人民调解在县域治理中的作用向度与困境纾解
——基于南漳经验的思考

夏先华，湛书城

(中南财经政法大学 法学院，武汉 430073)

国家治理是一个蕴含纵向与横向关系而拓展延伸的有机整体[1]，国家治理体系的横向切面是若干个制度要素与子治理体系，而纵向延伸的则是不同行政层级范围的区域治理。县级政权作为国家政权架构中的基础，其事实上是“处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础”[2]。囿于县级政权的特殊地位，县域治理在国家治理体系现代化中占据着举足轻重的地位，可以说，县域治理的成效直接关乎整个国家治理的格局走向与治理效能。从县域治理的横向要素来看，由于县级政权在国家政权与基层社会之间发挥着连通枢纽的功用，其往往需要直面沉冗于社会基层的民生纠纷，而这些纠纷往往具有多发性、社会性与群体性，加之社会急剧变迁诱发的多元诉求与新型纠纷，纠纷治理成为了县域治理中重要一环，其在保障民生的同时还承担着整个社会维稳的基础性机能。而人民调解作为发轫于地方社会自治与乡村秩序维系的有力手段，其被赞誉为“东方经验”，对于化解矛盾纠纷、建设和谐社会具有无可比拟的制度优势。但从县域治理的实践来看，人民调解的制度功效并未达到人们预期，其受制于现实因素与制度缺陷而作用不显。故而，有必要从人民调解在县域治理中的作用机制入手，以问题为导向，探索人民调解制度的完善进路，从而在优化治理方式的基础上推进县域治理体系的现代化。

一、基于现实的因应：人民调解在县域治理中的合理嵌入

(一)县域纠纷治理的困局：冲突多元与关涉民生

县域作为城乡的结合体，其融合了城市与农村、现代与传统的各种特征，这体现在社会纠纷层面便是县域纠纷颇具复杂性与多样性，且关涉民生之本。一方面，县级行政区划的层级地位决定了其事实上处于城市与乡村的中间缓冲地带，城镇与基层的社会结构、经济形态、生活方式的迥异所造成的多发矛盾往往都在县域空间内生成，这使得县域纠纷往往交织着不同社会结构中的矛盾特质，民众的诉求也更为多样。在纠纷类型上，县域纠纷不仅包括传统乡土社会中的婚姻家庭纠纷与邻里纠纷等，还包括新型的生态环境纠纷、征地拆迁纠纷、劳资纠纷等，[3]且后者随着城镇化的进程不断深入而所占比重越来越大。在纠纷生成的因由上，城乡二元化社会格局的打破与农村地区市场化、工业化、城镇化的推进，使得县域地区处于变动失序与利益多元重组的不安状态，利益主体的多元化与各种诉求难以调和使得县域纠纷呈高发势态。另一方面，从县级行政区划的面向来看，由于其直面基层社会与民众的现实需求，因而所辖区域内的纠纷往往是与民众的生活、生产、生计息息相关，如不能处理得当极易激发矛盾，引起民众的不满与愤懑，甚至可能酝酿出群体性事件，导致官民关系的对立与紧张，同时也为基层社会和谐带来诸多不安定因素。

另者，从社会转型的阶段来看，我国县域地区的社会变革正处于攻坚期，社会结构随着城镇化政策的推进不断地向以工业为主的社会形态跃迁，经济体制也因乡镇市场经济的发展而不断转轨。社会变革在带来经济利益、改变人们生活方式的同时，也因旧利益格局的革新以及发展中的不平衡、不协调等问题，而形成新的社会纠纷，也即“发展性矛盾”在纠纷层面的映射。[4]这些纠纷的样态往往不同于传统纠纷，且因利益交涉与联动而涉及面较广。与此同时，社会急剧变革时期的矛盾演化空间极大，一些琐碎的纠纷最后也可能发展成群体性矛盾。[5]县域纠纷的上述特点给县域治理工作带来了极大挑战，同时也对纠纷治理方式提出了较高的质效要求。

(二)县域治理难题的应对：迈向自治的人民调解

从县域治理的现状来看，现有的治理模式是难以应对现实的解纷需求的。在治理主体方面，相对于企业、社会自治组织以及公民个人等主体，县级政府无疑是县域治理中的主导性力量，这与“皇权不下县”的封建县域权力架构是截然不同的，且县级政府的作用随着国家管制体系的下移以及基层政权的建设还在不断地加大。但县级政府部门是依照分科设层、职位分工、权力分等的科层体制而设立的，科层制的架构使得县域治理脱离了基层社会，治理部门成为了与基层社会不相适用的技术性权力组织，这大大掣肘了县域纠纷治理的成效。其一，从设立目的来看，科层体制在组织体系与运行机制上都是应对社会治理中的“大事”，其缺乏对基层社会中“小事”的关怀，这往往使得其错过化解矛盾的最佳时期，从而导致诱化群体性事件的现实风险。其二，从体制缺陷来看，科层组织固有的惰性、等级性、非人格化、职业化、专门化等特点也大大限制了县级政府在基层纠纷治理中的作用[6]，且行政权力的刚性与强制性在科层体制下被放大，这容易导致特殊敏感事件中的官民对立，比如近年来频频爆出的警民冲突事件。

在现有组织体制难以调整的前提下，提升县域治理成效的进路就在于优化现有的治理模式，其中最为重要的便是要积极引入社会自治与基层力量参与纠纷治理。人民调解作为植根于民间的纠纷解决机制，其事实上是社会自我解纷能力的方式体现，调解手段的参与能有效弥合县域科层化治理的弊病，同时也能高效、缓和地化解复杂多元的县域纠纷。具言之，基层纠纷的治理存在相对对立的路径依赖：一方面，需要地方法治的建设与法律服务的供给，从而提升解纷的法治化；另一方面，又要求发扬基层社区的自治协商与民主和解的优势，避免国家权力过度渗入所导致的垄断与僵化。而在法治发展不甚完备的县域辖区中，强调人民调解无疑是应对纠纷多元化与治理科层化的必由之路。其一，人民调解对基层纠纷的治理是全方面的，既可消除日常琐碎小事与纠葛带来的和谐隐患，同时也可修复重大冲突与群体性事件对社会秩序的破坏，其可将冲突所带来的社会震荡化解至最小程度。其二，人民调解的非裁断式、妥协式的解纷方式可有效应对基层纠纷利益多元的复杂性，在合意基础上寻求各方相对满意的解决方案。其三，人民调解依据的规则不仅包括法律法规，还包括乡规民约、习惯、情理等要素，其既符合基层传统“和合”文化的要求，同时也可化解新型纠纷中规范空白所带来的裁决难题，在解纷的同时反向促进与揭示法律发展方向的契机与要素。

二、人民调解在县域治理中的作用向度

人民调解嵌入县域纠纷治理是基于冲突多元与关涉民生的县域纠纷特质与治理难题，但调解的制度优势并未在县域治理的进程中得到彰显，这与人民调解作用机制的嬗变存在密切的关联。因而，有必要从历史维度以及现实视角探讨人民调解在县域治理中的作用向度，析明人民调解的作用机理。

(一)人民调解的历史维度：传统作用机制的溯源

调解在我国的历史传统中占据着举足轻重的地位，在儒家“和合”文化的熏陶下，民间调解逐步发展成古代地方治理的主要进路与基层民众化解纠纷的首要选择。[7]而人民调解正是中国共产党在继承改造我国传统民间调解制度的基础上发展起来的，在这一过程中，人民调解制度还承担了提升政治认同以及践行马克思主义价值理念与道德等其他任务。可见，人民调解制度在设立之初就并未定位为单一的解纷制度，其政治功用以及其他作用在一定程度上使得该制度更为深入地嵌入了社会治理体系之中。

具体而言，人民调解的传统作用机制包括以下几点：一是解纷作用。无论是从人民调解的制度起源还是当时的社会环境来看，解决纠纷都是人民调解的首要作用指向。在建国之前的革命根据地以及建国之后，社会结构与礼法秩序被瓦解，而法制规范与相应的国家机器并未完全设立，且作用有限，难以应对现实中错综复杂的矛盾纠纷。而调解作为符合民众心理与解纷习惯的传统治理方式，便被我党借鉴、吸纳而作为化解纠纷的主要途径。而且由于制度实施的惯性以及人民调解的优势，调解制度并未因司法体系的建立以及资源投入而地位有所下降。二是政治认同作用。人民调解从来都是与政治话语密不可分的，在我党巩固执政与政权建设的历史进程中，人民调解作为践行我党群众路线、化解人民内部矛盾的政治手段而现实存在。可以说，人民调解是我党的意识形态教育在解纷领域的表现，其在化解矛盾的同时，也承担着动员群众支持党的政策主张、帮助民众形塑正确认知与理念的政治功能。三是司法补充作用。人民调解的内生环境便是司法制度供给缺失的现实境况，调解解纷功能的发挥在一定程度上便是对司法的补偏救弊。除此之外，在送法下乡与基层法治建设的过程中，国家法与乡村自治规则之间存在矛盾与张力，而司法强制裁断无疑会加剧这一紧张关系。人民调解为此提供了缓冲空间，通过调解主体的理性引导，可以逐步将新的法律规范内化至基层社会规范体系之中。此外，人民调解在新兴领域纠纷中的适用，可以在弥补制度空白的同时帮助社会形成正确认知与共识，从而反向促进规范的制定。四是社会整合作用。在封建时代，王权纵伸的界限为郡县，乡村社会便依赖以血缘为纽带的宗族势力以及乡绅阶层进行社会整合，而整合的重要手段便是民间调解与斡旋。建国以后，国家政权逐渐在向基层下沉，但其更多地是以授权与指导的方式参与地方治理，人民调解组织体系的大覆盖事实上实现了对基层分散个体的整合，成为地方政权管理的重要“触手”。而这一整合过程还往往伴随着观念层面的融合，即政策法规的宣传与意识形态、现代理念的输送等等。

(二)人民调解的现代发展：社会治理功能的更新

自20世纪90年代以来，随着社会结构的转型以及法治环境的改善，人民调解在社会治理中的角色不断地弱化，其原初制度功能也在新的社会环境下进行了调整，以应对治理过程中现实需求。而这一功能调整过程既有与时俱进下的自我完善，也有削足适履下的机能异化。具言之，人民调解的功能发展体现在以下几点：

一是解纷功能的式微。改革开放以后，西方法律文化的输入以及民众法律意识的提升，改变了解纷体系的内在结构，正式的审判制度成为了民众排解纠纷的主流选择，人民调解不再受到民众的偏好而走向没落。在这之间，社会变革所导致的复杂矛盾以及传统乡土文化的消亡也是其主导性因由，前者给说服式调解策略带来了挑战，而后者则直接影响了民众的解纷方式选择。然而，与人民调解社会式微的趋势截然相反的是，国家迫于诉讼爆炸的解纷压力，开始颁布一系列规范性文件来推动人民调解的复兴。但在这一过程中，由于行政权力的过度干预，反而导致了人民调解的行政化与准司法化等弊病，逐渐偏离了自治本质。

二是政治说教的排斥与政治维稳的赋能。人民调解作为践行我党群众路线的重要载体存在特定的历史背景，当时的基层民主机制与政权架构并不完备，人民调解在化解纠纷的同时不得不承担一定的政治宣传任务。而在现代基层社会，联动群众与基层民主存在更佳的选择，人民调解逐渐回归到解纷的核心要务而失去这一政治意蕴。而且民众对政治说教的态度愈来愈排斥，加之乡村的原子化以及城镇人口的流动化，这使得人民调解的政治团结功能在不断退化。然而，现代经济的发展需要和谐稳定的社会环境，相较之双方对辩的法庭审判，人民调解的非对抗式解纷模式无疑是有益于和谐社会的构建，因而备受青睐而被赋予维稳的政治任务。

三是司法补充到司法联动的延伸。一方面，由于人民调解对实体规范的依赖较少，故而在规范体系还没建立或者不甚完备的社会中存在极大的生命力。[8]但随着依法治国的推进以及基层法治的建设，乡规民约在国家法不断输入的过程中进行了自我调适，二者之间的对立势态逐渐缓和，相应地，人民调解司法补充的作用空间也在缩小。另一方面，调解权威的瓦解以及调解人员的专业局限使得人民调解遭受合理性与效力性质疑，而此时司法系统基于解决案多人少问题所进行的一系列改革措施又为人民调解提供了发展契机。司法机关通过调解效力确认、法院指导等方式为人民调解提供支持，以应对井喷式的社会纠纷与多元的解纷需求。

四是组织整合到价值整合的跃迁。基层自治与简政放权使得地方政权对基层社会的管控弱化，基层社会治理有赖于社区与自治组织的自我管理。而基层群众自治组织与社区的发展使得其下设的人民调解委员会逐渐回归到解纷的本职，相应的整合功能则由自治组织来进行承担，且这一功能在社会人口流动加快的形势下而遭受掣肘。另外，人民调解委员会以调停纠纷为依托，以普法宣传为拓展，通过理性对话与沟通，化解基层社会的利益之争，纾解社会变革所带来的利益落差与心理排斥，从而在群众之间形塑正确的纠纷观与价值观。

三、人民调解在县域治理中的现实困境

(一)社会结构变迁引起的调解效用弱化

市场经济的发展与社会领域的变革使得基层社会的结构与形态出现渐进式的转型，传统的乡土社会已然瓦解，并随着城镇化与工业化的推进而逐步迈向市场社会，公民在社会中的定位也实现了由身份关系到契约关系的转换。[9]人民调解作为化解纠纷的社会制度，无疑也是嵌入到特定的社会结构之中，存在与之相宜的生存土壤，社会结构的变迁自然也会产生交互效应而影响到调解制度的发展。但从现实境况来看，这一影响是负面的，人民调解在社会转型的大背景下出现了地位式微与效用弱化等问题。究其原因，一是传统的人民调解所依赖的乡土权威逐渐被颠覆，而新的知识理性与技术权威并未完全建立，人民调解遭遇了说服性难题。调解是以理性对话与疏导为解纷策略，调解员需存在促使纠纷双方自愿接受调解并认可调解协议效力的个人权威。在传统的乡土社会中，调解员因熟人社会中的成员信赖以及自身树立的威信与名望而促成双方达成和解。但市场社会是以市场经济为纽带的陌生人社会，由于缺乏这种事先培育的信任与权威，人民调解的技术策略只能由个人权威转化为知识权威，但后者在调解队伍素质良莠不齐的现实情况下难以得到保障。二是社会转型改变了基层纠纷的特质，压缩了人民调解的运行空间。人民调解是在批判继承民间调解的基础上发展起来，故而传统的调解队伍更擅长调停一些以情感关系为依附的邻里纠纷、婚姻家庭纠纷等。而现代社会发展所带来的新型纠纷，如医患矛盾、环境污染纠纷、非法集资纠纷等，往往难以为人民调解队伍所胜任。在面临严峻的生存形势下，部分地区以此为契机而设立了专门的、行业的调解委员会或者提升调解员的专业素养，但更多地区的人民调解因此而逐渐凋萎，走向没落。三是市场经济主导下的人口流动打破了传统的地缘关系，人民调解的管辖走向荒芜化。[10]整体而言，农村人口因务工、求学等缘由而大量向城镇、市区流动，一些乡村的人民调解资源基本处于闲置状态。另一方面，城市社区对流动人口的整合效应较低，在缺乏认同的前提下，社区的人民调解也难以发挥其制度优势。

(二)权利意识提升影响主体的解纷方式选择

从宏观层面来看，人民调解地位的式微是法律文化与社会结构变化所产生的应激效应，而在微观视角下，其却是纠纷主体的主观意识与喜恶偏好的直接体现。在这之间，法治环境的改善与权利意识的提升是影响主体解纷方式选择的主要因由。具言之，近年来法治建设的突飞猛进使得法律意识与权利观念深入人心，通过诉讼等法律手段保障权益已不再受到社会否定评价，公民个人因传统“无讼”文化而塑造的耻讼感在法治大环境下也得到消解，甚至出现了“缠讼”、“滥讼”等逆反现象。如此，不仅调解方式的选用因诉讼地位的回归而遭到排挤，而且在开展人民调解的过程中，过去以权压调或者借助道德权威变相强制调解的现象，也随着主体权利意识的提升而被抵制，这在促进调解规范化的同时，也导致了调解成功率降低与调解权威减弱。同时，人民调解还被打上了“和稀泥”的负面烙印。这些因素都可能导致纠纷主体对人民调解的弃用。与之相较，近些年司法机关开展的扩大诉权、简化程序、保障救济等一系列的改革措施，在提升司法公信力与权威性的同时也重塑了司法形象，增强了人们对于司法制度的信心。这无疑使得人民调解在与司法制度的博弈之中更加地落入下风。

(三)政治功能强化催生的组织自治性侵蚀

人民调解自创设之初便披上了“政治外衣”，只不过随着政治环境变迁，调解的政治功能由提升政治认同转为了政治维稳。囿于人民调解的内生动力缺失，当代调解的复兴并非是基层社会的自我供给与调解制度的自觉生长，其事实是国家行政资源的倾斜与改造，这所造成的一系列后果便是人民调解逐渐偏离“群众性、民间性与自治性”的本质，异化为“政府控制下的民间调解”，从而衍生出“半官方”的调解性质。[11]具体而言，体现在以下几点：首先，人民调解制度的发展是由行政力量推动的。近年来推行的“大调解”、“三调联动机制”以及各地提出的调解创新模式中，党委、行政机关一般占据主导地位，其把控着改革方向与实践运行，基层自治力量面临被架空或者被裹挟的现实尴尬。其次，人民调解的队伍遭受行政化侵蚀。从调解人员的构成来看，其大多由基层行政机关的工作人员以及村干部等担任，普通民众的参与度较低，有的甚至出现人民调解委员会与司法所“一套人马、两块牌子”的混乱局面。[12]如此虽能整合基层资源，借用行政力量发展人民调解，但也严重影响了人民调解的自治成长，同时调解人员的行政作风也可能诱化强制调解、侵犯诉权等风险。再次，由于人民调解需要行政资源的支持，且存在调解量、成功率等绩效考核，其主管的司法行政机关可通过业务考核进一步强化对人民调解的行政管控。而且，行政化的绩效考核既违背了人民调解的运行规律，同时也可能催生调解人员过于追求绩效而忽略客观现实的问题。

(四)制度衔接空洞导致的执行乏力

根据日本学者小岛武司的正义的综合体系之说，纠纷解决体系应当是以诉讼为中心的同心圆模式，各种形式的ADR则构成诉讼中心以外的多个同心圆。[13]人民调解作为同心圆中一环，应当与其他ADR以及诉讼形成联动与衔接关系，从而实现纠纷化解的体系化。如前所述，人民调解已经形成了以司法确认与法院指导为主要内容的司法联动机制，但因衔接的空洞化而在实践运行中并不乐观。以上海地区为例，据不完全统计，在人民调解成功的纠纷中，申请法院司法确认的纠纷比例还不到5%。[14]这一司法确认程序遇冷的成因是多元的。从法官的角度来看，人民调解员制作的调解协议与司法文书相比缺乏规范性，对于双方法律关系以及权利义务的描述往往较为简单、模糊，故而很难得到法官的肯定而予以确认。而且，由于司法确认案件不计入考核范畴，法官也缺乏相应的办案积极性。对于人民调解员而言，若所制作的调解协议经常遭到法院的否定评价，无疑会使其产生抵触情绪，加之将司法确认程序视为对调解质量不信任的误识，调解员也缺乏告知当事人并积极推进这一程序的能动性。对于当事人来说，一方面，部分人对于司法确认程序了解甚少，影响了对这一程序的申请；另一方面，部分当事人之所以申请人民调解来化解纠纷，是基于厌讼心理以及对维系友好关系的考量，申请司法确认无疑会破坏这一初衷。至于法院对人民调解的业务指导，虽然《法院组织法》确立了这一职能要求，但囿于实践中法官的业务繁重以及缺乏实质奖励与惩戒，法院指导基本上流于形式，对于人民调解业务质量提升的裨益不大。可见，在人民调解与司法的衔接不顺畅的前提下，调解质效难以提升，所制作的调解协议也因无法得到司法确认而面临执行效力的困局。

(五)资源匮乏阻碍调解制度的发展

人民调解作为民间非营利性质的解纷方式，其提供的是一种公益性的社会服务，不得向当事人收取任何费用。故而，为了保障调解活动的有序开展，需要国家财政与社会资金的支持与保障。《人民调解法》第六条也确立了县级以上人民政府的这一经费保障义务。但由于规范层面缺乏对经费保障的指标化规定，加之人民调解组织的民间属性，实践中政府对于人民调解的资源投入远不如派出法庭、派出所等国家机构，人民调解的经费短缺已为常态。如此便产生了一系列连锁反应，制约了调解制度的发展：其一，人民调解队伍中兼职比例较高，专职调解员较少，他们往往还是司法所的行政人员、派出所民警或者村干部等，调解不过是其“副业”，这不利于调解队伍的职业发展。其二，人民调解的人才吸纳能力较低且流失严重，一些优秀的调解经验无法实现新老传承。其三，资源匮乏使得人民调解的培训工作难以为继，调解员无法借此来学习法学、社会学、心理学方面的知识与解纷技巧。其四，低额的经费补贴大大挫伤了调解员的工作积极性，影响了其调解质效。

四、南漳经验的借鉴：人民调解在县域治理中的完善进路

(一)南漳县治理实践提供的有益经验

南漳县位于湖北省西北部，辖区范围包括1个经济开发区和10个镇，人口总计58.11万人，是我国颇具代表性的地方县级行政区划。近些年来，南漳县以习近平新时代法治思想为引领，以“以大调解促进大发展”的工作理念为指导，积极探索人民调解工作机制的创新模式，提升县域治理的社会效应，推动县域治理的现代化。在这一过程中，南漳县积累了大量关于人民调解参与县域治理的实践经验，形成了极具特色的“南漳模式”，也可为人民调解制度在我国的整体发展提供借鉴与启示。具体而言，人民调解的“南漳经验”包括以下内容：

1.积极推动人民调解员职业化建设。人民调解的生命线就在于调解队伍的专业化与职业化，故而调解队伍的职业化建设尤为重要。南漳县在调解员的选任方面实行推选与聘任、专职与兼职相结合的模式，在拓宽选任渠道的同时严格把关选任调解员的质量，积极引进具备一定专业知识的人士充实到人民调解队伍中，且不断优化调解员队伍结构。到2017年为止，全县共有1518名人民调解员，其中专职调解员多达421人。再者，在人员管理方面，建立人民调解专家库，推行首席人民调解员、人民调解员分级管理和持证上岗制度。此外，注重对调解员的教育培训，组织各基层司法所采取专题培训、以会代训、组织交流、现场观摩、知识竞赛等方式对辖区内的人民调解员进行业务培训，并强化调解员、信息员、情报员、宣传员“四位一体”、“一员多能”的工作本领。

2.拓展人民调解的组织形式。一方面，在镇、村两级调解网络基本全覆盖的基础上，加强对交通事故、医疗纠纷、劳动争议、征地拆迁、环境保护、物业管理、消费纠纷等主要行业专业调委会的建设。另一方面，积极探索优秀调解员的“人民调解工作室”、“律师调解工作室”“调解委员会示范点”等创新形式。

3.实现人民调解工作的服务转型。以服务群众、化解基层纠纷为理念指向，南漳县实现了人民调解由被动受案到主动排查的模式转型，积极在基层开展矛盾纠纷排查，并在此基础上建立台帐，进行预警分析，制定相应调处对策。另外，通过开展人民调解工作“进工地、进企业、进学校、进医院、进社区、进市场”等“六进”活动，不断拓宽调解工作服务领域。

4.加强人民调解与其他制度的衔接。人民调解作为发轫于基层社会自治的纠纷化解方式，其需要与其他关联制度形成有机联动，方可最大程度发挥其制度优势。南漳县在应对城镇化过程中土地房屋征收补偿领域拆迁难、矛盾多、纠纷多的治理困局时，积极推行人民调解、司法确认(司法公证)、强制执行“三项对接”制度，从而实现纠纷调处、确认、执行的一体化解决。

5.整合部门资源，提高调解效率。在南漳县委、县政府的统一领导协调下，该县综治委、司法局、公安局、信访局、卫生局、人社局、总工会等部门都建立了人民调解工作衔接、信息反馈等制度。如此，通过多部门的联动互助，实现解纷资源的整合，进而提升人民调解组织在医疗事故、劳资合同、食品安全等重大疑难矛盾纠纷中的调处能力。

6.确切落实调解经费保障。南漳县高度重视人民调解工作的经费保障与调解员的待遇提升问题，近年来不断加大对人民调解的财政投入。该县将平安建设经费列入财政预算，并借此保障人民调解工作的顺利开展。另外，各镇(区)也出台了“以奖代补”政策，对村治调主任工作实绩突出的，采取“以奖代补”措施，适当提高其工资待遇，调动其工作积极性。

(二)实践范本提供的启示：人民调解在县域治理中的完善

“南漳经验”是人民调解参与县域纠纷治理的重要实践范本，其指导价值不仅限于地方一隅，可以说对于整体视域下的人民调解工作都具有借鉴意义。基于“南漳经验”提供的有益启示，以人民调解的现实困境纾解为导向，可从以下几点对人民调解制度进行完善：

1.调解队伍的素质转型：由乡贤精英到职业建设

在我国的现代化进程中，社会结构的变迁与乡土秩序的瓦解是不可逆转的，如此所带来的调解效用危机应通过转换调解策略来解决。即传统的诉诸乡贤的个人威望与道德权威来促成合意的说服策略应当被舍弃，而应转为通过调解主体的知识与技巧来疏导矛盾的理性规劝模式。因而，在调解队伍的素质要求上，便由以前德望并重的乡贤精英而转为职业化、专业化的现代化调解人才。而且，人民调解的职业化建设还能打破其受案局限，提升对于新型纠纷的调处能力，扩大人民调解的生存空间。在具体路径上，人民调解的职业建设应做到以下几点：第一，人民调解员的资格准入。调解员的资质要求与遴选程序直接关乎调解队伍的整体素质。在准入条件上，应处理好调解精英化与大众化之间的张力关系，既避免要求过高而阻断了大众参与以及与基层社会的互动，同时也要划定资格下限，以实现调解队伍的专业化、精英化。[15]从《人民调解法》的现行规定来看，其对于调解员的资质要求较低，尚达不到精英化的要求，故而，宜从学历、基层工作经验以及知识背景等方面提升准入资格。除去工作年限等硬性条件以外，调解知识的要求可借鉴奥地利于2004 年制定生效的《民事案件调解员训练规则》，只有通过司法部授权的调解员训练内容和知识贮备标准的成年公民才可成为调解员。[16]至于具体的遴选程序，可通过调解员的职业考试来进行资格认证与招录，而且对于专业性调解组织的调解员，可设定招录对象的专业背景来吸纳相对应的专业人才。第二，调解员的职业规范。调解员的中立性、保密性、对当事人的尊重以及廉洁自律是其必须恪守的行为规范。[17]虽然这些规范要求无法在立法层面予以细化，但仍需通过调解员的伦理规则与行业规范来进行明确。美国就特别注重伦理规则对于调解员行为的规范，《模范调解员行为规则》、《家庭和离婚调解模范行为规则》便是全美调解员伦理规则的两个典范，此外，州和地方律协的纠纷解决委员会、社区调解项目也都设立了调解员的伦理规则。[18]我国在这一方面较为欠缺，故而应通过人民调解员协会制定统一的职业规范与调解规则，来实现调解员的自律监管与调解行业的规范化。第三，调解员的考核评价。考核机制作为调解“指挥棒”，其对于调解员的影响是双面的：合理的考核晋升制度可以提升调解员的积极性；不合理的评价标准则会导致强制调解、片面调解等异化现象。在具体的评价因素方面，应弱化调解量、调解成功率等指标的权重，突出调解案件质量、社会反响、同行评价、综合素质评价等在考评中的作用。根据综合考评的结果，可将调解员进行职业分级，并以此为标准给予不同的薪资待遇。

2.调解模式的与时俱进：由“管理型调解”到“服务型调解”

人民调解与诉讼以及其他纠纷解纷方式之间博弈的应然状态，并非是法治蒙昧下对调解的无奈选择，而应是法治完备下的平等竞争。不可否认，公民权利意识的提升会变相减损民众对人民调解的偏爱，但其核心症结在于人民调解无法在竞争之中赢得民众的信任。因而，改变这一现状的进路便在于彰显人民调解的制度优势，除去人民调解的自治性、高效性、修复性等传统优势以外，调解的模式也应与时俱进，实现由“管理型调解”到“服务型调解”的转型。具体而言，可从以下两个方面开展：其一，调解理念应由管理理念转为服务理念。从人民调解的历史维度来看，无论是传统的乡贤调解还是现代的偏行政化的调解，其都体现了调解主体的管控思维，被调解人的合意或多或少都受制于调解主体的道德(行政)权威，调解的方式与过程也多由调解员主导。调解员与当事人的地位落差以及对当事人主体地位的忽视是调解管理思维的重要诱因。事实上，人民调解中各方主体的地位架构并不同于审判中等腰三角形的结构，其应当是位于同一水平线上的。[19]而且，调解的正当性基础就是当事人双方的合意，整个人民调解过程都是围绕着促成当事人达成合意而开展的，当事人的主体地位在理论上是不言而喻的。树立调解的服务理念就是以当事人的解纷需求为导向，通过协调与沟通来促使当事人的互谅互让、自愿妥协，整个调解过程应坚持当事人的自主性，尊重当事人的意思自治。其二，服务模式由“本职服务”扩张至“增值服务”。对于人民调解组织而言，调解本案纠纷是其本职业务。如果调解组织固步自封，只是简单地追求案结事了，其制度优势便无法全部体现出来。反之，若调解组织在调解过程中增加心理疏导、法律咨询、风险防控、帮教纠正等人文关怀与额外服务，人民调解将释放更为强大的生命力，更受民众的欢迎。

3.公共权能的合理介入：行政指导与有限干预

人民调解是基层群众自治在纠纷化解领域内的主要表现形式，调解组织的独立性与自治性是其天然属性。调解的实质就是通过中立第三方的主动介入，在营造友好协商氛围与交流平台的同时，通过引导、说服来消除双方合意的障碍，从而实现纠纷的自主解决。可见，调解的运行过程是无需强制性的行政权力作为保障。但从人民调解的现状来看，其行政化的色彩极为浓郁。不可否认，在调解自治组织发育尚不成熟的情况下，由政府行政机关来推动人民调解的发展是较为合理的。但行政权力的介入与渗透是存在限度的，不能影响到调解的灵活性与自治性，否则将阻碍人民调解的独立发展。故而，有必要淡化人民调解的行政色彩，明确公共权能介入的合理限度。首先，需改革人民调解员的编制体例，弱化行政科层组织对人民调解委员会的直接管理，同时降低行政人员在调解队伍中的兼职比例，保障调解人员的社会性与民间性。其次，明确主管机关对人民调解的指导方式与范围，其不得借用业务指导的名义干涉具体的案件调解，也不可以行政命令、政策、指标来强制约束人民调解组织的业务开展。再次，在多方联动调解的过程中，政府职能部门应尊重人民调解的自治性质，不得干预人民调解的内部运作。除此之外，可积极探索政府部门与调解组织的良性互动模式。比如近年来涌现出来的政府购买服务的方式，其使得政府对调解组织的管理由一种命令式管理走向契约式管理。[20]政府通过与调解组织签订购买服务合同，约定双方的权利与义务，以此保障所获取的调解服务的质效，同时也可避免行政权力对调解组织的过度干预。

4.对接司法的有机联动：司法确认程序的践行与完善

人民调解协议只具有民事合同的性质，不能作为执行根据而申请强制执行，需要通过司法确认程序来赋予其执行效力。而实践中人民调解与司法的衔接并不顺畅，司法确认程序适用率较低，影响了调解协议对双方当事人的约束效力。对此，一方面，可通过人民调解组织的权利告知、积极引导以及一体化程序的设置来保障对司法确认程序的具体践行；另一方面，也应对现有的司法确认程序作进一步完善，以确保其能规范运行。具体可对司法确认程序作如下调整：其一，允许单方当事人申请启动司法确认程序。《人民调解法》、《民事诉讼法》等相关立法都规定司法确认程序的启动需由双方当事人共同申请，以进一步保障达成调解协议的合意与自愿。然而，调解成功时的无争议性其实是一种即时状态，不具有绝对性。除非在调解成功之后立即申请司法确认，否则司法确认程序可能因当事人一方态度变化而无法启动。如此，既增加了调解协议的效力风险，也为债务人一方规避协议义务而提供了路径。再者，共同申请的要求其实是法院对调解协议的合意达成存在疑虑，需借此再次确认双方的真实意思表示。但双方当事人在调解协议上的签署以及调解组织的见证，便已经符合启动阶段对调解合意进行形式审查的阶段性要求，无需再强调共同申请的形式要求。[21]如果当事人对达成调解协议的真实意愿存在争议，可在确认程序的审理过程中提出异议或者向法院进行起诉，从而保障未申请一方的合法权益。其二，司法审查的标准应采形式审查为主、实质审查为辅的模式。司法确认程序作为非讼的特殊程序，其实质是对调解书效力的确权，其正当性并非来源于法院的依法裁决，而是双方当事人的合意。故而，司法确认程序应围绕当事人合意的真实性以及法律规定的其他消极要件进行形式审查。另外，为避免当事人恶意调解而损害国家利益、社会公共利益以及他人合法权益，法官应就此而对调解协议内容进行初步的实质审查。其三，调解协议的补正。由于法律专业能力的欠缺，部分调解员制作的调解协议规范性不足也实属正常，法院不应以此为由予以驳回。相应地，法官应在审查过程中对于调解协议的瑕疵或含混之处，通过征询双方当事人的意见而予以补正，以保障执行根据的明确性。

5.调解力量的创新发展：资源配置与应用拓展

人民调解的创新发展，有赖于调解人才的培育与调解活力的激励，而这些都需要有经费的支持与保障。基层群众自治组织由于自身资源有限，无法为调解委员会提供足够的工作经费。人民调解组织提供的调解服务作为免费的、公益性的公共产品，政府因调解所维系的社会和谐而广为受益，理应为这一公共产品付费。故而，地方政府应设立人民调解组织的专项经费，并根据当地经济水平与财政状况以及调解工作的现实需要确定具体的经费保障标准。人民调解组织可借此提升专职调解员的薪资待遇以及调解纠纷的补贴经费，增强调解员岗位对人才的吸引力，并通过激励机制提高调解员的工作积极性。而且，资源的充足配置为调解组织的技能培训提供了物质基础，从而有助于提升调解队伍的整体素质。另者，地方政府应当为人民调解组织提供人力资源的支持，鼓励与引导大学生以及其他优秀人才进入调解队伍。除此之外，地方政府的大力支持可帮助调解组织根据实际需求拓展其组织形式，比如设立调解工作室、社区调解中心或者各专业调解委员会等等。