关于加强西藏边境地带安全稳定的意义与有效途径的研究

狄方耀，孙宏年，姚俊开，陈 朴

（1.西藏民族大学南亚研究所 陕西咸阳712082；2.中国社会科学院中国边疆研究所 北京100732；3.西藏民族大学法学院 陕西咸阳712082；4.西藏社会科学院经济战略所 西藏拉萨850000）

一、着力推进固边稳藏工程的重要战略意义

（一）西藏地处维系国家安全的重要方位

西藏地处中国西南边疆，居于“世界屋脊”之上，拥有约4000公里的边境线，自东至西分别与缅甸、印度、不丹、尼泊尔等国家及克什米尔地区相毗连，具有极其重要的战略地位，故此，被党中央确定为“重要的国家安全屏障”。这一重要战略地位的定性，这是由于西藏所处的特殊地理方位、复杂的历史与重要的现实意义等多种因素决定的。

1、中国与缅甸的关系。从总体上来看，中国与缅甸的关系在近70 年来总体上比较平稳的，是中国与周边国家中关系比较牢固的双边关系之一。正是基于此，有人评价说在中国的几个“好兄弟、好邻居”中，很多都与中国反目过，只有缅甸未与中国发生国军事和政治冲突，也未与中国发生过较大的领土纠纷。尤其是在中国提出共建“一带一路”倡议的宏观布局中，缅甸是中国走向东南亚、南亚等不可或缺的重要组成部分和重要的连接纽带，缅甸政府也给予了积极配合，双方的合作领域不断拓展。但是，我们也应看到几十年来历届缅甸政府的执政水平和能力受到国际社会的诟病，内部的动乱、甚至是战乱从未停止过。这种局势往往给中缅两国关系的平稳发展添置了阻力或带来不稳定因素。西藏与缅甸有近200公里的接壤地带，该国局势的不稳定性，必将对西藏边境地带安全稳定产生着直接或间接的不利影响。

2、中国与印度的关系。一百多年前英印政府擅自划定的所谓“麦克马洪线”，为中印两国持续不断的边界及领土争端埋下了祸根。自近代以来，由于受英国民主义等因素的影响，使印度一直是南亚地区的土地面积大国，人口大国，经济大国，军事大国和地区霸主。当今的印度又是当今世界人口第二大国，南亚地区的经济大国、军事大国，并自认为是该区域的“老大”，常常将地区范围内的其他南亚国家视为自己的“势力范围”，极力排斥其他国家与该地区国家进行正常的交往活动。所以，印度时刻高度敏感的警惕着中国这个与南亚相邻的大国，不仅在两国边境地带部署有大量军队，同时还与域外的美国、日本、澳大利亚等国保持着较为密切的军事互动关系，试图在印度洋和中国的西南边境地区形成强大的军事存在和政治压力。特别是自中国政府提出共建“一带一路”倡议以来，印度政府一直持有消极、甚至是敌视态度，以各种借口抵制或拖延中国政府向其发出的合作邀请，同时还以种种方式对响应中国共建“一带一路”倡议的南亚国家施加影响。

3、中国与不丹的关系。虽然在历史上不丹曾经与中国有特殊关系，但是自近代以来由于英帝国主义的挑唆与干涉，使不丹逐渐疏远中国而成为帝国主义制衡中国、侵略中国的重要棋子与工具。即就是到了清代，不丹也是中国的藩属国。对此，我国藏族著名学者扎洛也有这样的观点，他认为在清代的喜马拉雅山地区存在一个以中国西藏为核心的包括布鲁克巴（不丹）、哲孟雄（锡金）、廓尔喀（尼泊尔）、拉达克（今克什米尔东部靠近西藏阿里地区以列城为中心的印度控制区）等国家和地区在内的宗藩关系网络。[1](P278)时至今日，不丹尚未与中国建立外交关系，这是中国陆地边境上唯一没有与之建立外交关系的邻国，而且两国之间在局部边境尚存在争议。自二战结束后印度独立以来，其以种种理由与不丹签署有特殊协议，在不丹驻有较大规模的军队，左右着不丹的政治、外交和军事活动，从而对我国领土完整、主权安全及西藏地区的正常经济社会活动构成重要影响。

4、中国与尼泊尔的关系。尼泊尔是中国在南亚地区的重要邻国，两国的边境线有1400 多公里。1955 年8 月1 日中国华人民共和国与尼泊尔建交以来，两国人民之间的传统友谊和友好合作关系不断发展，目前两国已经构建了全面合作伙伴关系。尼泊尔对打击其境内的“藏独”势力、促进中尼边境地带的稳定发挥了极其重要的作用。近年来，在每年3 月达赖集团“滋事”的高峰期等，尼泊尔政府都会发布禁令，严厉警告“藏独”势力不得在尼泊尔开展任何反华活动。中国政府推出共建“一带一路”倡议以来，尼泊尔政府积极响应，并迈出了一些最实质性步伐，合作成果不断涌现，为推动着两国关系进一步趋好奠定了日趋牢固的基础。但是，我们也应看到，尼泊尔政局因受到内外多种因素的影响，往往呈现出不稳定性的特点，这种不稳定性虽然尚不构成影响两国关系的破坏性因素，但是，却对中尼经济贸易的平稳持续发展、进而对西藏边境地带的经济稳定和对外贸易会造成一定的影响，其结果必然会影响到我国西南边境地带的稳定。对此，我们也应当予以充分的重视。

5、与西藏接壤的克什米尔地区形势。印度与巴基斯坦两国从1947 年独立分治时起，为争夺克什米尔地区的控制权，两国在政治、外交和军事上的争论、争执或军事冲突持续不断，致使这一地区仍然具有高度敏感性、复杂性和脆弱性，对西藏的边境地带安全稳定形成直接影响。

6、以十四世达赖为首的分裂集团一刻也没有停止分裂破坏活动。1959 年3 月达赖上层分裂集团发动全面武装叛乱并逃亡印度之后，其总部就设在印度的达兰萨拉。几十年来他们在西方反华势力等唆使下，从未停止过寻衅滋事、甚至是制造暴乱和恐怖事件等活动，给国家维护西南边境地带的安全稳定造成了很大的压力。印度政府往往也借用达赖分裂集团的势力对中国施加影响，比如，印度总理莫迪于2018 年2 月15 日（中国农历除夕之际）曾经到了非法的“阿鲁纳恰尔邦”进行活动；流亡国外的“藏独”分子聚集在印度举行“纪念”所谓的“逃亡60 周年”活动，之后又于当年3 月31 日开启“感谢印度”活动，印度文化部长马赫希·夏尔马等少数官员前往“站台”以示声援。[2]这些情况表明，领土争议及涉藏问题仍是干扰中印关系健康稳定发展的重要因素，并对我国西南边疆安全稳定有着重要影响，进而直接影响到西藏社会的和谐稳定及正常的经济社会建设活动。

从上述情况可以看出，我们要想很好地实现未来较为长远时间内中国西南边疆的安全稳定，首要的任务就是将西藏边境地带的各族群众打造具有强烈爱国心、衷心维护国家统一和主权完整的铜墙铁壁。

（二）党中央高度关注西藏的安全稳定工作

自和平解放以来，由于西藏所处地缘政治等因素的关系，使雪域高原一直备受党中央高度关注。尤其是改革开放以后，在对国内外新环境认识的基础上，党中央对西藏战略地位的认识具有新的高度，采取了更加有效的治理措施。2010 年1 月中旬，时任中共中央总书记的胡锦涛同志在第五次西藏工作座谈会上郑重指出：“使西藏成为重要的国家安全屏障、重要的生态安全屏障、重要的战略资源储备基地、重要的高原特色农产品基地、重要的中华民族特色文化保护地、重要的世界旅游目的地。”一年半之后的2011年7月，以中共中央政治局常委、国家副主席、中央军委副主席习近平为团长的中央代表团参加庆祝西藏和平解放60周年大会活动，他在庆祝大会上发表重要讲话时指出：“西藏是重要的国家安全屏障”；2013 年3 月习近平总书记在参加十二届全国人大一次会议西藏代表团审议时又进一步强调指出：“西藏是我国重要的国家安全屏障和生态安全屏障，在党和国家战略全局中居于重要地位。”同时还提出了“治国必治边、治边先稳藏”的重要战略思想。在中央召开的第六次西藏工作座谈会上，习近平总书记对中国共产党执政60 多年的西藏工作进行系统总结，形成了党的治藏方略。[3]

2017年10月28日，习近平总书记给西藏隆子县玉麦乡牧民卓嘎、央宗姐妹回信称赞说：“在海拔3600多米、每年大雪封山半年多的边境高原上，你们父女两代人几十年如一日，默默守护着祖国的领土，这种精神令人钦佩”。他强调指出：“有国才能有家，没有国境的安宁，就没有万家的平安”，祖国疆域上的一草一木，我们都要看好守好，希望卓嘎、央宗姐妹“继续传承爱国守边的精神，带动更多牧民群众像格桑花一样扎根在雪域边陲，做神圣国土的守护者、幸福家园的建设者”，并相信在大家的共同努力下，玉麦这个曾经的“三人乡”，一定能建成幸福、美丽的小康乡，乡亲们的日子也一定会越过越红火！[4]

综上所述，“固边稳藏工程”是西藏认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想有关治藏工作的方针、政策，贯彻、落实党的十九大报告中有关“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”、“推动经济建设和国防建设融合发展”的精神重要举措，是贯彻和落实2017年10月28日习近平总书记西藏隆子县玉麦乡牧民卓嘎、央宗姐妹回信精神的具体体现，对于维护祖国西南边疆的安全与稳定具有重要影响。因此，本文将对“固边稳藏工程”进行研究探讨，既具有重要的学术价值，又有重大的现实意义。

（三）实施“固边稳藏工程”对促进西藏边境地带和谐稳定的战略意义

按照中央的有关要求，“固边稳藏工程”是西藏自治区近几年着力推进的一项重大工程。维护西藏边境地带安全稳定具有重要的战略意义和现实意义。

1、西藏拥有漫长的边境线且与多国接壤。如前所述，西藏地处我国的西南边疆，自东向西分别于东南亚的缅甸和南亚的印度、不丹、尼泊尔等国及克什米尔地区接壤，有约4000公里的边境线，分别占我国陆地相邻国家的四分之一和陆路边境线的五分之一。更令人不可放松警惕的是印度、不丹两国均未与我国划定边界线，尤其是印度还与我国存在重大的领土争议问题。由此可见，漫长的边境线给西藏带来了巨大的维稳压力与固边守土任务。

2、西藏边境地带人口众多。西藏除了那曲市和拉萨市以外，其他5 个地市共计有21 个县、203个乡镇、770 个村分布在边境线上，边境地区总面积达34.35万平方千米，为西藏总面积的1/4强。截止2017 年末，西藏的边境地带拥有3 个国际性口岸：吉隆口岸、普兰口岸、樟木口岸，2 个双边性口岸：日屋、陈塘口岸，28个边民互市贸易市场和200多个边民互市贸易点。边境线上有对外通道312条，包括常年性通道44条和季节性通道268条。其中通向尼泊尔边境184 条，通向印度边境93 条，通向不丹边境18 条，通向克什米尔地区边境12 条。根据2016 年前后的相关统计资料显示，西藏边境地带居住着约50 万人口（包括常住人口），约占当时全西藏总人口的1/5。随着西藏推进“一带一路”建设活动的加快，特别是努力推进中央在第六次西藏工作座谈会上提出的“将西藏打造成我国面向南亚开放的重要通道”任务的扎实推进，西藏边境地带的维稳压力将会不断增大。也就是说，随着中国政府向相关国家提出的共建“中尼印经济走廊”倡议的逐步推进，特别是中尼两国跨境经济合作区等工作的积极进行，西藏边境地带的人口数量将会呈现快速增长的态势，这样就必然出现人员流动的频繁性、国际性、复杂性等特征。以上这些情况说明西藏维护边境地带的稳定，必将会遇到非常艰巨的任务。

3、西藏发展任务繁重。由于历史与自然等多种因素的交互影响，使西藏面临着繁重的发展任务。考虑到西藏的实际情况，中央曾经认定该区域是为我国唯一的一个省级连片贫困区，虽然经过近几年的努力使一些县（区）摘掉了贫困的帽子，初步实现了脱贫任务，但是目前仍有一些县尚未脱贫。截止2018年末，西藏仍是我国最不发达的地区，人均GDP和人均地区一般财政收入均处在全国各省区市之后列，如何实现经济的持续快速发展和内生发展动力的不断提升，是西藏各族人民面临的最大任务。而要完成好、实现好这个发展任务，就必然要求有一个稳定和谐的社会环境，尤其是需要和谐稳定的边境环境。

二、多措并举扎实推进固边稳藏工程

当前，西藏各级党委政府着力推进和扎实推进的“神圣国土守护者,幸福家园建设者”系列活动，就是“固边稳藏工程”的具体落实。面对边境地带基础薄弱、相邻周边环境复杂，以及尚未完全稳定等多种因素，今后一定时期仍需要多措并举，力促边境地区持续稳定、长期稳定、全面稳定与和谐稳定；加快边境地区发展，确保边境地区各族人民与全国其他地方一道，同步全面建成小康社会。我们认为需要在以下方面付诸实施，以以下工作作为具体抓手。

（一）持续深入开展爱国主义教育

不断创新形式扎实开展爱国主义教育，是中国共产党不断夯实执政根基的重要途径之一。自和平解放西藏以来，中国共产党一直探索和总结在西藏进行爱国主义教育的有效方式，积累了丰富的经验，取得了显著的成效。在今后我们应当根据新的国内外形势变化的趋势，以习近平新时代中国特色社会主义理论为指导，不断丰富爱国主义教育的内容，努力创新开展爱国主义教育的有效形式，特别是应当借助西藏当地几十年涌现出来的爱国主义先进典型（比如，聂拉木县樟木镇邦村的“国旗老阿妈”次仁曲珍、隆子县玉麦乡的卓嘎与央宗姐妹等），深入持续开展多种形式的爱国主义教育，引导和教育各族群众树立正确的祖国观、民族观、宗教观和文化观。同时，还应当利用西藏与南亚多国接壤的便利条件，创造性地开展与邻国对比式的教育，用西藏边境地带各族群众当家做主的政治地位、迅速富起来的物质生活、日益丰富的文化享受、不断健全的公共产品提供等，与相邻国家进行对比教育，使他们从切身体验中、从内心深处不断强化对祖国的感情依靠与制度认同。

（二）继续做好“抵边搬迁”和“边民补贴”等工作

近几年来，西藏在党中央大力支持和有关对口支援单位的全力帮助下，在边境地带进行了将小康示范村建设与“抵边搬迁工程”密切融合，为筑牢祖国的西南边疆安全屏障探索了极具推广价值的经验。鉴于现阶段和今后一个较长时期内的国内外情况，我们认为“抵边搬迁”这个战略性工程，一定是在西藏全部边境线上每一个可以实施抵边搬迁工程的地段全面推行，不留死角，不留盲区，不留遗憾，不给他人以可乘之机，不做以后“亡羊补牢”的事情。所以，今后应当加强科学规划，统筹各方的情况，进一步扎实推进“抵边搬迁工程”，以群众满意、边境安全、社会繁荣为总目标要求，努力将边境线上203个乡镇中的770个村庄打造成守护祖国神圣领土、拱卫祖国西南边疆的牢固基桩。

中央对居住在边境地带的西藏各族群众统一发放“边民补贴”，使其成为边民手中一笔较为可观的稳定收入，确保这些群众在生活上有保障、在致富目标上有盼头、在守护祖国神圣领土政策上有激励，因而产生了积极的实践效果。随着时间的推移和形势的变化，我们还应当发挥创造性思维，进一步探索新的方式与途径，不断提高补贴标准和效应，力争使边民获得的补贴收入等同于或接近于同一时间里外出务工的收入水平，并形成逐步提高的科学机制，使边民补贴与其他工作一起，将各族边民群众锻造成能够在固边、兴边、守边工作中发挥基础的力量、主力军的作用，让藏兵于民工作落到实处，让中央的军民融合战略见到实效。

（三）用发展经济的方式推动民生不断改善

西藏的边境地带基本上都处于举世闻名的喜马拉雅山脉地段，天然形成了交通不便和自然环境复杂等状况，社会基础设施相对落后。同时该地带又是西藏区内较少数民族集中聚居的区域（例如：门巴族、珞巴族和夏尔巴人、僜人、达曼人等），从总体上讲，是西藏经济社会发展水平相对较低的地带。同时，我们也应看到，西藏的边境地带有着日益完善的陆地边境口岸，近几年西藏按照中央的要求加大“面向南亚开放的大通道”建设，使这一区域的对外开放力度不断加大。尼泊尔、缅甸等国政府也在积极响应中国政府共建“一带一路”倡议，双方的互动情况日益频繁，经贸交流力度逐年增大，为相关国家民众福祉改善起到了积极的推动作用，也必然会为该地带西藏各族群众提供千载难逢的发展机遇。所以，想方设法、千方百计地发展该地带社会经济，着力改善民生，就成为我们“凝聚民心”的重要抓手和重要工作目标，为此建议从以下几个方面抓起。

第一，积极鼓励和尽力帮助边境地带的各族群众发展经济。经济活动是社会发展进步的基本推动力量，是各族群众发家致富和不断走向富裕的主要途径。为此，希望各级党政组织能够从边境地带的实际出发，为当地老百姓从事边境贸易创造条件、提供支持和营造环境。第二，积极鼓励当地老百姓发展特色经济。建议西藏边境地带的各级党政组织，应当根据当地的资源优势和传统技术优势，以市场为导向，以特色为抓手，以科技支撑，以出口为目标，不断加大营销推介的力度，努力提升当地产品的出口比重，使“藏”字号产品在南亚和东南亚国家的知名度、市场占有率不断提升。第三，积极鼓励农牧民参与市场竞争。在长期的生产与经营实践过程中，西藏边境地带的各族群众也形成了一些特殊的生产优势产品，在与相邻国家交换过程中具有一定的优势。比如，岗巴县和仲巴县的绵羊、日土县的山羊绒、阿里地区的湖盐等，在尼泊尔、印度、不丹等相邻国家具有很好的声誉。如何结合新的形势，积极引导当地群众转变经济发展与经营方式，在确保“国家生态安全屏障”的前提下，大力推进农牧业产业化经营，使农牧民群众在保证家庭生活需要的同时，努力为市场提供具有竞争力的农畜产品，努力将特色产业和特色产品打造成为市场经济条件下当地群众增收的重要产业。

（四）以中尼关系为典范着力推动西藏边境地区长治久安

边境地区的和谐稳定，直接了反映了中国与相邻国家的关系状况。回顾新中国成立以来的近70年时间里，中国与周边国家关系呈现出总体稳定的基本态势，同时，还存在着曲折与反复、甚至是尖锐对抗等复杂局面。不管是那一种情况的出现，都会严重影响到国内相应边境地区的安全稳定。改革开放以来，尤其是习近平总书记提出共建“一带一路”倡议以来5 年多时间里，中国与相邻国家按照共商、共建与共享等原则，开展了一系列富有成效的建设活动，用经济和文化等方式不断夯实双边、多边关系的基础，使中国与陆地邻国的关系呈现出新的亮点，比如：中巴关系、中俄关系、中哈关系、中蒙关系、中缅关系、中老关系、中尼关系等等，都出现了不断向好的良好局面，表明在新的国际环境背景下,积极启用经济与文化的方式具有改善国与国关系的重要作用与特殊功能。“鉴于时起时伏的中国陆疆边疆带的问题，决策层应更加注重对包括西藏、新疆在内的边疆地区的治理，同时讲究策略。”[5](P9)为此，我们在此建议采取更加灵活的方式，积极推动中国政府向印度、尼泊尔提出共同建设“中尼印经济走廊”的倡议后，尼泊尔政府积极响应的情况，顺势推动这个经济走廊中的“中尼经济通道”先行建设，创造性地利用中尼两国传统友好、地理毗连、经济互补、民心相通、机制灵活、设置良好、口岸众多及边民风俗文化相近等有利条件，努力开拓共建“一带一路”倡议下中尼两国多种合作与交流形式，努力使两国的“利益共同体”与“命运共同体”的目标落地生根、开花结果，努力将中尼1400多公里的边境线以及两国边境地区建设成为中国西南边境地区长治久安、和谐稳定的样板地带，进而为推动中国与南亚地区其他国家，尤其是中印边境地带的和谐稳定提供借鉴，积累经验。在此我们不妨援引尼泊尔现任总理奥利曾经讲过的一段话：“‘一带一路’倡议是发挥共同潜能、实现共同繁荣而加强合作的首要步骤。让我们促进共同利益的衔接，编织一张连接并深化我们合作的锦缎！我们将乘坐‘一带一路’倡议的航船在无缝隙合作的水域中航行，最终实现习主席所说的‘命运共同体’。”[6](P76)我们有比较充足的理由期待、有充分的信心实现共建“一带一路”倡议背景下，中尼边境地带的安全与稳定、和谐与繁荣，并以此为新的契机和样板，将西藏约4000 公里的边境线及其相关的边境地区建设成为党中央和全国人民放心的“国家安全屏障”。

（五）将“强基惠民工程”在边境地带长期推行

随着中央强力推动的“精准扶贫、精准脱贫”工程在2020年设定的时间范围内的基本实现，届时西藏的“强基惠民工程”可能会有一些、也应当有一些策略或工作方式上的调整。但是，我们认为西藏自治区政府应当以中央确定的“重要的国家安全屏障”为最高政治任务，以国家的战略利益为最高工作原则，牢记使命，不忘历史教训，以创造性工作思维，积极谋划2020年之后进一步强化和丰富“抵边搬迁工程”后的工作内容，集中优势资源，将“精兵强将”继续派往“抵边搬迁”村庄，用驻村的工作人员引导、指导和帮助村民发展生产、因地制宜开展生产经营活动；以驻村工作组常态化的方式弥补因有些村民流动放牧等原因而出现的村庄空壳化或功能弱化等现象。当然，驻村工作组同志还应当以民族成分多样性特点、文化优势、政治觉悟优势、工作性质优势等，对处在边境一线的村民开展多种形式文化科技教育、产业示范引导和职业技能培训等，指导和帮助边民扎实开展具有各村特色的生产与经营活动。只要持之以恒，锲而不舍，驰而不息，必会看到边民乐业、边境繁荣、边疆永固的愿景目标。

除了以上有关措施与途径以外，我们认为还应当充分发挥边境地带各级党政组织的战斗堡垒作用，不断创新新形势、新环境下边境地带军民融合的有效方式等，力求从多个层面、用多种方式不断夯实祖国西南边疆安全防线的根基。

总之，由于特殊地理区位的缘故，西藏被中央认定为“重要的国建安全屏障”，在党和国家的全局工作中具有极其重要的战略地位，这既是西藏各族人民的政治荣耀，也同时是神圣的历史责任。为了更好地完成党中央在新时代所赋予的神圣使命，西藏自治区党委和政府不仅高度重视，积极谋划，科学施策，精心组织，带领全区各族人民为此开展一系列富有成效的工作，取得了突出的成绩，受到了党中央的充分肯定。在今后我们还应当根据中央关于国内外局势的精准判断，紧密结合西藏边境地带的特点，不断总结经验，积极探索维护边境地带安全稳定与和谐繁荣的有效方式，着力将约4000公里的边境线、120 多万平方公里的西藏高原，打造成为党和国家放心的“安全屏障”。