销售领域能效标识违法行为究竟如何查处

■ 广东省东莞市市场监督管理局 孔迪

能效标识又称能源效率标识，是附在耗能产品或其最小包装物上，表示产品能源效率等级等性能指标的一种信息标签，目的是为用户和消费者的购买决策提供必要的信息，以引导和帮助消费者选择高能效节能产品。据悉，全球已有近百个国家和地区实施了能效标识制度，在促进新技术开发、市场竞争和转换等方面取得了显著的节能、环保和经济效益。

我国的能源效率标识制度始于2004年8月，由国家发改委、原质检总局、原认监委联合制定并发布了《能源效率标识管理办法》，自2005年3月1日起第一批的家用电冰箱、房间空气调节器这两类产品正式实施能源效率标识制度管理。后经不断发展，截止目前，我国能效标识实施产品已经扩大到十四个批次、37个大类，既包含有洗衣机、热水器、电磁灶、电风扇、节能灯等常用家电，也有计算机、显示器、复（打）印机、传真机、投影仪等办公设备，更不乏冷水机组、电动机、空压机、通风机、电力变压器等工业用途器件。

随着能效标识产品范围的不断扩大，这方面的举报投诉也与日俱增，根据《节约能源法》和《能效标识管理办法》的规定，举报投诉可能涉及到“应当标注能效标识而未标注”、“未办理能效标识备案”、“使用能效标识不符合规定”、“伪造、冒用能效标识”和“利用能效标识进行虚假宣传”这几类违法行为。但实际上，大部分举报投诉都集中在销售领域，包括销售的产品“未标注能效标识”“标注的能效标识不符合规定”“标注的能效标识属伪造、冒用或虚假宣传”等。例如2017年底，我们就曾连续收到多份举报，反映辖区内多家企业通过电商在国内销售的某品牌复印机（非正规渠道进货的国外版本）未标注我国能效标识，要求查处。对此，《节约能源法》第十九条第二款明确规定“禁止销售应当标注而未标注能源效率标识的产品”；《能源效率标识管理办法》第十六条也规定“销售者（含网络商品经营者）应当建立并执行进货检查验收制度，验明列入《目录》的用能产品能效标识，不得销售应当标注而未标注能效标识的产品”，可见“销售应当标注而未标注能效标识的产品”确属违法。上述举报经核查属实，但如何定性处置却让办案人员犯了难。

一种意见认为：《节约能源法》第十九条罗列了“生产者、进口商应当标注能效标识”“按规定办理能效标识备案”“对标注的能效标识及信息准确性负责”“禁止销售应当标注而未标注能效标识的产品”及“禁止伪造、冒用能效标识或利用能效标识做虚假宣传”这5项义务性（禁止）规定，而对应第七十三条罚则中只有“应当标注而未标注能效标识”“未办理能效标识备案”“使用的能效标识不符合规定”和“伪造、冒用能效标识或利用能效标识做虚假宣传”这4项，恰恰对“销售应当标注而未标注能效标识的产品”这一违法行为没有设定相应的行政处罚。虽然这种行为跟“应当标注能效标识而未标注”近似，但不能照此处罚。

根据《节约能源法》第十九条第一款，“生产者和进口商应当对列入国家能源效率标识管理产品目录的用能产品标注能源效率标识，在产品包装物上或者说明书中予以说明”，可见在产品上标注能效标识只是生产者、进口商的义务，不包括销售者。所以销售者并没有标注能效标识的义务，而且一般销售者也不具备为其销售产品标注能效标识的可能，销售者只是没有把《能效标识管理办法》规定的进货查验义务履行到位，但不应被视为“应当标注能效标识而未标注”的责任主体。如果用对生产者、进口商的同一罚则来处罚销售者，明显有失公平。而且该罚则还规定了要责令改正，如果据此来处罚销售者，在生产者、进口商均未标注能效标识的情况下，销售者也不可能实现改正。

另一种意见则认为：因为销售者未将进货查验义务履行到位，所以才会有“销售应当标注而未标注能效标识的产品”的违法行为，应当予以处罚，否则不足震慑此类违法行为。虽然根据《节约能源法》的法条来理解，确实没有对应罚则，但考虑到生产者、进口商未在产品上标注能效标识，和销售者销售了未标注能效标识的产品，这两种行为对于普通消费者的知情权的损害是基本相同的，所以完全可以参照《节约能源法》第七十三条中针对生产者、进口商的罚则，来对销售者进行处罚，但责令改正的要求应变为责令销售者不得销售应当标注而未标注能效标识的产品。

上述两种意见均有一定理由和依据，实属疑难问题，办案人员无法形成共识，最终通过市局、省局逐级请示到原国家质检总局，总局在回复中进一步明确，“标注能源效率标识应为生产者和进口商的法定义务，并承担相关法律责任…，产品质量监督部门对违反本法规定应当标注能源效率标识而未标注的进行处罚”。在请示过程中，办案人员还了解到2016年6月吉林省局曾就“销售者自行撕去厂家已标注的低等级能效标识”一事请示过总局，总局回复可“依法处理”。把两份请示和答复仔细对比多看了几遍之后，办案人员才“恍然大悟”，“应当标注能效标识而未标注”只是最终表现结果，而生产者(进口商)和销售者都可以是导致该结果的违法行为实施者，所以应把“销售应当标注而未标注能效标识的产品”区分为“销售者单纯销售了由生产者（进口商）实施违法行为（未标注能效标识）的产品”，和“销售者销售产品过程中，自行实施违法行为（撕去原有能效标识导致无标注能效标识）”这两种情形，结合总局回复，第一种情形虽然构成违法，但《节约能源法》中未设定罚则，所以不能处罚；第二种情形下销售者撕去已有能效标识，其行为和后果等同于生产者（进口商）不标注标识，可参照《节约能源法》第七十三条来处罚。同样的道理，也可以推论到销售者销售了“未办理能效标识备案”“使用的能效标识不符合规定”或“伪造、冒用能效标识或利用能效标识做虚假宣传”的商品的情形，每种情形下都要根据销售者、生产者（进口商）分别实施的具体行为和后果来区分责任，比如销售者在销售过程中，同样可以实施伪造、冒用能效标识行为。

据了解，对于上述第一种“销售者单纯销售了生产者（进口商）未标注能效标识的商品”的情形，有部分地区的市监部门认为总局回复中并没有明确提出不能处罚，所以仍参照《节约能源法》第七十三条中针对生产者、进口商的罚则，对销售者进行处罚。笔者近期查阅资料时，刚好发现了支持不能处罚的有力证据，全国人民代表大会官网“中国人大网”的“法律问答与释义”中的“行政处罚法问答—行政处罚的种类和设定”栏目中，有一篇关于“法律规定了义务性规范，但未设定行政处罚，法规或者规章能否规定行政处罚？”的问答，明确提出“如果法律规定某一行为属于违法行为，或者对某种行为作了义务性规定，但并未对上述行为设定相应的行政处罚，行政法规、地方性法规或者规章不能设定行政处罚”。《节约能源法》就是这样，法条中规定“禁止销售应当标注而未标注能效标识的产品”，但后续又未针对此行为设定行政处罚，所以对“销售者单纯销售了生产者（进口商）未标注能效标识的商品”的行为，不论依据《节约能源法》还是《能源效率管理办法》，都是不能处罚的。