兴胜乡农村集体产权制度改革中存在的问题及对策

□王明芬/西昌市兴胜乡农业服务中心

农村集体产权制度改革是农村改革的重要内容之一。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“产权是所有制的核心，健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。2018年，在西昌市委、市政府的统一部署下，兴胜乡基本完成了9村91组农村集体产权制度改革。虽然取得了一些成果，但是，在改革过程中仍存在一些不容忽视的问题，希望引起各级各部门的高度重视。

1 存在的问题

兴胜乡共有9个行政村，91个村民小组，拥有集体土地1 611.00 hm2。承包农户5 600户，农村人口22 895人，劳动力7 375人，其中，从事农业劳动4 165人，外出务工2 448人，从事建筑680人、餐饮82人。2018年4月5日，兴胜乡正式启动农村集体产权制度改革，经过大量艰苦细致的工作，历时8个月，全乡9村91组基本完成了农村集体产权制度改革工作。经过清产核资，全乡清理核实资产1 224 218.28元，其中，经营性资产200 000.00万元，非经营性资产1 024 218.28元；核实资源性资产——集体土地2 074.65 hm2，其中，农用地175.78 hm2，建设用地294.83 hm2，林地70.69 hm2。确认农村集体经济组织成员22 895人，量化股权2 351股。西昌市兴胜乡团结村股份经济合作联合社成为凉山州第一家注册登记的村级集体经济组织，获得了全国统一社会信用代码。虽然取得的成绩得到西昌市农村集体产权制度改革办公室的肯定，但在改革过程中仍然存在以下主要问题。

1.1 各级各部门对农村集体产权制度改革思想认识不统一、重视不够

一是乡领导对改革认识不够、意识淡薄、重视不够，工作没有积极性，认为改与不改一个样；乡干部参与度不高、热情不足。二是村组干部有“三怕情绪”。怕“失”，即失利、失权、失威信；怕“难”，农村产权制度改革是一项前所未有的改革，没有可参考的经验，困难重重；怕“烦”，农村产权制度改革程序多、工作多、烦心事多。三是群众关注度不高、参与度不高、积极性不够，广大群众认为集体没有资金，改与不改一个样，号召村民参加村民大会非常困难。

1.2 农村集体产权权属不清、产权登记困难

一是林权重复确权问题。西昌市与喜德县相邻，林权证重复发证，1982年3月，凉山州林业局分别给兴胜乡团结村2、3、5组，双林村7、8组，花园村3、6组，颁发了林权证。1990年5月，凉山州林业局又将兴胜乡团结村2、3、5组，双林村7、8组，花园村3、6组的林地，重复确权给喜德县李子乡的李子村2、3、6组。二是闲置的农村小学房屋权属问题。兴胜乡共有江管村、小桥村、花园村等村的5所村小。由于生源不足，西昌市教育局为整合教育资源撤销了这5所村小，学校房屋已闲置多年。5所学校都修建于20世纪60年代，土地由学校原所在大队划拨集体土地、大队派各生产队劳力修建而成；1998年，西昌市搞九年义务教育达标，小部分资金由村民和学生家长集资，大部分资金由各村民小组土地承包费、教育附加费转付；2004年，费税改革后取消了农业税、土地承包费、教育附加费，剩余尾款由国家财政转移支付付清。目前，学习房屋没有建设用地批文、没有房屋产权证，村民认为是集体资产，西昌市教育局认为属于教育局资产，双方都没有法律文书，属于有争议的资产，未进行登记。三是财政划拨资金修建形成的村委会办公用房及附属建筑的权属问题。花庄村、江管村、新元村、联合村、团结村、花园村村委会办公用房及附属建筑，建设资金由西昌市委组织部划拨建设形成，组织部认为由此形成的资产理应是国有资产，应属于西昌市国资委，村委会只有使用权没有所有权；村干部认为土地是集体的，国资委没有征用，村委会办公房应为村委会集体所有。村委会及国资委都没有房产证和土地使用证。因此，这6个村的村委会办公用房及附属建筑在固定资产清理时属于有争议资产，未进行登记。四是财政拨款形成的水厂、提灌站权属问题。江管村自来水厂、德胜村4、9组提灌站由于建设时间久远，资金由上级部门直接拨付给建设单位，没有票据、没有建设用地批准书、没有产权，固定资产清理时无依据，未进行登记。五是农村集体土地经营权确权问题。部分村民小组组长暗箱操作，将“开荒地”确权颁证给开荒农户，引起其他农户的不满，造成集体上访。例如，联合村2组、团结3组没有开荒地的农户要求将开荒地退还集体，按份额确权到户，而不是谁开垦就确权给谁。有争议的土地未确权引发许多群众上访事件，给乡（镇）工作带来很大压力，给农村社会稳定埋下隐患。

1.3 户籍管理制度的缺陷造成人户分离、集体经济组织成员确认困难

一是人在户不在问题，如娶进来的媳妇及上门女婿。二是户在人不在问题，如外嫁女、在校大学生、现役军人，以及参加行政企事业单位的工作人员。

1.4 市级产权制度改革设计存在缺陷

一是西委办发[2018]34号文件只要求对经营性资产进行折股量化，而非经营性资产、资源未要求折股量化。二是西委办发[2018]34号文件未明确是否设置“集体股”。对股权管理也没有明确管理方式。三是改革后新成立的集体经济合作社办公用房及生产建设用地没有国土部门和相关单位审批手续，更谈不上产权，随时面临强拆的风险。四是农村严重缺乏既懂管理又懂经营的人才，农村集体经济合作社将面临倒闭的风险。

2 分析问题存在的原因

2.1 机构改革不深入农村实际

目前，整个农经机构有头无尾，从中央到县（市）级都有农经机构，但做具体工作的乡（镇）一级机构却被撤销。2009年，西昌市机构改革时撤销了乡（镇）农经站，原乡（镇）农经站人员留在农业服务中心，农经职能划归乡（镇）人民政府。但各乡（镇）人民政府并没有专门的机构和固定的人员承担农经工作，全市农经工作几乎处于瘫痪状态，有紧急任务时临时指派人员为完成任务而完成任务。农村产权制度改革工作做得简单粗糙。

2.2 各级各部门对农村产权制度改革思想认识不统一、重视程度不够

县（市）委、县（市）政府及县（市）农经站对农村产权制度改革重视不够，部分乡（镇）领导、干部和有关人员对农村产权制度改革的意义、重要性、目标任务还认识不清，导致工作没有热情，村组干部普遍存在“三怕”现象。县（市）委、县（市）政府只简单地发1份文件，没有召集乡（镇）党委书记、乡长及分管领导培训学习。在整个改革过程中，市农经站对乡（镇）工作人员只简单地进行过2次培训，且培训时间较短（每次3 h）、培训内容多、信息量大，导致参培人员对农村产权制度改革的概念、内容、操作程序模糊不清；对农村产权制度改革的意义、目的及重要性认识不到位，思想认识不统一。

2.3 政策宣传不到位，群众思想意识有待提高

一些领导干部没有把开展农村产权制度改革工作提高到农村经济社会全面发展、农民增收和社会稳定的高度来抓。政策宣传力度不够，乡政府没有召开专题会议，只在其他会议中简单讲讲，乡、村、组干部对政策接受不多，消化不掉。部分村没有召开村两委会议传达“农村产权制度改革”会议精神，会议精神只停留在乡（镇）一级。部分村民小组没有召开村民大会，广大群众对“农村产权制度改革”不了解，对改革没有积极性、参与度不高。

2.4 没有经费保障

农村集体资产产权制度改革工作是一项系统而繁杂的工作，工作任务重、时间紧，整个改革过程需要投入大量的人力和物力。从成立改革小组、组织培训、宣传动员、制定方案，到组织实施各阶段都需要资金支持。但市政府对此项工作没有投入工作经费，导致此项工作开展非常困难。例如，集体经济组织成员确认花名册、新成立的集体经济合作社股东花名册等信息需要录入电子信息，但由于没有工作经费、没有录入电脑，所有信息全部为人工手写，有些字迹潦草、辨认困难，为后续工作埋下隐患。

2.5 市级各部门缺乏沟通、协调

一是林业部门在林权确权时没有发现错误或发现错误没有及时纠正，导致重复颁证。二是西昌市国土局近20年对农村宅基地没有规划和审批，对集体建设用地更是从未规划和审批。新成立的兴胜乡团结村股份合作联合社拟建冻库，申请建设用地来回跑了十几家单位，没有一家单位接受申请，更谈不上审批。无奈之下只好违建。三是人力资源部门没有向合作社输送管理人才。由于农村收入低、生活条件差、留不住人才，即使当地有高校毕业的经济管理人才，也鲜有人回来，更何况是外地的优秀企业管理人才。四是1980年，农村集体土地承包到户时“四荒地”没有承包到户，1985年，市政府发文明确规定“四荒地”执行“谁开垦谁受益，减免农业税、水费、教育附加费及土地承包费”。当时有劳动力的开垦得多，没有劳动力的一分地都没有开垦。1985年以后，市政府及相关部门对“四荒地”再也没有出台文件政策。1998年、2007年两次换发农村土地承包经营权证时都以第一轮土地承包地块面积换发新证。2014年，开展农村集体土地确权颁证工作时，相关行政主管部门没有对农村“开荒地”是否确权做出明确规定，这是造成村民小组组长暗箱操作私自把“四荒地”确权给农户的主要原因。

3 对策建议

3.1 加强农经体系建设，尤其是农村基层农经体系建设

恢复乡（镇）农村经营管理站即农经站，覆盖村、组，村、组设置1名专（兼）农经员负责本村、组农村产权制度改革工作。

3.2 加强干部培训，提高干部素质

组织乡、村、组干部进行相关文件的集中学习，提高乡、村、组干部的业务水平，高度统一乡、村、组干部的思想认识。西昌市委、市政府负责培训乡（镇）党委书记、乡（镇）长，高度统一乡（镇）领导的思想认识。乡（镇）党委政府负责乡、村、组三级干部的培训。把农村产权制度改革的重要性、意义、目的、目标任务、改革步骤、改革方法、内容向广大干部讲清楚、讲明白。分别开展动员宣传、制定方案、清产核资、经济组织成员确认、折股量化、成立农村集体股份合作社或农村集体经济合作社、资料整理归档等各工作阶段的培训。让广大干部掌握工作方法、步骤、内容，在改革过程中做到操作规范、程序合法、公开透明。村级召开村两委会议，村民小组召开村民大会，把农村产权制度改革的方方面面向广大干部群众讲清楚、讲明白。让广大干部群众积极投入到农村产权制度改革工作中来。乡（镇）党委书记负总责，包村领导及包村干部负责所包村、组两级的改革工作，将农村产权制度改革作为一项政治任务来抓，纳入目标考核，实行层层落实、层层签责任书，做到事有人干、责有人担。

3.3 加大宣传力度

将农村集体产权制度改革的相关法律法规、文件及中央政策编制成册，做到乡、村、组干部人手1册。将农村集体产权制度改革相关法律法规、文件及中央政策宣传片，通过广播、电视每天播放；将农村集体产权制度改革的定义、意义、目标、任务、内容、方法印制成传单发至每家农户，做到家喻户晓。提高干部群众对农村集体产权制度改革的认识，从而让广大干部群众积极投入到农村集体产权制度改革工作中来。

3.4 市级各部门加强沟通、协调，为农村产权制度改革服务

各乡（镇）将遇到的实际问题梳理成册，上报西昌市农村产权制度改革办公室，市农村产权制度改革办公室加强各部门之间的沟通联系，将改革过程中遇到的问题汇总，并提出切实有效的解决办法。如林地重复确权问题，凉山州林业局可以第一次确权资料为证，收回后发的林权证；闲置的农村小学，市委、市政府与教育局协商由村委会代管；组织部出资修建的村委会办公楼及附属建筑划归村委会所有，并联系国土部门办理集体土地使用证及房屋产权证。市（县）农村资产股份改革办公室加强市（县）级相关部门的联系，尽快出台农村集体经济（股份）合作社集体建设用地规划、审批文件，让集体经济合作社建设用地合法化，并能取得相关权证，避免强拆风险；市委、市政府加强经费投入，以确保农村产权制度改革工作顺利进行，并保证工作质量。

3.5 切实解决人户分离集体经济组织成员确认工作难题

没有争议的，直接按程序登记，公示决议并确认；有争议的，如人户分离问题，通过召开村民大会讨论确定，不能召开全体成员大会的，以户为单位，一户一人代表本户意见，通过大会决议的形式决定人户分离的问题，2/3以上村民同意即可登记确认为本集体经济组织成员。娶进来的媳妇、上门女婿等在原户籍地未登记确认集体经济组织成员的，乡村组干部应正确引导他们提供相关证明材料，然后登记为本集体经济组织成员；外嫁女可在本组登记，但需提供未在男方登记确认集体经济组织成员的相关证明材料；现役军人、在校大学生登记为本集体经济组织成员；参加行政事业及国有企业单位的正式职工，不再登记为本集体经济组织成员。

3.6 修正市级产权制度改革设计缺陷

一是建议将未承包到户的集体资源性资产，如四荒地、机动地、堰塘按份额量化到户。二是农业行政主管部门加强对市委市政府的联系，尽快出台农村“开荒地”确权政策，及时纠正已确权“开荒地”的经营权证。建议对“开荒地”不确权给农户，统一收回由集体按份额量化到户。三是股权设置、管理。建议股权设置不设置集体股，全部设置为“成员股”，并实行“静态管理”，即“生不增加死不减少，进不增加出不减少”，以家庭为单位，股权证一户一证，一户一份表决权。以改革时间点为界点进行固化，改革后新增人口在户内享受股权红利；股权改革封闭运行，仅限于本行政村、本村民小组，村级股权只有本行政村村民才享有，股权只能在本行政村股民之间转让，组级股权只有本村民集体成员才享有，股权只能在本村民小组股民之间转让；股权不对外开放，不吸收本集体经济组织以外的成员入股；对外招商资金不得入股，只作为财务资金有偿使用。股权实行继承、转让、有偿退出制度。提取公积、公益金，提取比例均为15%。公益金主要用于集体公益事业支出，如公共设施建设、农田水利建设等集体公益事业支出；公积金主要用于发展生产，包括转增资本，弥补上一年亏损。

3.7 加强人才培养

一是加强本土人才培养，将村、组干部分批进行经营管理培训。二是建立长效引进人才机制，由市委市政府出台引进人才政策，鼓励优秀企业管理人才引领农村集体经济合作社发展，鼓励本乡高校毕业生到农村集体经济合作社工作。