新中国教育立法70年的回顾与展望

湛中乐 靳澜涛

新中国成立以来的70年间，各项法律制度在政治形势、经济改革和社会背景的影响下经历了大规模变迁，其中教育立法的演进尤其值得关注。全面推进依法治教工作的龙头在于科学立法，这是全国教育法治工作会议提出的鲜明命题，也是中国教育事业发展经验的深刻总结。在这70年间，新中国的教育法从无到有、从碎片化到体系化、从管理本位到权利本位，不断地发展壮大并走向成熟，已经成为法律体系中相对独立且极为重要的法律部门，在确立教育发展的权责框架、规范教育教学的活动开展、保障各方主体的合法权益、推动教育事业的可持续发展等方面发挥着重要作用。回望这70年，梳理教育法律的发展和变化，揭示其制度变迁的轨迹特点和影响因素，从而更有针对性地解释和解决现实问题，应当成为教育法学界乃至整个教育理论界努力的一个方向。

一、新中国70年教育立法的阶段变迁

新中国成立伊始，百废待兴，中国先后以《共同纲领》和“五四宪法”为依据，出台了一系列教育法规、规章，在流露出明显的政策化痕迹的同时，初步建立起各项教育制度，为教育事业发展提供了一定的法律依据，但伴随着“文化大革命”的爆发，教育立法遭到严重践踏，日渐衰微，几近于无。改革开放以后，在总结新中国成立以来正反两个方面经验教训的基础上，国家高度重视教育立法工作，陆续出台了一系列法律、法规和规章，层次较为清晰，分工相对明确，内容基本完备，初步建成了具有鲜明中国特色的教育法律体系。

(一)教育立法的初创阶段(1949—1966年)

早在新中国成立前夕，人民政协制定的《共同纲领》就通过专章规定了“文化教育政策”，明确了教育的性质、任务、内容、方法以及最基本的教育制度，为中国教育立法工作的开展奠定了较为坚实的基础。新中国成立后不久，首次全国教育工作会议在京召开，会议有针对性地提出了旧公立、私立、外资学校的接收问题以及新的办学方针、办学标准、学制、受教育对象、教学内容等。(1)李曜明：《第一次全国教育工作会议明确新中国教育总方针》，《中国教育报》1999年9月8日，第2版。这些政策主张先后通过教育立法的形式被固化下来，如1951年政务院制定的《关于改革学制的决定》、1952年教育部出台的《关于接办私立中、小学的指示》、1953年高等教育部印发的《关于全国高等学校院系调整的计划》以及各个学段学校(幼儿、小学、中学、专科、高校)的暂行规程等。上述教育立法在原有政策文件的基础上，进一步为新中国的学制改革、旧学校改造、教育资源调配、教学活动规范等提供了清晰的法律依据，在当时百废待兴的形势下，使得各项教育制度得以初步确立并有效运行起来。

在随后经历的“大跃进”期间，中国教育战线受到一定的冲击。为了纠正教育领域的混乱现象，20世纪60年代初，中共中央先后针对高等教育、全日制中学、全日制小学阶段，分别草拟了三个“工作条例”，简称为“高教六十条”(1960年)、“中学五十条”(1963年)和“小学四十条”(1963年)。这些条例不仅总结了新中国成立初期的教育立法经验，而且针对不同学段的教育教学特点提出了较为系统的规范要求，旨在恢复此前被“大跃进”运动冲击的教育基本制度，稳定教育行政管理秩序，许多内容时至今日仍具有一定的指导意义。例如，“高教六十条”明确了育人为主、教学为主、团结知识分子等高等教育发展的基本原则，并且初步确立了高等学校的领导体制，为此后教育工作的发展提供了镜鉴，甚至部分有益经验在此后的《高等教育法》中也有所体现。(2)傅颐：《六十年代初〈高教六十条〉的制定、试行及历史经验》，《中共党史研究》2006年第3期。

(二)教育立法的停滞阶段(1966—1976年)

“文化大革命”对中国政治、经济、社会的破坏力是全方位的，教育领域更是受到了严重影响，尤其是政治运动的此起彼伏致使教育立法、执法工作陷入停顿状态，20世纪50年代以来制定的一批教育法规、规章被束之高阁，并且形成了“法律虚无主义”的社会思潮，“人治”成为教育领域的最高权威，严重破坏了原本就基础薄弱的法律规范框架。与摒弃教育立法成果相对应，国家在“文化大革命”期间主要通过政策文件来影响教育工作，最具代表性的当数废除高考的《关于改革高等学校招生工作的通知》。尽管这是以“通知”的形式予以印发，但无论是从发文机关的层级，还是从文件调整事项的重要程度来看，并不亚于普通的“条例”或“规则”，具有极强的影响力和稳定性，致使高考考场被关闭十年，招生公平难以实现，人才培养出现断层，一代中国学子的命运因此而改变。由此可见，以“通知”的形式直接取消了施行十余年的招生考试制度，本身就是对教育法制的严重破坏和致命冲击。

(三)教育立法的恢复和繁荣阶段(1977年至今)

改革开放以后，中国教育立法伴随着整个社会的“拨乱反正”进入了新的历史发展阶段，国家不仅恢复了相关教育立法的沿用与执行，使教育战线重新回到正常发展的轨道，而且陆续出台了一批基础性法律，开启了新时期教育法治建设的历程。例如，由全国人大常委会于1980年审议通过的《学位条例》是中国首部教育法律，解决了学位授予无法可依的难题，虽然在名称上被冠以“条例”，其实际效力却属于法律层级。1986年出台的《义务教育法》标志着基础教育法治化的全面推进，这是继《学位条例》之后的第二部教育法律。1993年出台的《教师法》进一步明确了教师职业的权利义务、资格准入、福利待遇、考核奖励等各项规范，成为又一部重要的教育立法。1995年更是关键之年，作为教育领域“龙头法”的《教育法》正式通过，将整个教育体系纳入法制轨道，也为其他专项教育立法的出台提供了依据和准绳。紧随其后，《职业教育法》(1996年)、《高等教育法》(1998年)、《国家通用语言文字法》(2000年)、《民办教育促进法》(2002年)先后出台，形成了如今教育法规范体系中的8部基本法律，奠定了教育法制的主体框架。

与此同时，为了细化教育基本法律的具体内容，10余部教育行政法规、100余部地方性教育法规以及200多部教育部门规章和地方政府规章也相应出台，同样是改革开放以来教育立法取得显著成绩的体现。(3)叶齐炼：《完善我国教育法律体系的思考》，《中国高教研究》2019年第2期。如《高等教育自学考试条例》(1988年)、《中外合作办学条例》(2003年)以及《民办教育促进法实施条例》(2004年)，等等，均对依法治教、依法治校的切实推进具有重要的现实意义。可以说，经过新中国成立70年，尤其是改革开放40年的制度建设历程，中国教育法规范体系已经初步建成，结构基本完备、内容较为全面、层次相对清晰、功能较为明确，不仅作为教育法治的前提和基础，而且成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。

二、新中国70年教育立法的总体轨迹

我们认为，以“文化大革命”和“改革开放”为界，可将新中国70年教育立法的发展分为前20年、中间10年和后40年三个阶段。这是三个相互联系又有重大区别的时期，总体上呈现出政策法律化、法律体系化和权利中心化的趋向，当然在实践探索过程中既有宝贵的经验，也有失误的教训，值得后来者总结和反思。

(一)政策法律化

在中国，政策对法律的影响甚为深远，良性互动持续不断，尤其是中共中央颁布的文件对国家立法活动发挥了重要的指引作用，在教育领域亦有着鲜明体现。可以说，教育政策的调整与教育立法的制定、修改之间是相辅相成、密不可分的，以致呈现出“教育政策法律化”的特征。(4)劳凯声、蒋建华：《教育政策与法律概论》，北京师范大学出版社2015年版，第63页。在社会主义建设初期(1949—1966年)，中国大部分教育立法是以“条例”“决定”“规程”等形式出现，仅从名称上就可以看出浓厚的政策色彩。改革开放以后，中国教育立法在形式上逐步走向规范化，如一般使用专属名称、采取条款形式表述、启动分章形式、规定法律责任章节等，然而政策仍作为法律的重要基础。它表明党的教育主张和方针要求立法机关通过立法的方式去贯彻落实。例如，中共中央于1985年发布《关于教育体制改革的决定》，对教师队伍建设提出了数量和质量两个方面的总体要求，并对教师队伍的培训、考核、补充和管理作出了规定。这不仅构成了后来《教师法》章节设计的总体框架，而且在具体内容上提供了有益参考。同时，也正是依托《教师法》的立法转化，《关于教育体制改革的决定》中许多原则性、宏观性的政策要求能够得到具体落实和一体遵循，并始终延续至今。随着依法治教的不断推进，虽然仍有许多教育政策文件未被转化为法律，但也被纳入法治轨道予以同等对待，如教育部在《依法治教实施纲要》中对规范性文件的起草程序，特别是合法性审查提出了明确要求，使得教育政策的合法性得以强化。(5)申素平等：《从法制到法治——教育法治建设之路》，华东师范大学出版社2018年版，第31页。

(二)法律体系化

新中国成立70年、尤其是改革开放40年来，教育立法经历了一个由点到线、由线到面、再由面到体的发展历程，从最初零散的教育法规、规章的制定，到一批基础性、主干性的教育立法的颁布，再到大量配套性的法规、规章以及规范性文件的出台，形成了一个涵盖较为全面、层次较为分明、分工较为科学的立体式法律框架，且在修法中试行“一揽子修订”的策略，充分考虑了立法规范的协调性与系统性。

首先，从纵向来看，中国现行教育立法体系由多个效力位阶的规范文本共同构成：宪法既是国家的根本大法，也是各项教育立法的直接依据，在此之下包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章。除了这些被《立法法》所明确肯认的规范外，还有其他规范性文件和校内文件(如大学章程)，这些文本虽然不具有“法源”地位，但对教育教学活动也发挥着极其重要的约束作用，成为依法治教的重要依托。

其次，从横向来看，教育立法涉及面广泛，涵盖基础教育(如《义务教育法》《幼儿园管理条例》《中小学班主任工作规定》等)、职业教育与成人教育(如《职业教育法》《中等职业学校职业指导工作规定》等)、高等教育(如《高等教育法》《学位条例》《高等教育管理职责暂行规定》)等各个学段，牵涉组织体的法律地位与权责划分、个体的权利与义务、教育争议的预防与处理等方方面面。仅以学校为例，教育立法不仅规范公立学校，还包括私立学校(如《民办教育促进法》)，甚至延伸至中外合作办学机构(如《中外合作办学条例》)。

再次，从发展的眼光看，立法既包括制定新法，也包括修改旧法，教育法律的修订也呈现出规划性、体系化的特点。如教育部曾于2015年创造性地提出了“一揽子”修订教育法律的立法模式，建议对《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》等三部法律进行集中研究、一并修改，同样也是教育法规范体系协调性与联动性的有力体现，旨在减少“法律打架”的现象。当然，彼时的《民办教育促进法》由于涉及分类管理改革等争议较大的问题而未能及时提交表决，尽管如此，并不能否定“一揽子修法”的必要性，毕竟“一揽子修法”有别于“一揽子通过”，法律修订的启动、调研、论证以及步入正式的法定程序乃至最终经由立法机关审议而通过，需要经历一个漫长的过程。(6)湛中乐：《大学治理的重要保障——兼评〈中华人民共和国高等教育法〉的修改与完善》，《中国高教研究》2016年第6期。

(三)权利中心化

从义务重心到权利重心是法的发展规律。中国《立法法》第5条明确规定：立法应当体现人民的意志，以人为本，突出保障公民的权利。这一点在教育立法的制度变迁中体现得尤为明显。受法律工具主义的影响，中国传统的教育立法一度呈现出“为管理者立法”的色彩，偏于权力控制而乏于权利关照，重于权威塑造而轻于学术自治，多于直接管理而少于间接调控，保留了过多的特别权力关系理论的色彩。应当说，在教育立法初创时期乃至改革开放以后，这种强调管理、权力和效率的立法理念流行于许多立法中。例如，作为第一部教育法律的《学位条例》采取统一的国家学位制度，不仅直接干预高校学位授予标准的制定，而且建立了以分配数量指标为特征的学位授权审核方式，在制度设计和程序运作中体现了传统高权行政的鲜明特点。(7)湛中乐：《大学法治与权益保护》，中国法制出版社2011年版，第157页。

但随着教育法治理念的树立以及公民权利意识的觉醒，中国教育立法向更为重视权利和法益的方向不断转变，相应地，学生、教师以及作为组织体的学校共同构成了权利保护的多元对象。例如，《普通高等学校学生管理规定》出台于20世纪90年代，先后于2005年和2017年经历了两次重大修订，无论是在总则中新增“保障学生合法权益”的立法目的，还是在具体列举上对学生权利有所拓展，抑或在学籍管理、申诉处理等方面健全正当程序要求，均强调了教育行政法的控权作用以及对学生权益的特别关照，蕴含着从“管理法”向“控权法”甚或“平衡法”转型的深刻法治精神。(8)湛中乐：《保障学生正当权利，规范高校管理行为》，《中国高等教育》2017年第9期。再如，从现行《教师法》的章节设置与具体条文来看，它不仅把教师权益保障列为立法宗旨的首位，而且通过第二章详细列举了教师享有的六项权利，这些都是非常值得肯定的。又如，《民办教育促进法》相较于之前的《社会力量办学条例》不仅明确了分类管理原则，肯认了举办者自主选择营利性办学方式的权利，而且对民办学校举办者及其教职工的合法权益作了专门规定，更加凸显了保护与规范并行的理念。

三、中国现行教育立法的主要问题

新中国成立70年来，教育立法与教育事业发展始终风雨同行，由于受到政治、经济等因素的干扰和影响，具有明显的阶段性，经历了初创、停滞、恢复与繁荣的发展变迁，并且呈现出政策法律化、法律体系化以及权利中心化的总体特征。但在教育立法变迁史的整体性梳理基础上，我们更需要进行建设性反思。距离教育现代化的目标，中国教育立法尚有一定差距，具体表现如下：

(一)教育政策向法律转化的限度尚待进一步厘清

从理论上看，法律固然拥有政策所难以企及的权威性、规范性和稳定性，但并非所有教育政策的要求都有法律化的必要，教育政策不仅发挥着某些教育立法无法替代的正向功能(如灵活性、具体性和号召性等)，而且教育立法本身也受到立法语言精准性、立法体系周延性以及立法技术科学性等要求的限制。显然，并非所有的教育政策都能上升为法律，教育政策的法律化需要满足一定的条件。(9)袁振国：《教育政策学》，江苏教育出版社1996年版，第119-120页。

曾经长期经历法律虚无主义的教育领域，在实现依法治教、依法治校的过程中难免会出现泛法制主义的倾向，即将教育方针、政策或实践经验盲目地上升到法律的高度，这种做法固然有让法律与时俱进的益处，但也导致许多立法的政策化色彩过于浓厚，不仅压缩了教育政策的存在空间，而且也削弱了教育立法的规范性、严肃性和权威性。即使是改革开放以后，中国教育立法技术日渐成熟，法律文本中仍然大量使用政策性语言和不确定概念，如“鼓励”“支持”“加强”“扶持”等。再如，《学位条例》第2条关于学位授予政治标准的规定就值得商榷，随着高等教育频繁的国际化交流，学位授予标准逐渐成为各国学位质量互认的重要基础，不宜掺杂过多的意识形态色彩，如何用法治概念替代政治概念需要进一步思考。又如，关于教师的义务，《教师法》明确要求教师不断提高思想政治觉悟和业务水平，此类表述侧重政策宣传或道德要求，并不适合作为法律义务，也难以施加法律责任予以保障。

(二)部分领域还存在法律规范缺位的现象

教育法规范体系不健全，传统立法的慢节奏与低效率难以适应教育现代化对教育法治的迫切需求，比较突出地体现在学前教育、考试、学校、终身教育和家庭教育等五个方面。中国曾通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020 年)》，设置了“六修五立”的教育立法计划，除《职业教育法》《学位条例》和《教师法》之外，其他法律的修订已经完成，但上述五项立法工作迟迟没有跟进。据我们了解，相关部门对《学前教育法》《学校法》《终身教育法》《家庭教育法》《考试法》的立法调研或论证工作已持续多年，但尚未呈现出突破性的进展，这显然不利于教育工作法治化水平的提升。例如，对于考试作弊问题，较为直接的规范适用依据只有《国家教育考试违规处理办法》，无论从效力层级还是从处罚力度来看，都是相对有限的，迫切需要专门性法律来规范各类考试行为，并与《刑法》中关于考试作弊犯罪的规定形成有效衔接。再如，家庭教育对个体成长的作用极其关键，在国民教育体系中的地位格外突出，但其法律规范仅可散见于《教育法》《未成年人保护法》《民法总则》《婚姻法》等，且存在权责不清、事权不专、保障不力等问题，迫切需要通过专门立法予以规范。又如，作为办学主体的学校在社会生活中扮演的角色具有多重性，与政府、教师与学生之间的法律关系也错综复杂，然而至今尚无一部《学校法》来专门明确学校的权利(权力)、义务和责任边界。

即使是在已经出台法律予以调整的领域内，由于客观形势的变化以及原有立法技术或立法模式的局限性，现行法律所呈现出的缺陷、漏洞与问题也日趋明显，尤其是许多立法条款过于原则、简单、抽象，不具有可操作性乃至可诉性。以《学位条例》为例，该部立法作为新中国首部教育法律，颁行至今已运行近40年，仅于2004年修订过一个条款，某些法律规范严重滞后，不仅“条例”的名称不符合“法律”的身份，而且专业学位制度、省级学位委员会、学位质量保障体系以及学位行政争议解决机制等均面临法律空白，已经不能适应学位与研究生教育的发展实践，迫切需要较大程度的修订。(10)马怀德主编：《学位法研究——〈学位条例〉修订建议及理由》，法制出版社2014年版，第195-196页。再如，《教师法》实施20余年未作过大的改动，教师法律地位缺乏明确的规定、权利救济制度过于粗疏、教师资格管理内容已经落后于时代变化、福利待遇的规定也亟需强化，这些短板明显削弱了《教师法》的实施效果。

(三)教育法律规范体系内部的协调性较弱

所谓的“教育法律体系”，不仅要在形式上具备不同效力层级法律文本的完备性，而且要在实质内容上实现协调互动和有机衔接，要在增加教育立法数量的同时更加关注法律的质量和有效性。在新中国成立之后很长一段时间内，中国教育立法数量极其有限，不同规范文本之间的分工协作问题并不突出，因此体系化问题不是主要问题。但是，随着教育立法的数量越来越多，一般规定与特殊规定、上位法与下位法、基础性立法与配套性立法的角色日渐分明，加之中国在教育领域采取分散立法的模式，不同时期出台的法律、法规、规章并存，许多规定之间存在“冲突打架不一致”“交叉重复不协调”“权责脱节不衔接”等问题，难以有效维护教育法律规范体系的协调统一，严重制约着制度合力的形成。例如，《教师法》为了充分保障教师职业的福利待遇，要求教师工资水平不得低于或者高于“国家公务员”的平均工资水平；而随后出台的《义务教育法》在关于教师工资水平的规定上比照的是“当地公务员”，且要求应当不低于后者，这就导致地域以及所处学段成为影响教师工资收入的重要因素，若某地的公务员工资水平低于全国平均水平，则适用《义务教育法》的中小学教师不仅在收入上低于其他地区同类教师，而且也可能与本地区其他学段教师形成较大差距，此种规定显然不利于该地义务教育阶段的教师。(11)湛中乐：《论我国教育法规范体系的完善》，《中国高等教育》2019年第8期。

(四)争议解决与权利救济制度有待进一步健全

中国现行教育立法呈现的严重缺陷在于：重视实体法规则而轻视程序法制度，尤其是许多单行法规范未能建立相应的、行之有效的争议解决机制，没有充分保障公民和法人的合法权益。如《学位条例》包含了浓厚的管理因素和色彩，缺乏学位争议解决与权利救济渠道；《教师法》关于教师申诉制度仅有1个条款，对教师能否提起复议、诉讼也语焉不详；《高等教育法》也停留于权利、义务、责任等实体规范层面，缺乏具体而可操作的权利救济制度。由于现行许多教育立法出台于20世纪，立法者受到“重管理、轻救济”的传统观念影响，且彼时首要的立法任务是回应各项教育制度建立的迫切需求，解决经济建设中人才培养脱节的突出矛盾。因此，教育行政争议的解决与当事人的权利救济并不具有紧迫性甚或必要性。但不可否认的事实是，随着教育事业的迅猛发展以及社会权利意识的觉醒，教育领域的矛盾纠纷愈演愈烈，现行立法很难为纠纷当事人提供有效的救济，通过教育立法明确多元化纠纷解决机制势在必行。正如有的学者所言，新时代教育立法的价值取向要从规范管理转变为注重制度正义、整体利益平衡和教育主体权利保护。(12)王大泉：《新时代教育立法理念与任务的变化》，《中国高教研究》2019年第3期。换言之，从“管理法”走向“控权法”乃至“平衡法”是中国教育法发展的必由之路。

四、中国教育立法的未来进路

回望历史，正是为了镜鉴未来。中国教育立法在存在前述诸多问题的背景下，全面建成内容科学、配套完备、程序严密、运行有效的教育立法体系，已经成为中国教育法治发展的重大使命。

(一)立法技术：厘清教育政策与法律的关系

中国教育立法含有许多宣示性、抽象性、政策性的表述，不仅缺乏可操作性，而且模糊了政策与法律的关系，降低了教育法规范的权威性和规范性，容易使教育法过度沦为“软法”。未来的教育立法应当特别注意把握好政策与法律之间的关系，既要积极推动教育政策向法律转化，赋予其更高的效力，也要特别注意政策法律化的限度。

一方面，教育政策尤其是政策中的方向指引或者重大部署，往往包含着制定或者修改教育立法的信号，迫切需要依靠具有权威性、规范性和稳定性的法律对政策要求进行保障和落实。因此，教育立法要更好地与教育政策相互衔接，这是坚持依法治教原则的基本要求，也体现了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所提出的“凡属重大改革都要于法有据”的要求。例如，《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》已经明确了公立中小学教师作为国家公职人员的特殊法律地位，亟待立法予以确认和规范，这应该作为本次《教师法》修订的重大创新和主要内容，并且需要从提高教师职业入职门槛、改革教师职级晋升体系、完善教师待遇保障机制等多个方面予以具体体现。

另一方面，教育政策向教育法律的转化不仅要及时，更要适度，这是一个需要进行精心梳理、审慎权衡、塑造定型的过程。法律规范固然有原则与规则两种形态，但必须以具体、细致、精准的规则为主，在形式上满足假定条件、行为模式、法律后果的逻辑结构，既完整又便于操作，在内容上规定权利(权力)、义务、责任等事项，切实提高法律规范的针对性。换言之，教育立法不宜简单照搬政策文件，掺杂过多抽象、概括、弹性的原则性规定，导致法律的引导、预测、评价、强制等作用流于形式。

(二)立法布局：建立健全教育法律规范体系

尽管中国目前在形式上已经存在相对完整的教育法规范体系，整体数量较为庞大、效力位阶较为分明、调整内容较为全面，但内部的衔接性、协调性和互补性尚不完善。这就很容易造成不同规范文本之间的边界不清、叠床架屋、相互掣肘，甚至矛盾冲突，迫切需要解决好体系化问题以保障整个教育法律规范体系在宏观上架构合理，在中观上文本完备，在微观上衔接协调、相互保障、相互促进。

首先，在总体布局上，应当加强教育立法的系统性规划，努力克服教育立法中的部门化倾向。中国现行的教育法律、法规和规章基本制定于20世纪八九十年代，所要调整的关系主要局限于体制内，涉及内部行政、财政投入、人事管理和人员考核等几个有限的方面，而目前教育行政管理的范畴已经拓展至包括网络教育、民办教育、校外培训、中外合作办学、校企合作、产教融合等非常宽广的领域，政府管理手段也从直接管理逐步走向规则制定、监督检查、争议解决等间接管理方式，且日益需要综合多样的治理手段。这种趋势决定了立法者必须摒弃部门化思维，加强教育领域立法而非教育部门立法，要站在更高起点来谋划和推进教育立法工作。

其次，在横向布局上，应当确保教育领域的各个方面都做到“有法可依”，提升覆盖范围的周延性，且同位法之间应做到各有分工，互相协调，强化调整内容的精准度。尽管部分教育单行法之间不可避免地存在内容交叉，但调整内容应当基本明确，彼此界限必须相对清晰。同时，要针对法律调整薄弱或者空白的领域进行及时的“查漏补缺”，如学前教育法、学校法、终身教育法、家庭教育法、考试法等方面的基础主干法律尚付阙如，只有加快出台这些单行立法，才能避免教育立法体系失之于散的问题。

再次，在纵向布局上，应注意法律与法规、规章乃至其他规范性文件的配套衔接，不仅在立法精神上保持一致，而且在具体的规则设置上应注意衔接，不要有重复或者冲突。详言之，教育立法应当将宪法和《教育法》作为立法依据，上位法应该保持一定的弹性，往往是粗线条、比较原则的，多为创制性规范，不宜过于细致，须给下位立法预留规则设计的空间，而下位法的针对性、可操作性更强，多为执行性规范，必须与上位文本保持一致、衔接呼应，不得与上位规定相抵触。如《职业教育法》至今尚无配套的行政法规，导致校企合作、工学结合、顶岗实习等环节仍然难以摆脱无法可依的困境，必须加快出台配套立法，促进职业教育立法体系的结构平衡和协调。

(三)立法内容：强化程序法及权利救济制度

从立法的内容来看，有实体立法和程序立法这两种立法形式的区分。(13)周旺生：《立法学》，北京大学出版社1998年版，第137页。教育法治既是实体法治，亦是程序法治，不仅要确定教育法律关系中各方主体的权利(权力)、义务、责任，也要提供权利救济和争议解决渠道，不仅要重视完善实体法规则，也应当加强程序法规范。教育立法初创时期多为实体法规定，对程序法治的理念相当陌生，不够重视权利救济和程序规范，也正是由于程序性规定的缺失，导致实体性规定的执行不力和内容虚置。伴随着教育法律的不断出台和程序正义理念的逐渐强化，教育立法中的程序性规定逐渐增多，比较有代表性的是2005年修订的《普通高等学校学生管理规定》在第55条中首次提出“程序正当原则”，并明确了涉事学生的陈述、申辩等程序性权利，尽管这些内容仅针对学生处分领域，但在整个教育法发展进程中具有极其重要的意义。

良法是对立法质量的要求，而这个质量的最根本、最重要标准就是尊重和保障权利。在教育法的制度设计中，自治与法治、程序与实体、行政与学术皆以权益保护为核心，教育立法中的权益保护涵盖教师、学生以及作为组织体的学校，这些共同构成多元化的法益主体。为了使权益保障落在实处，各类教育立法必须强化程序法尤其是权利救济制度建设，如《教师法》关于教师申诉制度的规定仅有1条内容，对于申诉事项、管辖、申诉程序、申诉处理决定的形式及其效力等内容都缺乏细化规定，极大地削弱了申诉制度的实效。因此，申诉制度的完善尤其是程序性规定的健全理应成为本轮《教师法》修改的重中之重。再如，《学位条例》作为中国首部的教育法律，不仅缺乏必要的程序性规定，而且缺少对学位申请者和学位授权审核申请者的权益保护，由此引发了系列法律争议，如“西北政法大学申博案”“刘燕文案”“何小强案”等。因此，在《学位条例》修订过程中需要全面确立正当程序制度，尤其是在学位立法中明确将学位争议纳入行政复议和行政诉讼范畴，为学位争议的当事人提供无漏洞的法律救济。

(四)立法方式：协同推进立废改释并举工作

从发展的角度来看，教育立法应该坚持立、改、废、释并举，尤其是在国家立法资源有限的前提下，更应该建立常态化的教育法律修改机制，坚持“一揽子修正”的打包修法模式，体现出系统立法的思维，始终确保教育法规范体系保持良法特质。同时，要积极发挥立法机关对教育法律的解释作用，使之适应实践的需求，始终保持新的活力和解释力。

目前，许多教育立法出台于20世纪，由于受中国当时整体法制建设水平和立法倾向的限制，已严重滞后于实践、滞后于时代，迫切需要作出修改使其与时俱进。同时，许多教育政策或者教育改革实践已经在事实上突破了现行法律框架，如在学位授权方面，中国自20世纪90年代起逐步推进分级管理制度，事实上扩大了地方的统筹权和审批权以及一些高校的自主权限，由此形成的三级管理体制(尤其是省级学位委员会的出现)已然突破了传统学位立法的规定。改革往往意味着打破先例，挑战旧秩序，与现行法律制度在一定时空内确实存在矛盾，如发端于安徽小岗村的家庭联产承包责任制不管取得了多大成功，也不能否认其突破了以公社为基础的集体经济体制，后者为宪法所明确肯认，以致有的学者将此类改革称为“良性违宪”或“良性违法”。(14)姜明安：《中国依宪治国和法治政府建设的主要特色》，《政治与法律》2019年第8期。在教育法治建设尚不健全的改革开放初期，教育改革与教育立法的对峙常常被赋予道德正当性和现实必要性，甚至表现出“没有违法，就没有改革”的逻辑外观，然而随着教育法治建设的不断深化，形式法治与实质法治应当趋于统一，而不能在改革的名目下彼此割裂。正如《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所强调的，“凡属重大改革都要于法有据”。为了消解改革与立法的“二律背反”，必须协同推进法律的立废改释工作，并在教育领域引入立法后评估机制，使其成为教育法立废改释的必经程序，更有效地提高教育法的质量。近年来，北京、沈阳等地立法机关曾针对本地学前教育立法展开了立法后评估，并对地方条例的修改提出了针对性建议，尽管这只是地方性的零星探索，但我们认为这是一个可以努力的方向，值得形成普遍化和制度化的立法机制。

五、余论

在新中国成立以来的70年间，教育立法的完善与教育事业的发展进步密不可分，只有扎根教育现代化的实践，并在政策性与法定性、单一性与体系化、权利与权力的平衡中实现自身的健康成长，才能通过立法演进更好地推进中国教育的改革发展。如同其他法律部门一样，对教育法问题的研究从来离不来历史的研究范式。系统地分析教育立法演进的经验和问题，尤其有助于教育法的理论深化和制度完善。我们期待早日真正建成内容科学、配套完备、程序严密、运行有效的教育立法体系，进而实现教育领域的良法善治，为教育现代化目标的实现发挥引领和保障作用。