多元主体合作供给：基本公共服务供给侧改革的路径

苗红培

基本公共服务供给是政府的职责，也是关系到城乡居民生存与发展的民生问题。受益于改革开放以来的高速经济增长，国家基本公共服务制度体系初步构建，基本公共服务设施不断完善，其丰硕成果为新时代社会主要矛盾的解决奠定了坚实基础。基本公共服务领域存在的规模不足、质量不高、发展不均衡等短板又凸显了这一领域深度改革的必要性和紧迫性，为此，国务院在2012年颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》基础上，2017年又出台了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，2018年又下发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》。基本公共服务供给侧结构性改革是这场深度改革的重要组成部分，而供给模式由单一主体供给向多元主体合作供给转变则是改革的核心内容。供给模式转变的理想状态是各主体达成合作共识，各司其职。但供给模式转变并非在真空中进行，改革会受到观念、制度、机制等多重因素的影响，现实中观念层面的合作意识不强、制度层面的合作制度不健全、机制层面的保障措施不完善等阻碍了模式转变的进程，影响到合作模式效力的发挥。进一步的改革方向已定，问题的关键在于要积极培育基本公共服务供给相关主体，尤其是社会和市场力量，在此基础上增进合作意识，并健全合作供给制度和机制，推进基本公共服务供给侧结构性改革的深入进行，进而实现基本公共服务的高质量供给。

一、基本公共服务供给侧改革与多元主体合作供给

供给侧结构性改革的提出源于经济领域新常态下的增速下滑以及隐性滞胀风险[注]贾康等：《新供给经济学在中国改革中的关键点分析》，《现代产业经济》2013年第7期。，基本公共服务需求与供给之间的张力加剧了这一领域供给侧改革的紧迫性。改革包含着诸多方面，供给主体的多元化是基本内容，多元主体合作供给是基本公共服务供给侧改革的切入点。

(一)基本公共服务供给侧改革的背景

供需之间的张力是基本公共服务供给侧改革的基本背景，供给在取得成效的同时尚不能完全满足公民的需求，影响了公民的获得感。从纵向发展来看，以义务教育为例，小学生在1978、2012、2015、2016、2017年的净入学率分别为94.00%、99.85%、99.88%、99.92%、99.91%，初中阶段在1978、2012、2015、2016、2017年的毛入学率分别为66.4%、102.1%、104.0%、104.0%、103.5%[注]教育部：《2017年全国教育事业发展统计公报》，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201807/t20180719_343508.html，访问日期：2018年7月19日。。再以社会保险为例，我国在2016年11月被国际社会保障协会授予“社会保障杰出成就奖”，基本养老保险参加人数2013年为81968万人，比上年末增加3172万人；2014年为84232万人，比上年末增加2263万人；2015年为85833万人，比上年末增加1601万人；2016年为88777万人，比上年末增加2943万人；2017年为91548万人，比上年末增加2771万人[注]根据人力资源和社会保障部发布的人力资源和社会保障事业发展统计公报整理。http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/，访问日期：2018年5月21日。。此外，我国在保障性安居工程、农村危房改造、现代公共服务体系建设等方面都取得了显著成绩，这是对以人民为中心发展思想的落实。

从横向来看，我国基本公共服务总量不足、分配不均等、公众满意度不高等问题也客观存在着[注]张紧跟：《治理视阈中的基本公共服务供给侧改革》，《探索》2018年第2期。。关于基本公共服务总量不足，以学前教育为例，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出2020年要基本普及学前两年教育的目标，但当前学前教育园舍需求缺口较大，预计2021年会有10.96万所缺口需补足，伴随着学前教育园舍需求量回落，到2035年仍然会有2.65万所的缺口[注]杨顺光等：《“全面二孩”政策与学前教育资源配置——基于未来20年适龄人口的预测》，《学前教育研究》2016年第8期。。基本公共服务资源分配不均等问题表现在区域之间、城乡之间。区域之间资源向发达的东部地区集中，城乡之间资源向城市集中，这一点在教育和医疗事业中表现尤为突出。基本公共服务公众满意度方面，仍以教育事业为例，数据显示山西省满意度最高，满意度为76.02%，河南省满意度最低，为65.14%，全国的均值为69.67%[注]谢星全：《我国省际基本公共服务满意度研究：特征、价值与启示》，《现代经济探讨》2017年第2期。。这表明我国教育满意度不仅各地存在差异，而且整体有较大的提高空间。

(二)多元主体合作供给的理论基础

《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提出，充分发挥市场机制作用，支持各类主体平等参与并提供服务，形成扩大供给合力。公共服务供给中政府不可缺位，18世纪亚当·斯密就在《国富论》中提出了国防、基础设施、行政与司法是政府的主要职能[注]亚当·斯密：《国富论》，郭大力、王亚南译，上海：上海三联书店，2009年，第211页。。这一断定以公共物品的特征为基础，凸显了政府责任，彼时政府更多的是在唱独角戏。这种状况在20世纪70、80年代的新公共管理运动中被打破，市场力量、社会力量开始名正言顺地进入公共服务供给中。这是以经济领域的理论变革为基础的，变革的主要内容围绕着“提供”和“生产”之间的关系展开，在公共经济学家理查德·阿贝尔·马斯格雷夫(Richard Abel Musgrave)区分“提供”和“生产”两个概念基础上[注]Richard Abel Musgrave, The Theory of Public Finance: A Study of Public Economy, New York: McGraw-Hill Book Company, 1959, p.15.，文森特·奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)等人于1961年提出私人和公共部门都可以承担公共服务的生产任务[注]Vincent Ostrom, Charles M. Tiebout and Robert Warren，“The Organization of Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry”，American Political Science Association, 1961,55(4), pp.831-842.。E.S.萨瓦斯(E.S. Savas)更进一步区分了公共服务领域中的生产者、安排者或者提供者、消费者三个角色，提供者一般是政府，生产者则可以是政府，也可以是企业、非营利机构[注]E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第68页。。

理论上的变革推动了公共服务供给中的革新，于是，在新公共管理运动中，市场力量、社会力量被引入到公共服务供给中，实现了公共服务供给主体的多元化。基本公共服务是公共服务中的一部分，而且是与经济社会发展水平相一致的保障全体公民生存和发展基本需要的那一部分公共服务，其公共性、保障性、基础性、兜底性更加突出，因而，政府的主导地位也更加突出。在很长的一段时间内，政府都是唯一的供给主体。当公共经济领域将“生产”与“提供”区分开来之后，也为基本公共服务供给中二者之间的分离奠定了基础，基本公共服务仍然由政府来提供，但具体的生产过程则可以借助于市场力量、社会力量来完成。基本公共服务多元主体合作供给就有了理论根据，现实中基本公共服务存在的供需张力又加快了多元主体合作供给的步伐。

(三)主体多元化是基本公共服务供给侧改革的切入点

我国基本公共服务供给经历了由新中国成立初期的低水平广覆盖时期，到改革开放后供给责任逐步下沉并调整政府与个人责任关系时期，再到21世纪以来基本公共服务均等化上升为国家战略时期的发展与变革[注]杨光、李宏：《我国基本公共服务供给制度的变迁与发展》，《中国财政》2014年第21期。。变革的基本内容为供给体制机制的创新，基本方向是形成党委领导、政府负责、市场负担和社会参与的基本公共服务格局[注]孙晓莉、宋雄伟、雷强：《改革开放40年来我国基本公共服务发展研究》，《理论探索》2018年第5期。。基本公共服务改革取得的成绩，除了与经济发展相伴随而日益增强的财政保障能力相关外，供给机制由政府一元向多元的转变也是关键性影响因素。基本公共服务存在的问题与机制尚未完全转变到位相关，政府、市场、社会力量作用发挥不充分，总量不足、分配不均、公众满意度不高等问题，都可以从合作机制不健全中找到根源。基本公共服务供给侧结构性改革正是要化解以上问题，达到基本公共服务足量、高效、精准供给的目标，改革内容包括了主体多元化以扩大公共服务供给、明确公共服务标准以改造公共服务本身、让公民有更多自由选择而提升满意度[注]杨宜勇、邢伟：《公共服务体系的供给侧改革研究》，《人民论坛·学术前沿》2016年第5期。。

主体多元化是供给侧改革的切入点，通过政府权威制度、市场交换制度、社会志愿制度的博弈及各自优势发挥来达到供给效能的提升[注]苗红培：《公共性视野下市政公用事业特许经营的困境及化解》，《湖北社会科学》2015年第7期。。政府的官僚科层制、企业的市场交换机制、社会组织的志愿机制各有优势，政府具有强制力、权威性，可以为基本公共服务供给提供资源；市场交换机制重视成本收益比较，可以提高基本公共服务供给效率；志愿机制促进利益表达，可以更有针对性地满足服务需求[注]曹现强、宋学增：《市政公用事业合作治理模式探析》，《中国行政管理》2009年第9期。。主体多元化变革的是基本公共服务的供给机制，政府仍然是基本公共服务供给的当然责任主体，其主导地位不会发生变化，市场力量、社会力量与政府形成合作关系。主体多元化既是一个目标，也是一个过程。从目标的角度来看，要以多元主体之间的协同来打破原来的一元格局，这是解决基本公共服务现实困境的需要。从过程角度来看，供给主体多元化并不会自动实现，如果没有制度和机制的支撑和保障，多元化只能停留在口头上、文件中。从主体角度切入，基本公共服务供给侧改革的过程就是扫清多元主体合作各种障碍的过程。

二、基本公共服务多元供给主体的角色定位与行动协同

基本公共服务中的多元主体有政府、企业、社会组织，三元力量基于各自运作机制以及与基本公共服务特征的契合度而扮演不同的角色。科学、合理的角色定位是多元主体合作的基础，政府负主责，在供给中居于主导地位，扮演着制度供给者、公共服务发展规划者、质量监督者等角色；企业和社会组织是供给中的参与者，也就是具体基本公共服务的生产者。多元主体在明确定位的基础上，以契约为基础协调彼此行动，共同完成公共服务供给。

(一)政府：合作供给的主导者

基本公共服务满足的是贯穿一个人一生的基本生存与发展需求，包括基本公共教育、基本劳动就业服务、基本社会保险、基本医疗卫生等8个领域的81个项目[注]《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm，访问日期：2017年1月23日。。这些项目的共同点在于满足的是社会成员的基本公共服务需求，主导价值是公共性与公平性[注]马雪松：《结构、资源、主体：基本公共服务协同治理》，《中国行政管理》2016年第7期。。这正与政府职能以及政府作为公共部门所应遵从的价值相契合，政府职能涵盖多个方面，尤其是在因为“搭便车”现象而被市场主体排除出局的公共服务供给方面，政府有着自身的优势，成为公共服务的当然责任者。同时，政府供给基本公共服务也可以增强其合法性基础。不仅理论分析如此，现实中，无论中外，政府都在基本公共服务供给中扮演重要角色，居于主导地位。尽管公共部门的价值观念一直存在着公平正义与效率之间的争论，但在坚持公平正义的基础上实现二者的均衡是一个基本趋势。

政府作为合作供给的主导者，负责基本公共服务发展规划制定、合作供给制度供给以及基本公共服务质量监督等。基本公共服务的发展需要科学的规划。已经出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》等都属于规划范畴。政府还要负责提供合作供给制度。当政府作为一元主体供给时，它按照政府内部的规章制度进行；当政府与企业、社会组织开展合作时，就需要约束合作各方的行为、保障各自的权益，这就需要法律和规章制度，政府要及时地进行制度补给。基本公共服务质量监督者也是政府的基本定位和角色之一，合作供给只是供给的具体方式发生了变化，但最终的责任并没有转移，仍然是由政府来承担的。当政府通过一定的契约借助于其他主体力量来履责时，政府仍然要通过监督来确保基本公共服务的质量。

(二)社会组织：合作供给的重要参与者

社会组织是社会领域力量的集中体现，在资源动员、社会服务、社会治理与政策倡导方面发挥着功能并与政府形成互动[注]王名：《社会组织概论》，北京：中国社会出版社，2010年，第21页。。在服务供给中，社会组织能提供多样化的公共服务，满足多元化的社会需求[注]Kingma B R，“Public Good Theories of the Non-Profit Sector: Weisbord Revisited”，Voluntas, 1997, 8(2)， pp.135-148.；能够更好地发现和满足边缘群体的需求，运营灵活，有时可以获得廉价的甚至是免费的劳动力[注]郑苏晋：《政府购买公共服务:以公益性非营利组织为重要合作伙伴》，《中国行政管理》2009年第6期。；能够促进目标群体的参与[注]康保锐：《市场与国家之间的发展政策：公民社会组织的可能性与界限》，隋学礼译，北京: 中国人民大学出版社, 2009年，第323-325页。，更有针对性地满足需求。这些是社会组织的优势，也是社会组织与政府在公共服务领域合作的基础。另外，社会组织也有其劣势，相较于政府，社会组织普遍规模较小，能够调动的资源有限，服务范围有限，服务内容也具有局限性。社会组织与政府的合作就是要充分发挥各自优势，同时规避各自劣势，实现优势的互补与共享。

社会组织是“基于价值的组织”(value-based organizations)[注]Edwards, M.& Sen, G., “NGOs, Social Change and the Transformation of Human Relationships: A 21st-century Civic Agenda”，Third World Quarterly, 2000,21(4), pp.605-616.，满足政府顾及不到的部分公共服务需求。社会组织因为其非分配约束、非营利性特征，形成对于企业的比较优势，更容易成为政府在基本公共服务领域的合作伙伴。但合作受到社会组织本身服务供给劣势等因素制约，并不是所有的服务项目领域都适用，能够将社会组织与政府各自优势协同起来的领域更适合合作供给。这些领域如由政府与社会组织协同供给，那么，按照萨瓦斯的角色分类，社会组织就扮演着基本公共服务生产者角色，即通过自身的努力来具体完成基本公共服务由资源到服务的转化，并以此来满足社会公众的服务需求。在合作供给中，资源仍然是由政府来提供的，但资源转化过程中政府不再参与，而是由社会组织来完成。相对于政府的规划者、制度供给者、监督者角色，社会组织的角色相对单一，通过与提供者政府以及与消费者社会公众之间的良性互动来完成本职工作。

(三)企业：合作供给的必要参与者

企业是来自于市场领域的力量，企业存续的动力源于对利润的追求，并通过市场交换来获得利润。从目标来看，企业有别于致力于满足公共需求的政府和社会组织。从运作机制来看，企业的市场交换机制有别于政府的强制机制和社会组织的志愿机制。由此衍生出企业的优势正在于效率，在于对成本的管控。我国既往的基本公共服务供给模式中，政府是唯一供给主体，单一地由财政资金支付，结果则是政府供给的质量、数量和效率都不尽如人意[注]欧纯智、贾康：《以PPP创新破解基本公共服务筹资融资掣肘》，《经济与管理研究》2017年第4期。。引入PPP模式，实现政府和企业在基本公共服务供给中的合作则可以充分地发挥企业的优势，并化解传统筹资模式下基本公共服务的各项问题。基本公共服务的公共性、基础性、保障性、兜底性等特征决定了其供给不能完全按照市场机制来进行，但与企业合作有助于改变传统基本公共服务供给“不算经济账”的问题，当然新的模式也要坚守公共利益底线，利润率要控制在合理的限度内[注]欧纯智、贾康：《以PPP创新破解基本公共服务筹资融资掣肘》，《经济与管理研究》2017年第4期。。

(四)多元主体的行动协同

基本公共服务供给经历了从政府完全发挥主导作用时期，到政府财政赤字凸显而引入市场竞争机制时期，再到政府与社会全面协作时期的演变[注]张华、张桂文：《城乡基本公共服务均等化的国际经验比较与启示》，《当代经济研究》2018年第3期。。全面协作就是要在充分发挥各主体优势的同时，约束其可能侵蚀基本公共服务公共性的潜在问题。政府是基本公共服务的最大和最终责任者，无论供给模式如何变化，政府的最终责任不可抛却。政府的优势在于其强制运作机制而带来的税收资源以及通过制度设计来平衡各方利益的能力，企业的优势在于有效需求识别、控制成本、提高供给效率，社会组织的优势在于其志愿机制而带来的对公共利益的维护与较低的运作成本，良性的合作就是要充分地发挥各主体的优势。同时，政府潜在的“家长作风”、企业对利润最大化的追求、社会组织的志愿失灵等也要加以预防。多元主体协同行动首先是成熟的多元主体的存在，目前我们相对欠缺的是发展成熟的社会组织。同时，多元主体要有基于公共责任、公共利益的合作意识，愿意为了基本公共服务的高效供给而彼此配合、自我约束。这种配合与约束仅有观念上的认同还不够，还要依靠合作制度的完善、保障机制的健全来实现。因此，理想状态下，基本公共服务合作供给模式是在多元主体充分发展、达成合作共识的基础上，借助于完善的合作供给制度和合作保障机制来实现的。

三、基本公共服务多元主体合作供给的障碍

多元主体合作供给意味着供给模式的转变，这一转变需要诸多支撑性条件，如形成新的观念、对共同价值的遵守、有效协调合作各方关系等。但这些并不会自动到位，因此，供给模式转变的过程也就是各项条件逐步完善的过程。从当前来看，多元主体合作供给存在着各主体力量失衡、合作意识薄弱、合作供给制度不健全、合作供给保障机制不完善等问题。这些障碍性因素阻碍着合作供给的深入发展，也限制了合作供给功能的发挥。

(一)主体发育不充分，准市场结构缺失

合作供给模式相较于政府单一主体供给模式的优势在于供给效能的提升，以有限的资源来更好地满足社会公众的服务需求。合作供给模式中各主体应是发展成熟、彼此独立、规范运作的，各主体之间形成一个准市场[注]准市场是介于官僚制和传统市场之间的一种中间体形式，既不是完全由政府来垄断，也不是完全由传统市场来提供，而是政府主动将其他生产者吸纳到公共服务等公共品生产领域中的情形。参见：L.Kähkönen, “Quasi-Markets, Competition and Market Failures in Local Government Services”，Kommunal Ekonomi Och Politik, 2004, 8(3), pp.31-47.。政府是基本公共服务的责任主体，树立以人民为中心的发展思想、实施各项民生工程等，是政府履责的表现。但是，作为基本公共服务责任主体，政府的责任不止于此，为各个主体的发展创造条件本身也是其职责所在。从现实来看，具有产权清晰、融资便利、适用经济激励机制的企业的参与能够激发供给活力，政府与市场之间关系的厘清是企业健康生存与发展的前提条件，这方面我国近年来取得了重大进步。主体方面问题比较严重的是社会组织的不足，一般来说，政府更有可能选择社会组织作为其在基本公共服务供给中的合作伙伴，原因正在于社会组织的非分配约束特征。社会组织这一类型主体存在着数量不足、质量不高的问题。足够数量的、能够形成竞争态势的社会组织还明显缺乏，而且现有的部分社会组织为取得与政府合作机会主动采取一些“策略性行为”来迎合政府设置的隐性进入门槛[注]吴月:《社会服务内卷化及其发生逻辑: 一项经验研究》，《江汉论坛》2015 年第6 期。，结果则是社会组织成为无异于政府的部门了[注]王浦劬、莱斯特·M．萨拉蒙等: 《政府向社会组织购买公共服务研究: 中国与全球经验分析》，北京: 北京大学出版社，2010 年，第 27 页。。没有足够数量、满足一定条件且独立的主体，则良性互动的基础缺失，合作供给的潜在优势就无法发挥。

(二)主体合作意识淡薄，合作共识未达成

合作共识的达成是基本公共服务多元主体合作供给的基本条件。政府要有合作意识，主动完成从原来的单一供给主体身份向多元供给主体中的一元身份的转变，转变中政府的主导地位不会发生变化，这是由基本公共服务的性质与政府的职能共同决定的。当下政府正在进行的各项改革，包括放管服改革、对基本公共服务供给的强化等都是朝着这一方向的努力。但政府作为一个大系统，其运作也有惯性，“治理社会”理念向“社会治理”理念转变需要一个过程[注]张紧跟：《治理社会还是社会治理？——珠江三角洲地方政府发展社会组织的内在逻辑》，《天津行政学院学报》2015年第2期。，在这个过程中政府的“管控”思想相对于“合作”观念还是居于主导地位。对于企业和社会组织来说，参与基本公共服务供给打开了组织发展的一个新领域，社会组织需要在获取资源和保持组织独立性之间进行权衡，企业需要在追求利润最大化和承担公共责任之间实现平衡。以公共就业服务为例，政府之外的其他主体根据政府补贴额度的高低选择接受或拒绝合作[注]丁兆罡、徐枞巍：《公私合作模式下公共就业服务机构绩效评估研究——以合肥市公共就业培训为例》，《华东经济管理》2017年第11期。，且合作之后在监管不到位的情况下则会出现诸多违规行为，各地人社部门不得不出台针对就业服务机构的专项整治方案。究其原因在于各主体合作意识淡薄，尚未达成合作意识，都试图从合作中获益，而未将重点放在合作中责任的履行上。

(三)合作制度不健全，市场与社会力量参与受限

基本公共服务合作供给模式相较于一元主体供给而言，参与主体增加，需要协调的关系变复杂，协调成本也会增加，各级政府之间、政府与企业之间、政府与社会组织之间错综复杂的关系都需要以健全的制度来加以规制。在制度经济学者看来，制度的作用在于其禁止了各种不可预见行为和机会主义行为，减少了摩擦和不确定性，使人们的交往成为可能[注]柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，北京：商务印书馆，2000年，第3页。。政府是主要的制度供给者，基本公共服务合作供给的资质要求、范围、方式、各方权益保障、利益纠纷解决甚至是合同管理等，都需要有规范的制度，需要以契约的形式来进行。从当前来看，仅以政府向社会力量购买服务为例，尽管国务院在2013年就颁布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，但很多规定都是原则性的，缺乏健全的制度支撑，导致实践中出现了“交易主体行政化”“指定式购买”“内部化购买”等协作异化现象[注]张雅勤：《论公共服务供给中“协同惰性”及其超越》，《学海》2017年第6期。。企业与社会组织遭遇到隐性的障碍，各种“玻璃门”“弹簧门”阻碍了它们公平参与的机会以及权益的保障，后续参加的动力不足。

(四)保障机制不完善，公共性存流失隐患

公共性是基本公共服务的根本特征，这一特征不应因其供给方式的变化而改变。否则，供给模式变化就失去了实质性意义。多元主体合作供给后，基本公共服务公共性由合作各方来共同保障。政府的责任包括提供资本、设立标准、确定服务内容、划定权责、制定法律法规、维护公共利益等[注]张雅勤：《论公共服务供给中“协同惰性”及其超越》，《学海》2017年第6期。。在此基础上，政府要确保立体化的监督机制到位。监督机制作用在于明确各主体行动边界，比如政府可以创新责任实现方式但不能推卸责任，企业可以获利但不能超越一定限度等。同时，当具体的生产主体转移到其他主体时，比如由企业、社会组织来作为具体的基本公共服务生产者时，全程的监督也是确保服务品质的需要。当前基本公共服务多元主体改革刚刚起步，略晚于整体的公共服务领域改革步伐，监督体制建设已经提上议事日程，但具体操作尚未充分展开。尽管协作有合同约束，但一旦出现服务质量问题如何处理、政府在何时以何种方式回收这些权益都有待进一步规定，以防止基本公共服务的公共性在合作中流失。

四、基本公共服务多元主体合作供给的路径构建

基本公共服务多元主体合作供给是基本的改革方向，为更好地推进这一改革，要在培育基本公共服务多元主体、促进各主体达成合作共识的基础上，逐步健全合作供给制度、完善合作供给机制，使各主体在规范的框架之内合作，充分发挥各自优势，实现基本公共服务足量、高效、精准供给。

(一)培育基本公共服务供给多元主体

基本公共服务多元主体合作供给的实现是个系统工程，其条件的创设也不局限于基本公共服务领域。为保障“准市场”条件的达成，充足的潜在合作者成为必需。改革开放以来，政府领域改革的一个主线是厘清政府职能范围，这涉及政府与市场、政府与社会关系的调整。当下正在进行的放管服改革，其根本目的就是要优化政府职能，厘清政府与市场之间的关系，为企业发展创造条件，培育成熟的市场主体。当前的工作重点应当致力于政府与社会关系的调整，积极培育社会组织的发展，化解更适合与政府在基本公共服务领域合作的社会组织数量不足的矛盾。具体来看，我国社会组织尽管存在着自上而下发展与自下而上发展两条路径，但政府是社会组织发展的主导性力量[注]苏曦凌：《激发社会组织活力的政府角色调整——基于国际比较的视域》，《政治学研究》2016年第4期。，至少在当前条件下社会组织的发展是无法摆脱政府这根拐杖的。从政府的角度来看，应由“管控”理念向“服务”理念转变，由进入环节的严格管控向全过程的监督转变，为社会组织发展创造条件和空间。从社会组织自身来看，则要通过专业能力的提升、内部治理结构的完善实现自我发展[注]苗红培、樊庆军：《政府购买公共服务中社会组织的角色、困境与出路》，《东岳论丛》2018年第4期。。

(二)超越协同惰性，达成合作共识

合作供给是多元主体之间的协同，而一个理想的协作体系的核心要件是构建“共同体关系”，即相互尊重、关注彼此福利、在共同问题上互相信任、互相关照的关系[注]Moravcsik，J., “Communal Ties”，The American Philosophical Association Centennial Series， 1988，62(1), p.221．。基本公共服务供给的多元主体之间理想的状态也是要达成基于公共责任、公共利益认同基础上的合作共识，构建一个基本公共服务供给共同体。为此，要创造条件使多元主体克服“协同惰性”，认同基本公共服务及其所蕴含的公共利益、公共责任价值。合作供给是基于政府更好履行基本公共服务职责而进行的制度安排，政府既不能将改革作为为了树立锐意进取形象而进行的政治安排，也不能在此过程中连同责任一起甩掉。政府仍然居于主导地位，且这种主导地位更多体现在对合作所需各项资源的供给上，首要资源就是共同价值观的塑造，政府要引导多元主体形成对基本公共服务所蕴含的公共利益的认同。有了这样的认同，政府、企业、社会组织的关注点才能超越一己私利，跳出“利己”的思维定势[注]张雅勤：《论公共服务供给中“协同惰性”及其超越》，《学海》2017年第6期。，共同为公共利益的实现而协同行动。

(三)健全多元主体合作供给制度

合作供给制度的健全使多元主体合作供给成为现实。制度提供的是一种规则，明确了各主体行动的界限，是各主体互动的依据，对于多元主体合作供给是不可或缺的。因此，多元主体的存在、合作意识的增强提供了多元主体合作供给的可能性，而制度的健全和完善则使这种可能性转变为现实。这里的制度是个宽泛的概念，“钱随人走”的公共财政制度、各主体公平竞争制度、基本公共服务合同管理制度、公共服务信息资源共享制度等都位列其中[注]谢来位、钟裕民：《公共服务协同供给的学理根据与制度基础》，《上海行政学院学报》2017年第2期。。基本公共服务由公共财政予以支持，各主体要获取公平的参与机会，以合同的形式约定各方权责，并分层分地区建立基本公共服务招投标、绩效评估、诚信信息系统。不仅如此，多元主体合作供给的方式也有很多，比如正在全国上下开展的政府购买服务形式。除了财政制度、竞争制度、合同管理制度、信息制度之外，多元主体之间的合作形式也要有制度支撑。仍然是以政府购买服务为例进行说明，基本公共服务标准的明确是前提，在此基础上还要完善购买范围、购买方式、合同签订、监督和评估以及风险管理等方面的制度。

(四)构建立体化的多元主体合作保障机制

立体化的多元主体合作保障机制的建立是保障公共服务公共性、推进多元主体合作供给健康发展的需要。保障机制最重要的是财力保障与监督制度。财力保障涉及公共财政制度改革，要建立更加科学的公共财政制度。监督机制的完善是保障机制的核心，要构建一个基本公共服务供给各利益相关者为主体的、囊括各种制度化和非制度化的监督形式的、贯穿基本公共服务供给全程的监督机制。政府、企业、社会组织、公民个人都是监督主体，这些主体既对其他主体进行监督，又自我监督，确保各主体都按照规则行动。监督的形式也要进行科学的设计，可以提供一些制度化的形式，比如公民个人参与基本公共服务需求调研、绩效评估等，也鼓励各主体在法律法规范围内创新监督形式。多元主体的监督要贯穿基本公共服务供给全程，防止“暗箱操作”对基本公共服务公共性的侵蚀；要第一时间曝光基本公共服务供给中出现的问题，防止负面事态进一步恶化，这就涉及极端情况下的问题处理；一旦具体的生产主体出现问题，政府该如何行动也要做出规定，以确保基本公共服务各个环节都处于监督之下。

五、结语

基本公共服务水平与公民的社会公平感正相关[注]李秀玫、桂勇、黄荣贵：《政府基本公共服务供给与社会公平感——基于CGSS2010的研究》，《社会科学》2018年第7期。，也是影响公民获得感的关键性因素。贯彻落实以人民为中心的发展思想，基本公共服务供给能力的提升是重要切入点。经过多年的努力，我国已经形成了覆盖全民的国家基本公共服务体系，基本公共服务的保障能力凸显。但政府基本公共服务供给也面临着全新的形势，经济新常态、人口老龄化、人民群众公平意识与权利意识的增强都需要基本公共服务发挥更强的保障和兜底功能，消费需求的多样化以及科技革命的发展又要求基本公共服务供给方式创新，服务内容更加丰富。正因为如此，党和政府加大了基本公共服务供给侧改革力度，而供给主体多元化是供给侧改革的基本方面。政府是基本公共服务供给的当然责任者，不因供给方式的变化而变化；企业与社会组织则是潜在的合作主体。三者因为运作机制的不同而各有优势，合作供给的关键就是要在维护公共利益的基本前提下充分发挥各自的优势。尽管当下的合作供给并不尽善尽美，但合作供给是一个基本的改革方向，进一步改革的重点工作应是在完善合作供给制度和机制的基础上，构建一个合作供给共同体，提升基本公共服务供给效能，充分地发挥基本公共服务在改革进入深水区之后的保障功能。可以预见，与合作供给相伴随还会出现新的问题、新的矛盾。因此，基本公共服务供给侧改革是常态化的，多元主体合作制度和机制的健全与优化也将是常态化的。