全球矿业政策演变的主要特点

孙春强，韩若蓝，韩 松，徐笑辰

（自然资源部信息中心，北京100830）

20世纪50年代以来，国际政治经济形势发生了巨大变化，矿业形势也随之变化。在复杂的社会、经济、政治和技术因素及其相互作用的影响下，各国的矿业政策持续调整，总体呈现出了一些共同的特点。认识和了解这些特点，将有助于矿业政策制定者和矿业投资者把握这些变化背后的发展规律，合理地制定政策和规避风险。

1 矿业投资政策从紧到松再到有紧有松

一般来说，处于前工业化阶段、工业化初期的国家，矿业政策偏松；处于工业化实现阶段或后工业化阶段的国家，矿业政策有紧有松。

20世纪50年代到70年代，国家民族独立运动高涨，大量亚非国家纷纷独立。这一时期，工业化国家对内逐步完善矿业权市场运作等规则，对外通过其大型矿业机构控制矿业投资。发展中国家则为了对经济进行更有效的控制，在60年代末70年代初开始控制矿业，普遍实行国有化、本国化等政策，限制或拒绝外国投资，许多外国矿业公司被收归国有，或者在新的矿业项目中国有公司占大多数股份。

20世纪80年代到90年代，工业化国家特别强调矿山环境，进一步完善矿业权等制度，少数工业化国家进行了部分私有化，例如英国的国营煤炭工业公司、加拿大的Nanisivik锌矿、芬兰的Outokumpu铜矿等。受国家债务、矿产品低价格、国有企业高成本与低效率等因素的影响，印度、墨西哥、玻利维亚、匈牙利等许多发展中国家纷纷实行对外开放政策，放宽外国投资条件的限制，允许外国投资参与矿业或占全部股权，同时还对国有矿业公司进行私有化。

进入21世纪以后，全球矿业投资政策出现趋同与分化的现象。趋同的情况是包括发达国家和发展中国家在内的越来越多的国家普遍重视矿业的可持续发展、原住民和社区的收益等，都在保护环境的前提下推进矿业审批流程简化。分化的情况是一些过去对外国投资实行很多优惠的国家重新审视收益分配，再次强调资源的本国控制，而另一些过去对外国投资开放程度较低的国家进一步放开了对外投资的限制[1-11]。

2 矿业发展从单一的资源开采转向延长产业链的多元化发展

在经济发展的初期，矿产资源开采可以直接为资源国带来外汇、增加收益。然而，随着经济全球化的发展，许多矿产资源丰富的发展中国家为了避免陷入“资源陷阱”，逐步开始要求矿业要为经济的多元化做出贡献，制定了要求提高矿产品附加值，延长产业链等政策。同时，由于意识到矿业对当地经济特别是私营部门的溢出效应有限，不少国家还纷纷要求外国矿业公司要优先雇佣当地人员、优先采购本国产品与服务，以及缴纳相关基金等。

第一类政策是要求对矿产品进行深加工，提高矿产品附加值，配合措施包括禁止原矿出口、提高出口税、给予税费优惠等。例如，印度尼西亚、柬埔寨、越南等国家，禁止原矿出口，并要求必须建设冶炼加工厂，其中尤以印度尼西亚最为典型。津巴布韦没有颁布出口禁令，通过提高未加工铬矿出口税的方式，鼓励铬矿在该国境内进行深加工。澳大利亚通过税收优惠和能源补贴的方式鼓励下游钢铁业的发展。肯尼亚规定在当地进行矿产品加工的矿业公司可以享受税收优惠。土耳其规定将开采出的矿石在该国境内进行加工的许可证持有者，可以少付50%的权益金。此外，菲律宾、卢旺达、加纳、加蓬、安哥拉、玻利维亚、乌拉圭、巴西等国家也曾经计划或正在计划要求出口的原矿必须留在该国境内进行加工[1-11]。

第二类政策是要求增强对本国人力、产品和服务的使用，配合措施包括实行新的引进外国劳务的标准或者限制签证有效期等。例如，印度尼西亚要求矿业公司优先使用本国公司提供的矿业服务。越南要求进行矿产开采的实体需要雇佣人员进行矿产相关活动及服务时要优先考虑当地居民。哈萨克斯坦从2008年6月开始实行引进外国劳务的新标准，还规定政府有权设定矿业公司使用哈萨克斯坦产品和服务的比例等。加拿大对雇佣外籍员工制定了严格的要求，还对外籍员工通过考试和获取资质证书等也做了要求，曾对临时外来劳工工作签证有效期进行限制等[5-11]。

第三类政策是要求矿业公司缴纳相关基金，支持社区发展。例如，塞拉利昂要求矿业公司把年收入总额的0.1%缴纳到当地社区基金，用于社区项目。几内亚要求矿业公司必须建立“地方发展基金”，并从运营开始，将收入的0.5%～1%缴纳到该基金中。印度建立了地区矿业基金，强制要求矿业公司出让利润的26%或上一年的权益金，用于开发和恢复采矿项目影响的地区。布基纳法索强制要求持有采矿许可证的矿业公司每月将营业额的1%或开采出的矿产品价值的1%缴纳地方发展基金。南非提出将向矿业公司按收入的1%征收社区发展基金[5-10]。

3 税费或权益金从保持相对固定不变转向调整灵活多变

税费制度的稳定性是吸引矿业投资的重要因素之一。许多发展中国家为了吸引矿业投资往往与矿业公司签订所谓的稳定协议，或者在矿产协议中规定税收稳定性条款。然而，随着矿产品价格的上涨，发展中国家逐渐开始调整协议的稳定期或稳定性条款的有效期，以更加灵活地适应矿产品市场的变化，及时地获取必要的收益。例如，莫桑比克、智利和阿根廷等国家废除了税收稳定条款；刚果（金）在确保税收体制相对稳定的前提下将协议稳定期从原来的10年不变缩短至5年不变等[5-10]。

此外，大多数国家的权益金计征也已经发生了明显变化，主要包括三类情况。第一类情况是将从量计征改为从价计征，例如印度就对锰矿和铬矿等矿产进行了调整。到目前为止，仅有少数国家在使用从量计征，征收对象一般是工业矿物等大宗低价值的矿产品。第二类情况是将从价计征改为按利润计征，或者提高从价计征的比率，或者从单一的比率改为根据金属价格来规定不同的比率等。例如加拿大多数省份在20世纪70～80年代都改为了按利润计征，包括厄瓜多尔、澳大利亚南澳大利亚州、刚果（金）等在内的大多数国家和地区在近70年来都普遍提高了权益金比率，泰国、多米尼加、赞比亚等国家分别对铅、贵金属、铜等矿产实行了权益金比率随价格而定。第三类情况是从仅按利润计征改为选择从价计征和按利润计征中的较高者，这类情况主要出现在发达的矿业国家，例如澳大利亚北方领土地区等[1-13]。

4 矿产资源开发模式从粗放式开发转向绿色开发

发达国家的环境保护标准一直比较严格，获得采矿许可证比较难，而且往往需要花费较长时间。发展中国家在20世纪90年代前为了发展本国矿业而忽视了环境保护，但此后，随着企业社会责任意识的觉醒，开始极度重视采矿活动造成的环境破坏，逐步规定了较为全面细致的环境要求。无论是发达国家还是发展中国家，都开始在全国范围或部分生态环境敏感的区域禁止采矿，或者对某些矿产禁止开采。

一些国家将环境保护放在优先地位，不同程度禁止采矿活动。例如，美国缅因州禁止大规模采矿。萨尔瓦多全面禁止金属采矿。哥伦比亚托利马省卡哈马卡镇禁止露天采矿。津巴布韦禁止开采水域附近的冲积矿床。菲律宾关闭或暂停了若干座在产矿山，计划在全国范围内禁止露天采矿以及江河流域的采矿活动等。

一些国家对非常规油气的开发持谨慎态度，由于担忧其对环境造成破坏，禁止压裂钻探活动。例如，欧洲普遍反对页岩气的勘探开发。澳大利亚维多利亚州永久禁止陆上非常规天然气勘探开发。墨西哥左翼政党曾呼吁禁止压裂钻探活动。巴西众议院曾讨论禁止开展非常规油气压裂钻探活动。

一些国家提高了环境保护的标准和要求。例如，乌拉圭对矿山闭坑等制定了更加严格的环境标准。秘鲁从2014年开始实施被认为是世界上最严格的新的环境标准，降低了二氧化硫排放量的标准。澳大利亚新南威尔士州和加拿大魁北克省都提高了环境保护的要求，以及一些矿业项目的审批门槛。

越来越多的国家在严格要求保护环境的同时，加强了对矿业活动的监管。例如，加拿大不列颠哥伦比亚省、魁北克省加强了政府监管，加大了行政处罚的力度，提高了罚金的数额等。吉布提增加了执法措施，对不合规者推出新处罚。巴西要求国家矿业管理局限制矿山排放尾矿和废弃物[5-11]。

5 政策的关注领域从陆地扩大到海底与外太空

时至今日，矿产资源的勘探开发仍然主要集中在陆地。但随着科学技术的发展和进步，人类勘探开发矿产资源的领域已经扩大到海底、外太空等更为广阔的空间。

在海底矿产资源的勘探开发方面，20世纪60年代开始，海底矿产资源受到密切关注。20世纪70年代，联合国大会通过了《国家管辖范围以外海床洋底及其底土的原则的宣言》，自此，海底采矿热潮初起，但因世界金属价格在20世纪90年代前后直至21世纪初持续低迷，发展中国家的矿产资源开采相对容易，海底采矿热潮停止。进入21世纪以后，随着世界金属价格的上涨，海洋采矿和加工技术的进步，以及陆地开采面临日渐严重的压力等，海底采矿热潮再次兴起。为此，联合国海底管理局陆续制定了《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》以及《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》等，规定了进行勘探活动时需要遵循的事宜。目前正在制定《“区域”内矿产资源开发规章》。为了抓住海底采矿的新热潮，促进经济发展，许多陆地资源比较匮乏的国家和缺乏经济发展机会的小岛屿发展中国家，例如英国、多米尼加、汤加、库克群岛、斐济、图瓦卢等纷纷出台政策，有效规范海底采矿活动[5-10]。

在太空采矿方面，长时间以来主要停留在梦想或者称为理论研究层面，然而，近些年来，许多国家的航天机构和商业公司开始积极关注太空资源的利用。在美国深空工业公司、行星资源公司等公司的小行星采矿活动的引领下，太空采矿的时代已越来越近了。《外太空公约》对太空采矿的制度规定已经显现出不足，亟待修订或补充。目前，为抢占先机，美国和卢森堡先后制定并出台了太空采矿相关的政策[5,10]。

总的来看，近70年以来，在矿业繁荣时期，矿业政策偏紧；在矿业低迷时期，矿业政策偏松；在矿业调整时期，矿业政策出现分化，有紧有松。在经济全球化的背景下，发达国家希望保持在矿业开发中的先发优势；发展中国家则希望将资源优势转为经济优势，改变本国在全球价值链中的地位，使本国政府和人民能从矿产资源中获得更多收益。无论是发达国家还是发展中国家，都已普遍重视矿业公司的社会责任，并在政策调整中不断寻找矿产资源开发与环境保护的动态平衡点。