◉新机构新部长

一年前的3月，改革开放之后力度最大的党和国家机构改革启动。这场堪称“系统性、整体性、重构性”的变革，是近年来中国政治生活中一次极为重要的顶层设计，也是一场国家治理体系和治理能力现代化的大考。改革紧凑有序，蹄疾步稳。 2019年全国两会召开在即，率先完成改革的中央和国家机构也已运行将近一年。本期《南方周末》关注过去一年机构改革的进展，并展示新部长们的施政图谱。

2018年9月，自然资源部在内部明确提出，要严肃党内政治生活，坚决杜绝国土圈、海洋圈、测绘圈、地质圈等圈子文化。

城乡规划管理职能已由住建部划归自然资源部，但指导全国规划执法的职能，仍由住建部行使，承担全国城市规划设计的科研单位中国城乡规划设计研究院，仍隶属住建部。

在海关和原质检系统，受机构改革影响，从事跨境贸易监管业务的中青年干部，被高薪挖到互联网公司，从事跨境贸易政务工作的比例在提升。

南方周末特约撰稿 刘江林

“物理整合已经完成，但化学反应还没有真正挥发。”

对于过去一年机构改革的进展，55岁的自然资源部调控和监测司原巡视员董祚继如是评价，“改革的重点不在整合归并、加减计算，而在打破各部门自身利益倾向，转变政府职能。”

2018年3月启动的党和国家机构改革，除了政府系统，还涉及执政党、人大、政协等中央和地方各层级机构，实为“大合唱”。同以往历次机构改革相比，此次改革力度之大、影响面之广、触及的利益关系之复杂前所未有，堪称“系统性、整体性、重构性变革”。

时近2019年全国两会，回望实施近一年的机构改革，基本解决了现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题。

但改革未有穷期。与备受外界关注的机构、人员调整等“显层面”变化相比，部门权责脱节、大而不合等处于“隐层面”的问题尚没有得到根本解决，这些恰是机构改革的难点，也将是下一步改革的重点。

编制未定先“走”人

“编随事走、人随编走”，这是本次机构改革遵循的原则之一，在新机构具体“三定”方案出台前，各部委要“走”的人都已到新单位办公。

在司法部司法研究所研究员任永安的印象中，该部是本轮改革中最早进行人员重组的部委之一，2018年4月初，原国务院法制办的180名机关人员就搬到了司法部办公，由于时间仓促，很多搬迁工作甚至在夜间进行。

中央党校一位副局级干部告诉南方周末，2018年4月20日前，原国家行政学院办公厅、人事局、机关党委和财务等综合性部门都已搬进了中央党校办公，一起搬过去的还有院领导。

生态环境部亦在2018年4月20日完成了机关人员转隶工作，由于搬进的人员众多，原环保部的办公场地变得很拥挤。生态环境部的一位人士告诉南方周末，近期该部内部已经有是否需要重新选址办公的声音。

这种高效不独上述部门存在，本次机构改革中被撤销的原国家质检总局，也在2018年4月上旬，完成了人员到新单位集中办公。

根据改革方案，原质检总局负责质量监督的业务部门被划入市场监管总局，涉检验检疫的业务部门则划入海关总署。

2018年4月初，原国家质检总局开始做思想动员工作。彼时，7名原局领导的去向均已基本明确，局长支树平在2018年3月到龄转任全国政协常委，党组书记侯建国已在3月份调任中科院党组副书记、副院长，总检验师张际文出任海关总署副署长，副局长陈钢、田世宏、秦宜智和总工程师韩毅均转岗新到组建的市场监管总局。

对于很多干部而言，其时并不知晓接下来可能的去处，“直接领导在与干部面对面谈的时候，先问，你是想去海关总署还是市场监管总局，然后说尊重个人的意愿，但最后还是要服从组织决定。”海关总署一位处级干部告诉南方周末，该人士之前任职于质检总局。

一般来说，都会选择去“发展前途更好“的地方，一个典型的例子是，市场监管总局新闻司是正局级单位，而海关总署新闻办只是正处级单位，对原质检总局从事宣传岗位的干部来说，在倾向性上更愿意去规格更高的市场监管总局新闻司。

2018年4月11日，原质检总局在系统内公布了搬迁的文件，4月13日，近800人搬到了位于建国门内大街6号的海关总署，“搬迁时间很紧，海关总署领导当时提出，原海关系统员工可以没有座位，但不能让新到来的原质检总局干部没有办公室，这让人觉得温暖。”前述海关总署处级干部说。

按照计划，到2018年4月20日，原质检总局检验检疫系统对外标识要全部更改完毕，一律以海关总署的名义开展工作。前述海关总署处级干部告诉南方周末，更改标识期间，曾在原河北省出入境检验检疫局开过一次现场办公会，石家庄机场的一个标识未能在规定时间内改过来，受到总局领导严厉批评，要求河北省检验检疫局领导立刻带人去改过来。

完成历史任务的被撤销

自然资源部、生态环境部以及“超级大部”市场监管总局等新部委，都整合了多项原属其它部委的职能，它们因而也成了本轮机构改革中，推进难度相对较大的机构。

自然资源部整合了原国土部等8个部、委、局的规划编制和资源管理职能；生态环境部整合了原环保部等七个部、委、办的环境保护与污染防治职能；市场监管总局则整合了原工商、质检、食药监三个正部级单位，此外，还整合了国家发改委、商务部以及国务院反垄断委员会办公室涉价格监督检查与反垄断执法的职责。

“这3个新部委的组建均涉及以前的六七个部委，部门利益复杂，整合难度极大，一些部门过去有门户之见，关系较微妙。”研究宏观经济的前述中央党校副局级干部分析说。

经过机构调整，国家发改委的部分微观职能被剥离，应对气候变化和减排职责并入生态环境部。知情人士告诉南方周末，发改委系统有人对这一调整存在着不同看法，“这相当于把气候变化问题作为生态环境问题来对待，但气候变化本质上是能源结构问题。”

新机构组建后，内设机构调整的基本原则是综合部门合并、业务部门保留。综合部门主要包括办公厅、人事司、财务司、政策法规司、国际合作司等，此外原来各部委的党群机构也基本被合并。

主体业务司局虽然是原则上保留，但对职责相近的司局，相关部委也进行了归并整合。任永安介绍，司法部重新组建后，将原律师公证工作指导司一分为二，组建了律师管理局和公共法律事务管理局，公共法律事务管理局还整合了原司法部司法鉴定管理局、法律援助局、原国务院法制办仲裁处的职能。

通过整合，一些业务司局得到了加强。以新成立的市场监管总局反垄断局为例，机构改革前，中国反垄断执法力量分散在三处：国家发改委、商务部和原工商总局。当时，国家发改委反垄断执法局按行业分为2个处，商务部反垄断局按行业分为3个执法处，原工商总局反垄断执法局按行业分为2个处。改革后，市场监管总局反垄断局内设10个处室，共有50名左右工作人员。

内设机构设置能够反映出部委职能在机构改革后发生的变化。董祚继介绍，自然资源部新组建了国土空间规划局、国土空间用途管制司、国土空间生态修复司三个业务司局，“说明国土空间的重要性在增加”。

这些司局职能在加强的时候，在不同部委，另一些已完成历史阶段任务的司局则被撤销。如原卫计委负责计划生育工作的计划生育基层指导司、计划生育家庭发展司、流动人口计划生育服务管理司，都在改革中被撤销，取而代之的是卫健委人口监测与家庭发展司。

过渡期“加长板凳”

“过往的机构改革，突出困难是富余人员和领导职位的安排。”观察一年后，清华大学政治研究所所长于安觉得本轮改革基本解决了人员调配和思想认同工作。

较典型的是国家标准化管理委员会和国家认证认可监督管理委员会，这两个原副部级单位的职责划入市场监管总局后，改由4个局级单位承担他们的原有职能，对外仅保留牌子。

其中原国家认证认可监督管理委员会整个系统有八百多人，委机关大概是一百余人，属参公管理单位。据南方周末了解，改革后原来的委机关只有十余人进入对应的司局，对超出编制的人员，市场监管总局实行自然过渡，以保证人员的妥当安置和分流。

其中一种方式是分流到新设的一些临时机构，其二是分流到相关事业单位，其三是到达58岁以上的干部一律退居二线，最后一条路是自主择业。

多个新机构组建后，带来的突出问题是，中层及以下工作人员的发展空间在一定程度上被压缩，晋升的机会减少、晋升时间拉长，对干部职工心理造成一定影响，容易引起思想波动。

在观察人士看来，受影响最大的是40-50岁的第二梯队干部，对三四十岁的第三梯队干部影响还不明显。

但一个反常的现象是，过去一年，第三梯队中青年干部下海的势头有所抬升。前述海关总署处级干部说，“在海关和原质检系统，受机构改革影响，从事跨境贸易监管业务的中青年干部，被高薪挖到互联网公司，从事跨境贸易政务工作的比例在提升，尤其是在拥有大型电商平台的江浙地区。”

在基层，“被改革者”受到的心理影响会更甚。东部省份某市农林局一位人士告诉南方周末，“差不多近半年时间，一些处室的干部们都在观望、等待，会和什么单位的处室合并，是否要职变成闲职，这意味着最后在哪里退休的问题。”

为了平稳推进机构改革，一些部委和地方采取“加长板凳”的方式，将改革前的部门负责人悉数纳入新单位的班子，争取以“时间换空间”。

前述中央党校副局级干部介绍，新中央党校经济学教研部，目前有一正五副共6名领导，而正常的配备应该是一正两副。与以往“机构一合并，人就开始分流”的做法不同，这次中央党校设立了3年左右的过渡期。按照常务副校长何毅亭的说法，在三年过渡期内不搞一刀切，要科学配置，加长板凳，逐步消化。

杜绝“圈子”， 肃清“流毒”

人虽没有立即分流，但是否能迅速融入新的机构，也是检验改革成果的一把尺子。据司法部司法研究所研究员任永安介绍，国务院法制办和司法部合并后，一些原法制办干部到司法部上班，心理上会有些不好受，“但融入进去后，发现司法系统有警衔，还有具体司法行动的补贴，福利待遇比过去有提高，心态上就好了很多”。

本轮改革中，由多部门整合而成的新机构，都面临多支干部队伍如何融合的问题，尤其是中层干部。南方周末了解到，大部分重组的部委均采取重新洗牌的方式任免中层干部，让原来分属不同机构的人员交叉任职，力图打破旧有的隔阂，通过人员融合加快推动业务融合和文化融合。

据中国行政体制改革研究会副会长许耀桐观察，“干部任用会避免因以某一机构为主而导致的一家独大现象，杜绝小圈子”。

原质检总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署后，“一碗水就端得很平”，前述海关总署处级干部介绍。

“因为是‘划入，而不是‘合并，很多原质检总局的年轻干部最初很忐忑，这是要归入海关领导的意思，是否一切要靠边站。”该处级干部说，后来发现海关总署在干部使用上还是很公正，原质检总局检验监管司、进出口食品安全局等司局业务处室的干部，基本都安排到了重要岗位。

安置好干部，一些部委开始明确新的机关文化。2018年9月，自然资源部在内部明确提出，要严肃党内政治生活，坚决杜绝国土圈、海洋圈、测绘圈、地质圈等圈子文化。

这几个“圈子”实际都对应了自然资源部管理的几个国家局。“部里专门发文就圈子文化说了这句话，语气很重，说明确实有这样的问题存在。”董祚继说，“部管局在过去被戏称为‘不管局，就是说部委很难真正对下属局发挥领导作用。本轮机构改革后，部委对其管理的国家局的宏观指导和政策协同在增强。”

在高压的反腐态势下，过去几年，不少部委都有高官落马，对他们的“流毒”进行清理，也成了所涉部委机构改革后的一项任务。

银保监会成立后，除了着手进行内部机构重组，还对肃清原保监会主席项俊波、原银监会主席助理杨家才的“流毒”进行了部署，个别重要部门的处级及以上干部人选都因此做了调整。

“隐层面”未尽之事

长期以来，中国的改革掣肘于垄断利益、部门利益纠葛，未来任务依然艰巨。此轮机构改革后，一些突出问题仍然存在，有些部委承担关键性辅助和技术支持职能的事业单位，并没有随内设机构划转到新机构。

如城乡规划管理职能已由住建部划归自然资源部，但指导全国规划执法的职能，仍由住建部行使，承担全国城市规划设计的科研单位中国城乡规划设计研究院，仍隶属住建部。

“城规院是规划设计领域的国家队，如果不划转到自然资源部的话，在具体做专业规划中，找不找城规院做？不找的话，新部委需要重组这块力量，重组需要专业人才和时间，目前相关工作开展起来会有些别扭。”董祚继说。

过去规划的编制环节均是按不成文的管理进行，无明文规定，带来的问题是规划的随意性较大，政出多门。通过本轮机构改革，规划与建设分离，落实多规合一后，减少了规划数量，但全国统一的空间管制性规划如何制定，在自然资源部内部仍存有分歧。

“原发改、住建、国土等不同部门对具体规划的理解，并不完全一致，新部门组建后，从熟悉业务到真正管好，会有一个较长的过程。”董祚继说。

改革后，市场监管总局同样面临新的融合问题，名义上是大部，但内设业务机构仍保持相对独立运行，以市场监管总局新闻宣传业务为例，原质检总局和原工商总局新闻办的干部，现在仍各自负责原来业务的宣传工作。

融合难题之外，一些新领域还存在多头管理的问题。2018年12月26日，全国人大常委会公布了外商投资法草案，对于外商投资管理，规定了多个部门和多个层次。在商务部研究院外资研究所所长马宇看来，外商投资管理的核心是市场准入，从国际通行做法来看，都由一个机构来管理外商投资，但目前我国的商务主管部门和投资主管部门均参与其中。

“现在对机构改革成效得失的讨论还不够。”有受访专家向南方周末指出，“成效得失应该公开讨论，听取各界不同声音，吸收具体行业和地方执行层面的改革经验，真正的改革应该兼有各种视角。”

2018年5月16日，中编办副主任李章泽在《求是》杂志发表的署名文章称，“推进改革必须讲究方式方法，总的是坚持稳中求进工作总基调，把抓改革落实的战略战术打法弄清楚，把各项改革的‘联络图和‘关系网理清楚，切实抓好改革方案的进度统筹、质量统筹、落地统筹。”