思。

2.1 矿业投资政策

2.1.1 国家拨款与“拨改贷”

改革开放之前，我国矿业投资是国家统包，即地质勘查和国有矿山企业由国家拨款来维持开发和生产。改革开放之后，开始实行矿产资源勘查开采项目由国家财政预算拨款改为建设银行贷款（简称“拨改贷”）。“拨改贷”政策在新的经济形势下逐渐暴露出很多弊端，矿山的风险性和微利性致使金融机构不愿意投资矿业，于是矿山企业融资渠道狭窄不畅、资金紧张、利息负担加重。即使是一些资源条件较好的矿山，也因资金问题而得不到及时开发。随着市场经济体制的建立和竞争加剧，矿山亏损面迅速扩大，生存和发展面临严峻挑战，反映出当时国家矿业政策在制定和实施过程中存在着不足，制约了矿业的持续发展。

2.1.2 矿业投资主体多元化

改革开放后，矿业投资由过去计划经济体制下国家为主的单一投资主体逐步转变为市场经济体制下的中央和地方政府、相关部门、企事业单位（探矿权人和采矿权人）、集体、个体、外商等多元化投资主体，同时贯彻谁投资谁收益、风险自担、决策自主的原则，并由单一的行政手段调节矿业活动转变为以市场手段和经济手段调节矿业活动，实现了矿业投资的法制化、多元化和市场化[3]。

我国对能源开发领域的投资改革较为滞后。2008年，我国构建了铀矿地质勘查工作多元投入机制。有计划地放开铀矿地质勘查市场，鼓励地方政府参与和开展所辖区域的铀矿地质勘查工作，增加铀矿地质勘查资金的投入，允许社会资本投入铀矿勘查、开发领域，享受勘查、开采权益[4]。2012年，鼓励社会各类投资主体依法进入页岩气勘查开采领域，鼓励符合条件的民营企业投资勘查、开采页岩气。2015年，打破了一直以来国内只有中石油、中石化、中海油和延长石油四家才能具有探矿权和采矿权资质的规定，首次向民资和社会资本开放油气勘探开发市场[5]。

2.1.3 西部矿业投资成为区域投资重点

随着2000年国家实施西部大开发战略，矿业投资的重点也放在了西部，对东、中、西部的矿业发展采取了不同的投资政策。国家鼓励以西部地区矿产资源集中区为重点，开展油气、优质煤、铜、金、优质锰、钾盐等矿产资源的商业性勘查，并鼓励合理开发和深度加工。对西部大开发实施了矿业优惠政策，对符合条件的勘查、开采者，可以减免矿业权使用费。探矿后依法开采的，允许将勘查费用计入递延资产，在开采阶段分期摊销等。在中、东部地区，鼓励开展钨、锡、锑、铅、锌、稀土等矿产资源的勘查，非金属矿产的深加工和集约化利用及老矿山接替资源的找矿。

2.1.4 紧缺性、战略性矿产成为矿业投资重点

2010年后，国家加大了铁、铜、铝、镍、铬、锰、钾盐等紧缺性矿产资源的勘查力度。中央和省级地质勘查基金重点支持找矿潜力大且社会资金不愿独立承担找矿风险的紧缺性矿产资源勘查区和勘查项目，并鼓励符合条件的民间资本参与紧缺性矿产资源勘查开采，在紧缺性矿产资源矿业权审批、矿山环境恢复治理方案和土地复垦方案审查上开辟了绿色通道。允许除沉积变质型和沉积型铁矿外，其他成因类型的铁矿勘查可以采取申请在先的方式取得矿业权。鼓励矿山企业勘查开采矿区范围深部及其毗邻区域紧缺性矿产资源，属于第二类矿产的，可以采用协议方式取得矿业权。

为保障国家安全和战略性新兴产业发展需求，《全国矿产资源规划（2016～2020年）》将石油、天然气、煤炭、稀土、晶质石墨等24种矿产列入战略性矿产目录，在资源配置、财政投入、重大项目、矿业用地等方面加强引导和差别化管理。

2.1.5 外商投资矿业逐步实现国民待遇

引进国外资本和技术开发我国矿产资源是我国一项重要的矿业政策。改革开放后，我国实行鼓励外商来华投资矿产资源勘查开发的政策，随着国家对外开放方针的实施，矿业领域对外开放的范围不断扩大[6]。

早在1982年我国就对石油工业实行对外开放，鼓励以合作的方式进行油气开发，对参加合作开采陆上、海洋石油资源的外国企业的投资和收益不实行征收。1998年2月，从法规上确定在一般情况下对外商投资者或者中外合资、合作企业可以直接申请勘查许可证和开采许可证，对外商和内资同等对待。允许涉外非法人可以直接向国务院矿产资源主管部门申请矿业权，从而解决了外国公司在中国投资探矿必须寻找中方有矿业权的单位合作的单一途径，从根本上保护了出资人的利益。2012年10月26日起，又鼓励拥有页岩气勘查、开采技术的外国企业以合资、合作形式参与我国页岩气的勘查开采。

1995年，国家计委、经贸委、外经贸委联合发布《指导外商投资方向暂行规定》及《外商投资产业指导目录》，规定了鼓励、允许、限制和禁止外商投资的项目，并允许合营企业生产的金银产品，其外方的利润及合法收入可依法汇往境外。该目录经过八次修订，逐步取消了油气勘探开发限于合资、合作的要求，取消了禁止外商投资钼、锡、锑、萤石勘查开采，特殊煤种开采、石墨开采、稀土冶炼分离、钨冶炼的外资限制，以及禁止外商投资放射性矿产冶炼加工与核燃料生产的规定。2000年，进一步鼓励外商投资勘查开采非油气矿产资源。允许外商在中国境内以独资或者与中方合作的方式进行风险勘探；在探转采、矿业权转让、以先进技术或设备参股、享受矿业税费优惠、勘查费用摊销等方面实行国民待遇。在勘查设备、器材的进出口方面，外商可以与外商独资、中外合资、中外合作法人企业享受同等待遇。此外，外商到西部地区从事非油气矿产资源勘查开采和开采《外商投资产业指导目录》中鼓励类非油气矿产资源的，还可享受特殊的税费减免。

2000年6月发布的《中西部地区外商投资优势产业目录》，经过多次修订，不断扩大外商投资的范围。该目录列出了中西部地区20余个省（区、市）的优势产业，其中，鼓励外商投资开发矿产资源领域是重点之一。为了贯彻《外商投资法》精神，优化提升我国外商投资促进政策，2019年6月，发展改革委、商务部将《外商投资产业指导目录》鼓励类和《中西部地区外商投资优势产业目录》合并为《鼓励外商投资产业目录（2019年版）》，统一列出了鼓励和引导外商投资的具体行业、领域和地区，其中包括：油气的勘探开发和矿井瓦斯利用，提高原油采收率及相关新技术、石油勘探开发新技术、提高矿山尾矿利用率的新技术的开发与应用及矿山生态恢复技术的综合应用，紧缺矿种的勘探开采和选矿。

从我国矿业投资政策变化来看，我国在外商投资矿业领域，通过多项鼓励政策的出台和不断修订，逐步减少了外商投资的限制性措施，采矿业开放水平大幅提高，其中一般制造业已基本放开。在全国范围内实施外商投资准入负面清单，在负面清单之外的领域实施备案管理，不再限制外资准入。但在其他矿业领域，我国矿业投资的鼓励性政策并不多，范围也不广。与其他投资领域相比，矿业投资领域尤其是矿产勘查投资领域具有较高的投资风险和较长的投资回收期，过去我国对此没有给予足够的重视，多比照其他产业领域的投资政策，而且有些政策还带有计划经济色彩。应逐渐完善我国矿业投资政策，克服矿业投资政策目标的短期化和趋同化，根据矿业投资领域的投资特点，出台更多区别于其他产业的特殊性鼓励政策。

2.2 矿业税费政策

2.2.1 中外合作开采陆上、海洋石油资源缴纳矿区使用费，其他矿产开采缴纳矿产资源补偿费和资源税

1982之前，国家对矿业采取了与其他各业无差别的税费政策。矿业经济的特殊内容和运行规律，决定了矿业税费政策应区别于其他产业。参与合作开采海洋、陆上石油资源的中国企业、外国企业分别从1982年1月30日起和1990年1月1日起开始依法缴纳矿区使用费。从1984年10月1日起，从事原油、天然气、煤炭、金属矿产品和其他非金属矿产品资源开发的单位和个人开始缴纳资源税，需要鼓励和照顾的小煤矿由省、自治区、直辖市人民政府在应纳税额50%的范围内适当减免。自1994年1月1日起，扩大了资源税的征收范围，开采《资源税暂行条例》中规定的矿产品或者生产盐的单位和个人均需缴纳资源税。1994年4月1日起，对开采矿产资源要求缴纳矿产资源补偿费，对从废石（矸石）中回收矿产品的以及按照国家有关规定经批准开采已关闭矿山的非保安残留矿体的情形可以免缴矿产资源补偿费；对从尾矿中回收矿产品的，开采未达到工业品位或者未计算储量的低品位矿产资源的，依法开采水体下、建筑物下、交通要道下的矿产资源的，以及由于执行国家定价而形成政策性亏损的情形，可以减缴矿产资源补偿费。此外，为鼓励煤层气和页岩气产业发展，煤层气和页岩气矿业权人可申请减免矿产资源补偿费。对中外合作开采陆上、海洋石油资源的仅缴纳矿区使用费，不缴纳矿产资源补偿费和资源税[7]。

2.2.2 对原油获得的超额收入征收石油特别收益金

从2006年3月26日起，开采并销售原油的企业，以及以合资、合作等方式开采并销售原油的其他企业，对因原油价格超过40美元/桶所获得的超额收入，按5级超额累进从价定率的方式，开始缴纳石油特别收益金。此后，分别在2011年、2014年将石油特别收益金起征点调整为55美元/桶和65美元/桶。

2.2.3 取消矿区使用费，所有矿产资源开采均缴纳资源税和矿产资源补偿费

2011年11月1日起，中外合作开采陆上、海洋石油资源的中国企业和外国企业依法缴纳矿产资源补偿费和资源税，不再缴纳矿区使用费，并对开采原油过程中用于加热、修井的原油免交资源税。

2.2.4 停止缴纳矿产资源补偿费，开采阶段仅缴纳资源税

从2014年12月1日起，全国的煤炭、原油、天然气矿产资源补偿费费率降为零，停止煤炭、原油、天然气价格调节基金。2016年后，矿业税费政策连续发生重大变化。在对原油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼6个品目资源税实施从价计征改革的基础上，2016年7月1日起，对金属矿产品和盐全面实行从价计征，对非金属矿产品遵循从价计征为主、从量计征为辅，对经营分散、多为现金交易且难以控管的粘土、砂石等少数矿产品仍实行从量定额计征。同时将全部矿产补偿费费率降为零，意味着停止缴纳所有矿产资源补偿费，同时停止所有价格调节基金。2017年1月24日起，对符合条件的充填开采和衰竭期矿山分别减征50%和30%的资源税。

自2020年9月1日起，将免征在开采原油以及在油田范围内运输原油过程中用于加热的原油和天然气、煤炭开采企业因安全生产需要抽采的煤成（层）气的资源税；对低丰度油气田开采以及三次采油和从深水油气田开采的原油和天然气、高含硫天然气、稠油、高凝油减征资源税；对于纳税人开采或者生产应税产品过程中，因意外事故或者自然灾害等原因遭受重大损失，以及纳税人开采共伴生矿、低品位矿、尾矿的情形减免资源税。

2.2.5 实行矿业权有偿取得制度，缴纳矿业权使用费和矿业权价款

从1998年2月12日起，对探矿权人收取探矿权使用费，对申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权，要缴纳探矿权价款。对国家鼓励勘查的矿种和区域可以减免探矿权使用费和探矿权价款。对采矿权人收取采矿权使用费，对申请国家出资勘查并已经探明矿产地的采矿权，要缴纳采矿权价款。对开采边远贫困地区的矿产资源、国家紧缺的矿种或因自然灾害等不可抗力的原因造成矿山企业严重亏损或者停产的，可以减免采矿权使用费和采矿权价款。从2000年6月6日起，对在我国西部地区、国务院确定的边远贫困地区和海域从事符合下列四种条件的矿产资源勘查开采活动，可以申请减免矿业权使用费：一是国家紧缺矿种的；二是大中型矿山为寻找接替资源申请的；三是运用新技术、新方法提高综合利用水平的（包括低品位、难选冶的矿产资源开发及老矿区尾矿利用）；四是勘查开采矿产资源在遇有自然灾害等不可抗力期间。此外，为鼓励煤层气和页岩气产业的发展，煤层气和页岩气矿业权人可按国家有关规定申请减免探矿权使用费、采矿权使用费。

2.2.6 取消矿业权价款，缴纳矿业权出让收益，调整矿业权使用费为矿业权占用费

自2017年7月1日起，矿业权人申请新立矿业权的，应缴纳探矿权出让收益和采矿权出让收益，取消探矿权价款、采矿权价款。将缴纳矿业权使用费调整为缴纳矿业权占用费。

从我国矿业税费政策变化情况来看，自资源税和矿产资源补偿费（中外合作开采海洋、陆上石油和天然气资源的采矿权人征收矿区使用费）开征以来，以及矿业权使用费收取以来，结束了矿业权无偿取得和矿产资源无偿开采的历史，建立了促进矿产资源保护和合理开发利用的经济激励机制，实现了国家矿产资源所有者权益。矿业税费的减免政策也给企业减轻了负担[8]。矿产资源权益金制度的改革，完善了矿业税费制度，解决了由于矿产资源补偿费费率低而使国家所有者权益不能充分体现[9]，资源税从量征收不能合理地调节级差收入，征收税种较多、重复征收和不合理的收费基金不利于企业发展，矿山生态环境长期得不到保护等问题。同时，资源税改革、矿业权出让收益制度改革等使我国的矿业税费政策更趋完善，也提升了我国矿业竞争能力，改善了我国矿业投资环境。但对矿业权出让收益的征收政策仍然存在问题，缺乏政策连续性、新旧政策的衔接性以及出让收益征收标准不合理等，应尽快完善[10]。

2.3 矿山环境保护政策

2.3.1 缴存矿山环境恢复治理保证金，编写矿山地质环境保护与治理恢复方案

我国法律法规对矿山环境保护方面的规定较少，政策多由各部委以规章和规范性文件提出。针对矿业发展累积的大量地质环境问题，2006年，要求由企业在地方财政部门指定的银行开设保证账户，存入环境治理恢复保证金，并按规定使用资金进行矿山环境恢复治理。2009年，进一步规范矿山地质环境保护，采矿权申请人要编制矿山地质环境保护与治理恢复方案并经过批准后方可取得采矿许可证，并缴存矿山地质环境治理恢复保证金。鼓励在矿山地质环境治理恢复后，对具有观赏价值、科学研究价值的矿业遗址开发为矿山公园。

2.3.2 整合政策与资金，落实矿山地质环境治理的主体责任

2016年，《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》（国土资发〔2016〕63号）要求整合政策与资金，将矿山地质环境恢复治理与地质灾害治理、土地整治、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等有机结合，与地产开发、旅游、养殖、种植等产业融合发展。根据不同矿种和开发方式，建立差别化、针对性强的矿业用地政策。对采石取土成区连片、问题集中的地方，落实矿山地质环境问题治理的主体责任。鼓励社会参与第三方治理矿山地质环境。

2.3.3 提取矿山地质环境治理恢复基金，编制矿山地质环境保护与土地复垦方案

2017年11月1日起，将矿山环境治理恢复保证金调整为矿山地质环境治理恢复基金，由采矿权人单设会计科目，按照销售收入一定比例计提矿山环境治理恢复基金，计入企业成本，提取的资金由企业自主使用。2019年，为减轻企业负担，将矿山环境恢复治理方案和土地复垦方案合并为矿山地质环境保护与土地复垦方案。

2.3.4 在生态环境区域签订勘查开采矿产资源的合同无效

自2017年7月27日起，对当事人约定在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内勘查开采矿产资源，违反法律、行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益的，人民法院依法认定合同无效。

2.3.5 造成工矿用地土壤和地下水污染的企业是治理与修复的主体

自2018年8月1日起，工矿企业对造成工矿用地土壤和地下水污染的要承担治理与修复的责任。对于污染防控，重点单位应当按照相关技术规范要求，自行或者委托第三方定期重点对存在污染隐患的区域和设施周边的土壤、地下水开展监测，并按照规定公开相关信息。

2.3.6 规范和激励绿色矿山建设和绿色勘查

随着各项环保政策的频繁出台，绿色矿山建设被提上国家日程。2017年5月印发的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》要求新建矿山全部实现绿色矿山建设，加大绿色矿山用地、财税、金融等政策支持力度，如矿产开采指标优先安排给绿色矿山等；对于采矿用地，可以采取协议出让、租赁等方式；对持续进行绿色矿山建设技术的研究开发及成果转化的高新技术企业，可依法减征企业所得税，并推动符合条件的绿色矿山企业在境内中小板、创业板和主板上市以及到“新三板”和区域股权市场挂牌融资的矿山依法减征企业所得税等。对于达到绿色矿山标准的，享受相应激励政策，并将绿色矿山建设进展与土地年度计划指标相挂钩。2018年，非金属、化工、黄金、煤炭、砂石、石油、水泥灰岩、冶金、有色等行业有了绿色矿山建设规范。2018年9月29日，《绿色勘查指南》的函（自然资办函〔2018〕1259号）也转发了我国第一个绿色勘查团体标准《绿色勘查指南》（T/CMAS 0001—2018）。

2.3.7 清退自然保护区内的矿业权

2017年7月14日，国土资源部印发了《自然保护区内矿业权清理工作方案》，启动各类保护区内矿业权清理工作，以国家级自然保护区为重点，对行政区域内各类保护区禁止矿产资源勘查开采范围内的矿业权（不含放射性矿种）进行全面调查摸底和分类，随后，各省（区、市）对自然保护区内的矿业权清退进行分类处置。

由上可以看出，过去由于各地矿山环境恢复治理保证金收取标准不一致，缴存方式不一样，退还渠道不畅，支出需层层审核，导致资金沉淀严重，尽管实施多年，但对矿山地质环境造成的影响仍然严重，环境恢复和治理效果仍然不好。调整为矿山环境治理恢复基金后，推进了环境治理成本内部化，解决了保证金制度的不足，使矿山企业能够真正履行矿山环境与生态修复的责任。此外，将分别编制矿山地质环境保护和治理恢复方案与土地复垦方案合二为一，减轻了企业的编制和审查成本，也减少了相关重复内容的编写。绿色矿山建设、自然保护区矿业权的清退等都体现了国家越来越重视生态环境的保护。

2.4 勘查开采政策

2.4.1 对优势和保护性矿产资源合理开发利用和保护实施特殊的政策

1991年，我国开始对保护性开采的特定矿产金、钨、锡、锑、离子型稀土等，从开采、选冶、加工到市场销售各环节进行有计划的统一管理。从2008年开始逐年下达年度钨矿、锑矿和稀土矿开采总量控制指标。2010年1月1日起，对保护性开采的特定矿种全面实行开采总量控制；对综合开采、综合利用保护性开采的特定矿种的，也纳入开采总量控制；对耐火粘土和萤石实行开采和生产双重总量控制；暂停受理新的稀土矿勘查、稀土矿和钨矿开采登记（含扩大矿区范围）申请至今。从2015年起，要求稀土矿采矿权申请人应具有国家确定的大型稀土企业集团主体资格。

为了防止煤炭资源勘查投资过多而出现产能过剩问题，国家曾在2007年、2009年、2011年三次暂停煤炭探矿权受理。直到2014年，为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进煤炭行业平稳运行和持续健康发展，才决定在全国范围内不再暂停受理新设煤炭探矿权申请。2016年，国务院要求钢铁行业和煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展，严格了矿业权审批，决定从2016年起，3年内停止审批煤炭划定矿区范围，未经项目核准机关批准的煤矿建设项目，其采矿权新立和变更扩大生产规模申请不予受理审批。对煤炭规划5年内开始建井开采的区域，采取合作或调整煤层气矿业权范围等方式，优先保证煤炭资源开发需要。鼓励企业对煤炭和煤层气矿业权重叠区域采用兼并、重组以及合作等方式进行开发。2018年5月，自然资源部调整了政策，重新开始煤炭划定矿区范围的审批，为煤炭行业释放优质产能、促进供需动态平衡提供了政策支持。

2.4.2 铀矿、页岩气以及紧缺矿产勘查开采的鼓励政策

2008年，支持各类地质勘查队伍积极开展铀矿地质勘查工作，建立找矿成果激励机制，设立财政奖励基金。对取得铀矿找矿重大突破以及取得重要铀矿地质勘查科研成果的单位和个人，给予奖励。鼓励铀矿开发企业开展生产探矿，扩大后备资源量，延长矿山服务年限；鼓励其他地质勘查工作，综合勘查伴生、共生铀矿。

2010年起，加大铁、铜、铝、镍、铬、锰、钾盐等国家紧缺矿产资源勘查力度。中国地质调查局会同中央地质勘查基金管理中心，对紧缺矿产资源整装勘查的业务进行统筹部署和技术支撑。

2012年10月起，鼓励油气（含煤层气）矿业权人在其矿业权范围内勘查、开采页岩气。对具备页岩气资源潜力的油气勘查区块，其探矿权人不进行页岩气勘查的，或者油气勘查投入不足、勘查前景不明朗的，油气探矿权人应退出油气区块，由国务院矿产资源主管部门另行设置页岩气探矿权；如果页岩气勘查取得突破的，矿业权人可以申请扩大勘查面积，并依法进行变更登记，页岩气勘查过程中可以申请试采或部分区块转入开采。地方矿产资源主管部门可以通过土地租赁试点等方式支持页岩气勘查、开采用地需求。

2.4.3 鼓励对矿产资源进行综合勘查、综合利用

1996年，我国发布了《资源综合利用目录》，体现了国家鼓励综合利用发展的政策导向。生产该目录所列产品的企业，符合国家的产业政策，产品达到相关的标准时，可以享受国家的企业所得税、增值税等方面资源综合利用的优惠政策。该目录还列出了在矿产资源开采加工过程中综合利用共生、伴生资源生产的产品。该目录通过多次修订，鼓励矿山企业依靠科技进步和创新，提高资源综合利用水平。2011年，国家确定了40个矿产资源综合利用示范基地，连续3年安排矿产资源节约与综合利用专项资金支持矿山开展矿产资源综合利用，对矿产资源节约与综合利用专项资金的使用出台了相关政策，对全国矿产资源综合利用情况开展调查与评价，建立了矿产资源节约与综合利用评价指标体系。2016年12月，国家进一步推进矿产资源全面节约和高效利用，鼓励和支持矿山企业开发利用低品位难选冶资源、替代资源和二次资源，鼓励矿山企业开展“三废”综合利用的科技攻关和技术改造，鼓励对废旧金属及二次资源的回收利用等。

从我国勘查开采政策的变化来看，这些政策十分关注实行保护性开采的特定矿产、紧缺矿产资源和清洁能源，但对保护性开采特定矿产的总量控制，行政手段执行的效果并不好，应对保护性开采特定矿产的勘查开采实施更多的经济政策。紧缺矿产资源的勘查更多的是依赖国家投资，应出台更多政策吸引社会力量参与勘查。此外，矿产资源综合勘查和综合利用的鼓励性政策也不多，政策的连续性和稳定性不强。矿产资源综合利用更多的是经济问题，应更多从经济手段考虑，给予更多优惠政策并扩大鼓励范围。

3 矿业政策展望

我国矿业发展面临着人口增长、资源短缺、生态破坏、环境恶化的严峻形势，走矿业经济可持续发展的道路成为必然选择，今后矿业政策的取向和调整应满足两个方面：一是要为经济社会发展提供可靠的资源保障，确保国家资源安全；二是要满足人民对生态环境保护的诉求，实现矿业的绿色发展和可持续发展。

目前，矿业领域实施简政放权、放管结合、优化服务，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，《矿产资源法》正在修改当中，矿业政策也应随之进行调整，政策取向和调整方向主要有三个方面。

3.1 矿产资源开发的重点领域和重点区域应出台更多鼓励性政策

考虑到国家资源安全、精准扶贫和西部大开发战略，对国家紧缺矿产和战略性新兴矿产资源开发、新能源和新材料技术研发、矿产资源的综合利用、西部和扶贫地区的矿产资源开发、走出去开发国外矿产资源等出台更多的鼓励性政策。

3.2 政策上更重视保护矿业权人的权益，减少对矿业权人的行政干预

减少对矿产资源开发利用的行政审批环节，制定国家因公共利益收回矿业权的补偿政策，调整因行政管理过多干预矿业权人尤其是对采矿权人生产过程中过多干预的有关政策，弱化行政管理，更多地出台保护矿业权人权益的政策。

3.3 更加强调保护矿山生态环境，鼓励发展绿色矿业

鼓励开展绿色矿山建设、清洁能源发展、矿业结构调整和转型升级、矿产资源开发利用方式转变、矿产资源开发利用以及矿山环境修复和污染防治的技术创新等，更多的是采用限制性和禁止性政策保护矿山生态环境[11]。