社会投资理念下的英国青少年体育发展

汤晓波　董逢威

[摘           要]  英国青少年体育发展历经社会主导、政府主导和市场化改革的不同阶段。新工党执政后，青少年体育发展开始以社会投资为原则，成为一项重要的社会投资工具。在这一理念下，其策略选择是明确的目标导向、多部门伙伴合作、严格的绩效管理和重构青少年运动员训练体系。

[关    键   词]  社会福利;社会投资;体育发展;青少年体育;英国体育

[中图分类号]  G775                 [文献标志码]  A              [文章编号]  2096-0603（2019）34-0098-02

青少年是国家和民族的希望，其健康成长关系到国家的持续竞争力。近30年来我国青少年体质一直呈下降之势，对此，党和政府高度重视，从2007年颁布《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》到2016年实施《“健康中国2030”规划纲要》，凸显出治理青少年健康问题的坚定决心。与此同时，世界其他国家面临着相似的问题。作为老牌资本主义国家的英国从2002年颁布《游戏计划》到实施“积极国家”策略，同样意识到青少年健康对国家未来发展的重要性。“它山之石，可以攻玉。”总结英国青少年体育发展的经验及教训，将对制定我国青少年身心健康

发展政策和全面实施健康中国战略具有重要的启示意义。

一、英国青少年体育的历史发展

由于英国有私人团体来管理社会的传统，有组织的青少年

体育活动最先出现在公学这种教育机构。为了避免把学生过多导向职业教育，公学的校长认为最好的方式之一就是体育训

练[1]。通过体育训练，能培养起学生类似于绅士的道德品质和行为规范，因此，公学开设竞赛（game），并坚持在修建场地和组织竞赛上花费巨资。随后竞赛进入牛津、剑桥这两所大学，逐渐成为英国其他教育机构的范式。

20世纪30年代开始青少年体育受到政府关注，最终在战后为青少年提供体育机会成为政府的职责。受大萧条的影响，当时英国有大量青年在社会上寻衅滋事，造成了严重的社会问题。1936年卫生部发布了一份被称之为“身体教育（PE）发展地标”的报告，政府由此承认了PE对青少年身心发展的必要性，开始为青少年体育发展提供资助[2]。战后，为青少年提供体育机会被纳入“福利国家”建设范围。1944年《教育法》强制性规定地方政府应提供学生充足的体育锻炼和休闲场所，利用闲暇时间进行有组织的体育文化娱乐活动。1960年《沃芬登报告》提出的青少年体育机会“缺口”问题[3]，促使政府将为青少年提供体育机会从学校扩展到了社区。

福利开支不断增长造成了政府沉重的财政负担，保守党政府

开始全面实施市场化改革，这导致了英国青少年体育的逐渐衰落。20世纪80年代中期，保守黨将市场化引入教育领域，学校开始忽视体育学科。到90年代中期，英国9～10岁学生每周参加2小时体育课的比率从42%下降到21%;开展周末竞赛和课后竞赛的学校分别减少70%和62%;地方政府甚至出售了5000所中学的体育场地[4]。在这一系列市场化的打击下，连保守党也不得不承认：英国学校体育已经衰落，而导致的直接后果是英国竞技体育在1998年亚特兰大奥运会上的惨败。从英国青少年体育历史发展过程可以看出，社会主导缺乏资金保障，政府主导产生低效和沉重负担，市场主导又缺失社会公平，因此找到一条新的发展道路去实现公平和效率均衡发展，成为英国青少年体育当时面临的主要难题。

二、社会投资理念与青少年体育发展的契合

（一）国家社会投资概念的提出

能不能在公平和效率之间找到一条新的发展道路呢？英国社会思想家安东尼·吉登斯给出了一种理论选择。吉登斯在他的“第三条道路”政治理论中，提出了用“社会投资型国家”代替“福利国家”的改革设想。基于这种设想，国家在福利供给上最好不要直接提供经济援助，而是尽量在人力资本上投资，通过教育和劳动技能培训来提高公民的市场参与能力，给予公民能力和责任

要求，从根本上消除传统福利国家的弊端，从而实现人与社会的可持续发展。相比传统的福利国家思想，国家把事后的福利救助和福利分配转化为事先的人力资本投资是一种更加积极的福利思想。正如吉登斯说的：“积极福利的思想将把贝弗里奇所提出的每一个消极的概念都置换为积极的，变匮乏为自主，变疾病为积极的健康，变无知为一生中不断持续的教育，变悲惨为幸福，变懒惰为创造。”[5]

（二）青少年体育是一项重要的社会投资

首先，20世纪90年代末，英国的健康不平等在持续恶化。作为一项重要指标，英国肥胖率从1980年的女性8%和男性6%攀升至1998年的女性21%和男性17%[6]。这反映出国民在癌症、心脏病、糖尿病和循环系统疾病等慢性病方面的发病率在持续升

高，如果这一势头得不到遏制，将降低人口素质和加大医疗费用支出，势必影响到国家的竞争力。先前保守党政府强调各种慢性病的病理学联系，但这些慢性病的发病与人们的生活方式有密切

关系，通过现代生物医学的传统健康模式来解决显得力不从心。因此，新工党的健康政策同时承认健康的生物性和社会性，强调通过体育锻炼和增强个人自身责任去减少肥胖和慢性病的发病风险，特别是在青少年群体中“人们能提升自己的健康，通过体育活动较好地饮食和戒烟。个人和他的家庭需要被正确告知健康风险和自己决策”[7]。

其次，新工党重视教育是出于学校对劳动力培养的贡献。

“孩子在学校的成功是社会包容、经济健康，以及他们自由选择和个人成就的关键”[8]。政府对学校综合教育质量的重视强化了体育重要性：PE和校内体育能帮助政府实现一些有抱负的机制，能提高标准、改变校风、规范行为、减少旷课、给孩子们创造一种强烈的公民感和在孩子中间增加创新和好奇[9]。

最后，面对一系列复杂的社会问题，新工党试图通过增加社区自身能力建设来解决这些问题。作为社团生活关键形态的体育活动在培育社会资本上起着重要作用，不仅能发展个人技能，还能在社区之间创造信任、团结和互利的网络。总之，新工党寻求的不是直接建立一个“好社会”，而是通过培养健康、自律和团结的“积极公民”去产生一个好社会。青少年体育由于在健康、教育和社会融合等领域的密切关联性，成为一项重要的社会投资工具，前所未有地出现在政府的核心政策中。

三、社会投资理念下英国青少年体育发展的策略选择

（一）明确的目标导向

2002年的《游戏计划》是一份社会投资计划，确定了英国政府投资体育的一系列原则框架。《计划》明确政府投资体育的目的是促进健康、提升教育产出、减少犯罪和社会融合。实现这些目的最有效的方法是构建一种体育参与文化，使青少年对体育产生积极的态度和形成好的参与习惯，进而使青少年进入体育并终生参与。通过研究发现，提供高质量体育机会是吸引青少年体育参与的关键;体育文化最容易被接受是在10～11岁的年龄，在这一阶段93%的学生有参与体育活动的动机[10]。因此，政府明确了清晰的目标导向：一方面，为青少年创造当地的、高质量和有趣的体育机会，确保他们有适合的装备能参与其中;另一方面，政府将有限的公共资金投入最紧迫需要的青少年体育领域，从而实现效益最大化。例如，针对贫困社区的青少年违法问题，政府委托俱乐部开展的足球项目，每投入1英镑将通过减少青少

年团伙暴力获得价值7英镑的社会效益[11]。

（二）多部门的伙伴合作

根据普特南的理论“具有普遍互信原则的社会将比相互怀疑

的社会更有效率”[12]，政府将学校、志愿组织、私人部门和个人等视为值得信赖的合作伙伴，在目标一致和利益相关的前提下提供体育服务。例如基于合同、审计和合理信任度为特征的NGB和俱乐部对公共资金的申请使用。中央政府分五年共投入10亿英镑到PE、校内体育和PESSCL策略上，并任命600名学校体育协调员来促进学校内外竞技性体育活动的开展，目标是使每名青少年除了在学校内部参加PE课程和校内体育活动之外，还能在当地的社区体育俱乐部中发展自己的体育兴趣。通过学校和社区体育伙伴的相互协调，PESSCL策略将青少年体育活动参与整体联系起来，获得landmark资质的俱乐部将承担学校体育在校外发展的责任和获得政府的资助。不同地域有不同的开展形式，目的是提供精确服务。例如，苏格兰地区没有接受PESSCL策略，而是倾向于大量的政府投资。

（三）严格的绩效管理

新工党继承了保守党管理主义的政治遗产，进而发展起一套严格的绩效管理机制。英格兰体育理事会和英国体育理事会不再充当服务提供者的角色，而是集中在更有策略的投资，通过运用基线测量、目标设定、合同協议、过程监测、绩效评估和测量、资金调整和审计等一系列公共管理技术来严格控制资金流向来实现绩效的最大化。通过建立绩效管理机制，政府所有对青少年体育的公共投资都被纳入绩效管理的范围。例如，针对全国5～16岁学生进行每周2小时体育课和3小时课外体育活动的青少年体育策略年度审计，并定时派出巡视员在全国各地检查活动开展情况;确保公共资金在不被浪费的情况下去实现奥运会成功的不妥协计划。绩效评审体现出权力与责任对等的原则，如果目标完成，政府将下拨更多的资金;反之，投资会被削减甚至停止。

（四）重构青少年运动员训练系统

传统的英国青少年运动员培养体系是一种“金字塔”结构，最底层是学校，其次是社区，再上方是由体育俱乐部和NGB组成的网络，连接着更高的表演和杰出层次。重新构建的青少年运动员培养系统是一种平面结构，学校直接连接社区、表演和杰出层次，这意味着优秀运动员选材在初中就已经开始了，直接由俱乐部或NGB负责培养。新青少年训练系统最重要的特点是通过体育学院来培养优秀运动员。1999年以体育学院为中心的国家高水平竞技网络建立，将分散的培训、医学、生活和体育科学等资源集中起来满足奥运成功的要求。到2012年，英国体育学院已经达400所[13]。整个系统的资金绝大部分来源于国家彩票，其余为政府和私人部门筹集，主要通过两种方式来投入：一是投入NGB来支持所属的运动员，包括指导、训练、运动服装和设备、运动科学和医疗服务;二是直接投入运动员用于赛事准备、基本生活开支和NGB以外的训练费用。总的说来，英国青少年运动员培养有早龄化的趋势，开始绕开俱乐部，由NGB以“集中”方式培养。

四、小结

十余年来，在社会投资理念下英国青少年体育取得了巨大进

步：（1）通过国家加大投资全国青少年高质量的体育参与来培养出积极和健康的人口，增强了国家未来的竞争力;（2）通过重构青少年运动员训练系统，英国国际竞技排名进入前三的位置，增强了国家声望;（3）通过多部门伙伴合作和严格的绩效管理机制，提升了公共服务效率和增加了社会支持力度。这些成功经验对当下中国以政府行政为主导的青少年体育发展模式以及健康中国建设具有积极的启示意义。

参考文献：

[1]马丁·威纳.英国文化与工业精神的衰落，1850-1980 [M].王章辉，吴必康，译.北京：北京大学出版社，2013：26.

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[3]CCPR. Sport and the community：The Report of  Wolfenden committee-1960[R]. London： CCPR，1960：5.

[4]Sports Council.A Digest of Sports Statistics for UK[R].Lon-

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[5]安东尼·吉登斯.  第三条道路：社会民主主义的复兴[M]. 郑戈，译.北京：北京大学出版社，2000：132.

[6]Department of Health. Joint Health Survey[R].London： DoH.1999.

[7]Department of Health. Saving lives： Our healther nation[R].

London：DoH.1999.

[8]Department for Education and Skill. Schools：Achieving su-ccess[R].London：DfES.2001.

[9]Barrie H， Mick G. The changing status of school sport and physical education： Explaining policy change[J]. Sport， Education and Society. 2006，11（1）：73-92.

[10]Department for Culture， Media and Sport/Strategy Unit.

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[11]New Philanthropy Capital. Teenage Kicks， The Value of

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[12]Putnam R D. Bowling alone： The collapse and revival of

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[13]Iain L，Barrie H. Sport Policy in Britain[M].New York：

Routledge，2013：72.

◎編辑 陈鲜艳