旅游业是最具发展潜力的幸福产业
——中国社会科学院财经战略研究院副院长夏杰长教授访谈

夏杰长，周玉林

夏杰长，1964年3月出生于湖南，经济学博士。中国社会科学院财经战略研究院副院长、研究员。中国社会科学院大学教授、博士生导师。中国社科院——上海市人民政府上海研究院博士生导师。主要研究领域：服务经济、产业发展和旅游管理。国家发展和改革委员会第一届、第二届服务业专家咨询委员会主任委员。国家旅游局中国旅游业改革发展专家咨询委员会委员。中国市场学会会长，中国工业经济学会副理事长，中国财政学会常务理事，中国城市经济学会常务理事。国家社科基金重大招标项目《中国现代服务业发展战略研究》（2009）和《扩大我国服务业对外开放的路径和战略研究》（2014）首席专家。主持了国家发改委“十一五”“十二五”“十三五”服务业发展规划研究工作。多部论著和研究报告获得省部级奖励。在《经济研究》《管理世界》《世界经济》《中国工业经济》《财贸经济》《经济学动态》等权威和核心期刊发表了多篇学术论文。在《人民日报》《光明日报》《经济日报》发表了多篇理论文章。目前正在执行主持《中外旅游大百科全书》编撰工作，力求通过该百科全书的编撰，系统描述古今中外的旅游业发展全景全貌，繁荣旅游学术、普及旅游知识、提高中国旅游学科话语权。

周玉林（以下简称“周”）：在改革开放的初期，对于寻常百姓而言，旅游就是一个“奢侈品”，看似很遥远。但在这些年，旅游已经成为我国居民的“常态”和“刚需”，是居民生活不可或缺的元素，是居民愉悦生活和提升幸福感知的重要途径。旅游正成为中国人的“幸福必需品”，学界和业界基本形成一个共识，这就是：旅游业是最具潜力的幸福产业。请问夏教授，这个问题提出的背景是什么？对于促进旅游业的大发展、高质量发展有何意义？

夏杰长（以下简称“夏”）：对旅游业的认知，我们的确有一个逐渐明晰的过程。众所周知，在改革开放刚起步的时候，我国经济社会发展水平和居民收入水平都很低，“吃饱饭”是最紧要的事情，解决温饱是头等大事。寻常百姓基本没有能力外出休闲旅游。那个时候的旅游部门是被当作外事接待单位，通过接待外宾为国家赚取宝贵的外汇收入。之后，我们较多的强调旅游的社会事业和产业的双重属性。但总体看，旅游业的市场化程度在不断提高，产业功能要更加凸显。在“十二五”规划启动前后，即2009年左右政府对旅游的定位有了新的认知，也提高到前所未有的高度。比如，在2009年，《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发［2009］41 号）明确提出，要把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。“十三五”启动后，旅游业更加为党和政府所重视。2016年，国办发［2016］85 号文件《关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》，明确提出要着力推进幸福产业，旅游产业作为幸福导向、健康导向、文明导向的产业，列“五大幸福产业”之首，其地位之高，前所未有。

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。人民的美好生活需要是一个动态提升的过程。在收入较低的时候，有了基本的物质生活，人们的生活需要就比较满足了。我们正处在全面建成小康社会的关键阶段，居民收入有了较高程度提高，闲暇时间也更加充裕，老百姓的追求也日益多元化，对美好生活的向往，不仅要有丰富的物质商品，更要有文化旅游等精神消费，老百姓越来越从文化旅游等精神消费获得愉悦和升华，增强幸福体验，正如《马尼拉世界旅游宣言》（1980年10月）明确指出的那样：“旅游是人的基本权利，旅游是人类实现自我精神解放的重要途径”。因此，旅游作为一个以“幸福”来定性的产业，是完全立得住的。

需要指出的是，幸福产业必须有一个边界，有明确的界定，不能随意地给“幸福产业”贴标签。国务院总理李克强在2016年《政府工作报告》中将旅游列为“消费升级”的重要组成方向。当年，在天津召开了第十届夏季达沃斯论坛。李克强总理在这次论坛开幕式发表的特别致辞中明确提出旅游、文化、体育、健康、养老“五大幸福产业”的概念，并将旅游业置于“五大幸福产业”之首，进一步凸显了旅游产业重要功能和积极作用。党和政府高度重视旅游业发展，并且把它列为“幸福产业”之首，这是对旅游业满足人民美好生活需要作用的充分肯定，也为我们高质量推进旅游业发展奠定了基础，意义重大。旅游业经过这些年的大发展，速度和规模已经上去了，现在的问题是如何补短板，如何提质量，如何更加精细化、便利化、智慧化发展，以更好地满足人民群众对幸福生活的向往。

周：一般而言，幸福是一个很抽象的感知。现在提出积极发展包括旅游业在内的幸福产业，首先面临的一个问题，就是如何统计“幸福产业”？您是如何认识这个问题，又是如何解决的？

夏：我们习惯上讲的五大幸福产业是指“旅文体康养”。目前，国家统计局基本建立起了旅游、文化及相关产业、体育产业、健康服务业的统计核算规则，但养老产业因为涉及面非常广泛，业很复杂，目前还缺失。这里重点讲一下旅游业的统计核算问题。根据《国家旅游及相关产业统计分类》（2015），旅游是指游客的活动，即游客的出行、住宿、餐饮、游览、购物、娱乐等活动；游客是指以游览观光、休闲娱乐、探亲访友、文化体育、健康医疗、短期教育（培训）、宗教朝拜，或因公务、商务等为目的，前往惯常环境以外，出行持续时间不足一年的出行者。从统计角度，可以分为两个大类（旅游业和旅游相关产业）。旅游业是指直接为游客提供出行、住宿、餐饮、游览、购物、娱乐等服务活动的集合；旅游相关产业是指为游客出行提供旅游辅助服务和政府旅游管理服务等活动的集合。六个中类（旅游农业和渔业、旅游零售业、旅游交通运输业、旅游住宿和餐饮业、旅游金融业和其他旅游服务业）和85 个小类。计算出85 个小类行业增加值，之后相加得出旅游及相关产业增加值。其增加值计算，又可以有两种方法：一是生产法增加值计算，生产法增加值=总产出—中间投入；二是收入法增加值计算，收入法增加值=劳动报酬+生产税净额+固定资产折旧+营业盈余。

周：旅游业要成为最具潜力的幸福产业，是我们的奋斗目标，目前肯定还是有差距的，一定还存在这样那样的制约因素。您是如何看待这些问题的？又如何破解这些制约因素？

夏：完全认同您的看法。近些年，我国旅游业发展的成绩是有目共睹的。但我们更要看到，与发达国家和世界旅游强国占相比，离“最有潜力的幸福产业”发展目标还有着较大差距。比如：旅游基础设施较薄弱，旅游服务质量较低下，旅游信息化建设还很不到位，旅游市场秩序混乱，旅游品牌缺失。全球十大酒店品牌，美国占8 家，法国、英国各占一家，中国一家没有。

我国旅游业发展的体制机制障碍在逐渐破解，发展环境在不断优化。但是，还是存在不少制约旅游业高质量发展的因素：一是民营资本投资旅游业的成本较高。民营资本获取项目的成本在各地均明显高于国企。政府对民企的建设期和运营期卡得很紧，对国企央企则相对宽松。对民企的投资回报要求高，民企在这方面和国企无法竞争。结果是很多旅游民企将投资投向东南亚，甚至欧洲或更遥远的地方。二是旅游用地问题突出。国土部门未设旅游用地属性，申请旅游用地时模糊地带多，成本高，风险大。而申请下来的旅游用地价格过高，投资回报低，使民企做PPP 等项目时违约概率提高，不得不寻求一些灰色做法来获取高收益。三是部分地方政府信用的可持续性。由于政府对民间资本进入国有旅游资源的承诺和保证缺乏持续性，很多旅游资本追求1-3年的短期效应，这种短视行为和逐利行为对当地生态破坏大，严重影响了旅游业的可持续发展，让一个幸福产业不能真正造福于人民。四是旅游新业态所处的政策空白多，高速发展遇上“政策沼泽”。比如，汽车营地是个新生事物，公安、消防、环保、工商部门在审批的时候可依据的政策有限，对于营地的临时建筑和消防等规制性管理缺乏有针对性的政策规范，造成许多营地经营的合法性和合规性存在较多问题，随时随地都可能被取缔或停业；再比如，乡村民宿的法律地位、用地性质和消防等管理缺乏针对性强、可操作性强的政策举措。

为此，我们要不断深化改革，优化旅游业发展环境；一是更加严格地保护投资者权益，稳定旅游企业的投资预期。众所周知，有恒产者方有恒心。但当前不少民营企业家顾虑不少，资本流出现象时有发生，对其投资权益能否得到有效保护有这样或那样的担忧。为此，要重点规范产权制度保护，全面落实2016年11月4日中共中央和国务院颁布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，把文件提出的“同等保护不同所有制经济产权，规范财产处理法律程序、完善财产征收征用制度、加大知识产权保护、加大合同执行力度”等意见切实落实落地。二是积极推进相关税收和财务制度改革。整体看，旅游业属于劳动密集型企业，当前劳动成本居高不下困扰不少旅游企业。因此，降低劳动成本及与劳动相关的税收成本尤为重要。改革的方向是：调整个人所得税制度，特别是要提高个税的纳税起征点，允许人力资本进行折旧，计入成本并在税前扣除，从而既鼓励旅游企业的人力资本投入，又降低旅游企业的财务成本，增强其盈利和投资能力。三是以文化旅游部门为主体，建立综合执法长效机制。旅游业是综合性产业，旅游活动各环节涉及多个领域，其市场监管职责分属多个部门，需要各相关部门依照各自职责，对相关经营行为实施监督检查。只有形成行政执法合力，才能保障旅游市场秩序规范，维护旅游者和经营者的合法权益。在会同公安、工商、物价等多部门联合执法、综合执法时，建议建立以文化旅游部门为主体的“一站式集中执法”综合执法长效机制，解决“小马拉大车”和“投诉容易处置难”的现象。四是创新在线旅游的监管方式。线上线下相结合，是旅游业发展的重要趋势。在传统的市场监管体系下，实行的是工商登记、行政许可、商品检验、年检、行政处罚、刑事责任、专项行动等监管方式，基本是“行政”或“人治”，对在线旅游这样的平台经济不一定适用。因为在线旅游借力互联网平台把交易体系放大成巨大的非现场交易场景，过去的监管政策、监管手段甚至监管队伍对在线旅游这样的平台经济的管理已经难以胜任。对在线旅游这样的平台经济服务形态的监管，要从单一监管走向协同治理、多边共商、实施“政府管理平台，平台制定细则”的监管准则。

周：这几年，我国旅游业公共服务体系建设取得了很大成绩，游客满意度不断提高。特别是“厕所革命”的开展，在一定程度上解决了游客“如厕难”这个最大的难题。您是如何看待“厕所革命”这个问题的，有何进一步的完善意见？

夏：2015年4月1日，中共中央总书记习近平关于厕所革命的批示和7月16日在延边调研时提出“农村也要来场厕所革命”的号召，掀起了全国厕所革命的高潮，这在共和国历史上是第一次，意义非凡。2017年11月，习近平总书记就旅游系统推进“厕所革命”工作取得的成效作出重要批示。他强调，两年多来，旅游系统坚持不懈推进“厕所革命”，体现了真抓实干、努力解决实际问题的工作态度和作风。旅游业是新兴产业，方兴未艾，要像抓“厕所革命”一样，不断加强各类软硬件建设，推动旅游业大发展。他指出，厕所问题不是小事情，是城乡文明建设的重要方面，不但景区、城市要抓，农村也要抓，要把这项工作作为乡村振兴战略的一项具体工作来推进，努力补齐这块影响群众生活品质的短板。

厕所脏乱差少偏，是广大游客和群众反映最强烈的问题之一，是城乡公共服务最薄弱的环节。为了推动旅游行业的厕所革命，原国家旅游局，从五个方面着手作了大量行之有效的工作：一是努力解决认识问题。组织全行业深入学习贯彻习总书记的重要批示，要求将厕所革命作为旅游基础工程、文明工程、民生工程来抓。大多数地方成立了厕所革命领导小组，制定出台了行动方案。二是努力解决不知道怎么建的问题。先后编制了《厕所建设管理三年行动方案》《旅游厕所建设管理指南》，修订《旅游厕所质量等级》国家标准，引导各地因地制宜，重在实用、干净、卫生。三是努力解决政策、资金支持不够的问题。在《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发〔2015〕62 号）中，将大力发展旅游厕所作为实施旅游基础设施提升计划之一。与国土资源部、住建部联合印发《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，明确提出三条政策措施加大对旅游厕所用地保障。四是努力解决谁来建、谁来管的问题。我们重点推动“以商建厕、以商管厕、以商养厕”模式创新，鼓励企业以承包经营、广告授权、商业冠名等方式，推进厕所建设管理的长效化、品牌化、市场化。五是努力解决厕所维护难的问题。重在倡导文明如厕，营造“厕所既是建设者、管理者的责任，也是使用者的责任”的舆论氛围，策划组织“厕所革命万里行”“世界厕所日暨中国厕所革命动员日”等系列活动。

原国家旅游局和相关部门在“厕所革命”问题上，已经做了大量的行之有效的工作，取得了显著的成效。但“如厕难”的短板依然没有完全解决，还需要创新建设和管理方式：一是积极运用新技术和新方法，建设一批智能环保移动厕所，尽可能解决节能环保等难题；二是考虑女性游客数量多、如厕更难的事实，在规划中适度提高女性厕位比例，比如：女厕位与男厕位的比例不小于2：1 或3：2；三是以政府资本为引导，引入社会资本参与厕所建设，甚至可以采取“冠名”的方式鼓励社会资本或居民个人捐赠厕所，要倡导共建共治共享的治理方式，以调动社会各界力量，一起为解决“如厕难”的问题贡献力量，扫除把旅游业培育为最具潜力的幸福产业的最大短板。