农村全民健身公共服务供给的差序格局、“碎片化”问题与整体性治理研究

王松 于一 崔佳琦 郭振

摘 要：全民健身公共服务供给已然生成以城市为中心、由城市向农村不断扩散的“城乡差序格局”。在城乡差序格局下，农村全民健身公共服务供给呈现“碎片化”特征，即供给主体、供给决策、供给内容以及供给监督“碎片化”。引入新公共治理理论中的整体性治理理论，充分发挥自身的整体性治理取向与无缝隙供给全民健身公共服务的优势，整合农村全民健身公共服务供给主体，建构多元主体协同供给机制;整合农村全民健身公共服务供给决策机制，实现村民供需有效对接;整合农村全民健身公共服务供给标准，保证城乡同步同维同面供给;整合农村全民健身公共服务供给监督机制，建立科学评价反馈体系。

关键词：农村体育;全民健身公共服务供给;差序格局;整体性治理

中图分类号：G80-051 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2019）06-0026-06

Abstract：The public service supply of national fitness has formed the "urban-rural differential order pattern"， which is centered on the city and diffuses from the city to the countryside. Under the pattern of urban and rural differential order， the supply of rural national fitness public service presents the characteristics of "fragmentation"， i.e.， the supply subject is "fragmented"， the supply decision is "fragmented"， the supply content is "fragmented"， and the supply supervision is "fragmented". This paper introduces the holistic governance theory in the new public governance theory， gives full play to its own overall governance orientation and the advantages of seamless supply of national fitness public service， integrates the main body of rural national fitness public service supply， constructs the coordinated supply mechanism of multiple subjects， and integrates agriculture. The decision-making mechanism of village national fitness public service supply realizes the effective docking of villagers' supply and demand; Integrate the supply standard of rural national fitness public service， ensure the synchronous supply of urban and rural areas， integrate the supervision mechanism of rural national fitness public service supply， and establish a scientific evaluation feedback system.

Key words：differential order pattern; rural sports; public service supply of national fitness; holistic governance

中國特色社会主义进入新时代，振兴乡村促进城乡融合发展成为新的历史阶段。实施乡村振兴战略，加强农村基层基础工作，成为十九大较为醒目的“关键词”之一[1]，同时，也是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展矛盾的必然要求[2]。“乡村振兴”战略新理念的诞生，指出现阶段乡村发展的关键之处，理顺后续乡村发展的新思路，盘活乡村发展隐性潜力与吸引力，成为新时代城乡发展的重大战略转变。伴随着城镇化进程的持续推进与经济的高速度发展，农民逐渐“上楼进社区”，传统乡土文化逐渐消解，传统乡土气息与习俗随之湮没。进而，农村居民开始盲目追求现代化的城市生活，但城市承载力不足、尚未准备好配套的公共服务向农村供给。不难看出，“理想”与“现实”的反差的背后隐藏的是资源配置不均衡的问题。

实施乡村振兴战略，离不开体育的助力作用。体育助力乡村振兴，应确立农村居民的主体地位，从农村居民最关心、最需要、最棘手的问题入手，改善农村全民健身公共服务供给格局。综观我国全民健身发展整体概况，“健身场地保障”“健身项目创新”以及“健身指导员配备”等全民健身公共服务供给结构，尚未能有效匹配社会公众的全民健身需求，全民健身工程推进受阻[3]。究其本质，在于全民健身公共服务供给的“差序格局”，即城市与乡村的偏向性供给，进一步拉大城乡之间的差距。

本研究以“差序格局”下农村全民健身公共服务供给的“碎片化”问题为逻辑起点，深入挖掘农村全民健身公共服务供给的“碎片化”问题表征与生成机理，最终引入整体性治理理论以寻求破解农村全民健身公共服务供给“碎片化”之道，从而实现农村全民健身公共服务供给由“差序格局”向“同一平面格局”的转变。

2.3 农村全民健身公共服务供给内容的“碎片化”

2020年全面建成小康社会的宏伟目标近在咫尺，农村作为实现全面建成小康社会最为关键的一环，其关注度与日俱增。乡村振兴战略系列政策相继出台、政策风向持续利好，纷纷引领农村公共体育事业发展方向、指导农村体育公共事业落地落实。目前，国家已经将全民健身公共基础设施建设、公共体育服务购买以及公共体育事业投资等工作的重点放在农村，农村全民健身公共服务供给实现“从无到有”，“从有转优”，但较之城市供给内容而言，农村全民健身公共服务供给内容仍是较为单一且数量不足。总的来看，全民健身公共服务供给内容涵盖物质性公共服务与非物质性公共服务。

在物质性公共服务方面言，主要指体育场地设施服务。体育场地设施是农村居民参与全民健身活动的物质基础与基本保证，多样化的体育物质设施供给不仅能够激发农村居民的参与热情，还能满足农村居民日益增长的体育需求。但是与城市相比，[JP2]差序格局仍较为明显。以体育场地为例，第六次全国体育场地普查显示，分布在农村的体育场地67.97万个占4139%，场地面积6.12亿平方米占31.39%;分布在城镇的体育场地96.27万个占58.61%，场地面积13.37亿平方米占68.61%;以农村人口67 400万测算，每万人拥有10.08个场地，略低于全国每万人拥有12.45个场地的水平;以城镇人口68700万测算，每万人拥有1401个场地，略高于全国每万人拥有12.45个场地的水平。不难看出，城乡之间农村体育场地数量、场地面积以及每万人拥有场地数量差距还是较为明显的。

在非物质性公共服务方面言，主要包含健身指导服务、竞赛活动服务、体育培训服务、体育信息服务以及体质测试服务等，归属于全民健身公共服务的核心部分[13]。与物质性公共服务相比，农村地区的非物质性公共服务更为匮乏，原因在于农村居民难以清晰地认知此类的供给内容，而且政府方面又仅考虑基础性全民健身公共服务供给，对非物质性供给服务的引导力度略显乏力。

2.4 农村全民健身公共服务供给监督的“碎片化”

监督主体的模糊性与监督体系的规范性，径直关联农村全民健身公共服务供给效率与公共体育财政支出效率。

从理论层面来看，应从“母概念”入手充分理解农村全民健身公共服务供给监督机制。目前，学术界大都类比行政监督加以阐述，认为行政监督是一个大范畴，农村全民健身公共服务是一个小类别[11]。沿循监督的一般规律，可以将农村全民健身公共服务监督体系构成要素分为决策监督、过程监督、结果监督[12]，具体实践过程中监督形式又可分为内部监督与外部监督。当然，现行的农村全民健身公共服务供给的监督以内部为主，注重自上而下的监督，上级政府、行政机关和部门对下级进行监督;外部监督主要包括人大、政协、司法、媒体、社会公众等。

现实层面，农村全民健身公共服务供给的监督系统在内部监督方面，中央政府及地方政府的“自上而下”的监督机制，对农村全民健身公共服务的供给监督力度不够，部分农村全民健身公共服务的供给工作常常被忽略。在外部监督方面，社会媒体和农村居民也应承担一定的监督工作，但因其话语权的缺失，其监督实则无效。此外，科学评价反馈体系的尚未确立，“第三方”供给监督制度的亟待建立，以及农村居民“自下而上”监督上行通道的疏通需要，也成为农村全民健身公共服务供给监督“碎片化”的症结所在。

3 破解农村全民健身公共服务供给“碎片化”的整体性治理之道

英国学者希克斯是整体性治理理论的主要倡导者，着重破解不同层级政府部门之间管理工作的“碎片化”问题、而非“专业化”问题[14]。整体性治理理论以农村居民的整体全民健身公共服务需求为导向，强调农村全民健身公共服务供给的“整体性”和“无缝隙”。

3.1 整合农村全民健身公共服务供给主体，建构多元主体协同供给机制

整合农村全民健身公共服务供给主体，建构多元主体协同供给机制，旨在破解农村全民健身公共服务供给主体的“碎片化”问题。同时，也能够加强不同主体之间的交流、沟通、协调，达汇聚“合力”、集聚“效能”、强化供给“效度”之效。再者，整体性治理理论格外注重部门之间的整合，包括纵向部门整合、横向部门整合以及纵横部门整合，凭借整合后的部门之间的交流、沟通与协调，达到部门之间合作无间的治理目标[5]。 因此，应以此为导向，建立多元化主体协同供给机制。

一是，明确政府主体供给的主导地位[15]。农村全民健身公共服务属于公共产品，具有公共性。公共性项目必须要依托政府供给，农村全民健身公共服务供给概莫能外。需要說明的是，此处所言的“政府”不囿于基层政府，也不囿于体育行政部门，而是涵盖中央政府、省级政府以及县级政府的“大”的政府。试图整合政府相关部门在全民健身公共服务供给中的责任，并对其进行明确的事权划分。以农村全民健身公共服务收益范围的大小，区划中央政府与地方政府的权责边界，实现农村全民健身公共服务供给责任的“无缝隙”覆盖。就目前而言，应建构起以省级政府为主要“领头羊”的供给主体，再由省级政府到市级政府再到村级委员会，分省域“因地制宜”供给，逐步突破。

二是，理清供给主体之间的关系。厘定政府主体与社会主体、市场主体两大主体之间的关系后加以整合，建构成政府主导、社会主体与市场主体辅之的供给体系。具体而言，一方面，整合政府主体与市场主体之间的关系，即合理区划农村全民健身公共产品的生产环节与供给环节，政府以竞标、招标的方式委托企业生产农村全民健身公共产品，之后由政府主体参与农村全民健身公共服务供给。另一方面，整合政府主体与社会主体之间的关系，即激活农村体育自组织、非政府体育组织以及农村个体等供给辅助主体的参与活力，协助政府主体协同供给农村全民健身公共服务。此外，力推政府购买服务方式，政府主体应树立正确的价值导向，委托体育社会组织代理部分农村全民健身公共服务供给，旨在更好地为农村居民供给高质量、高效率的农村全民健身公共服务，克服农村全民健身工程推进依赖政府的现况。

3.2 整合农村全民健身公共服务供给决策机制，实现供需有效对接

整合农村全民健身公共服务供给决策机制，实现农村居民供需有效对接，旨在破解农村全民健身公共服务供给决策的“碎片化”问题。

综观农村全民健身公共服务供给决策全过程，即“农村居民反映问题→农村自组织识别需求→农村自组织提供备选方案→上报上级政府→政府部门选择实施方案→工作的监督和评估”，不难看出，农村居民反映问题，或言之农村居民全民健身需求，是农村全民健身公共服务供给决策最为基础的环节，径直关联农村全民健身公共服务后续环节的承接与否。由此，欲提升农村居民的政治参与能力与决策主导能力，应先保证政府充分了解“民意”与“民愿”，使农村全民健身公共服务供给与农村居民日益增长的全民健身需求达到有效对接。不可否认，政府“自上而下”的科层制度短期内不可能完全消逝，因此应建立“自上而下、自下而上、上下结合”的决策方式，充分发挥农村体育自组织的作用，有效整合农村居民的全民健身公共服务需求，逐步强化农村体育自组织、农村居民个体在农村全民健身公共服务供给中的话语权。在农村全民健身公共服务供给决策之前，要借助农村体育自组织切实、有效、客观地获取农村居民的全民健身公共服务供给需求意愿，以此作为“自上而下”供给决策方式的有益补充。

3.3 整合农村全民健身公共服务供给标准，保证城乡同步同维同面供给

整合农村全民健身公共服务供给标准，保证城乡同步同维同面供给，旨在破解农村全民健身公共服务供给内容的“碎片化”问题。发达国家经验表明，政府工具在介入农村全民健身公共服务市场化供给之时大都持保守态度，因此，应尽量弱化“市场化供给”的政府干预程度以提升供给效能[17]。

农村全民健身公共服务供给标准，就是规定政府、社会、市场等主体供给应达到的水平、指标和要求，表现形式可以是质性的行为规范，抑或是量化的定量指标。因此，整合农村全民健身公共服务供给标准，加大农村全民健身公共服务供给的投入力度、效率水平以及质量水准，达到农村全民健身公共服务标准化促均等化的成效。不难看出，其供给标准的整合归属于管理工具的创新，本质彰显为社会治理能力和治理体系现代化在公共体育服务领域的具体实践探索[18]。据当前已查阅的文件政策而言，体育领域已经发布的公共文化标准已达44%，其中有关建设体育设施设备的只有1项[19]，侧面说明整合城乡全民健身公共体育服务供给标准是破解供给内容“碎片化”的重要突破口。由此，应遵循农村地区全民健身公共服务供给项目的志愿性或公益性程度，合理有效的选择供给模式。综合考虑消费因素、供给类型要素、内在需求要素、服务对象要素等问题，对城市和农村的经济基础、人口特征、现代化发展水平、群众需求等因素施以深入实地调研，以城乡全民健身公共服务均等化为目标，着重提升农村全民健身公共服务水平，旨在实现全民健身公共服务供给由“差序格局”向“同一平面格局”的转变，城乡全民健身公共服务同步同维同面供给。

3.4 整合农村全民健身公共服务供给监督机制，建立科学评价反馈体系

整合农村全民健身公共服务供给监督机制，建立科学评价反馈体系，旨在破解农村全民健身公共服务供给监督的“碎片化”问题。

整合农村全民健身公共服务供给监督机制，主要表现为预算监督、规划监督、公平监督以及绩效监督四个方面[16]。在预算监督方面，主要为农村全民健身公共服务供给的资金预算监督，重点包括：1）政府向下级委派“农村全民健身公共服务供给”监督责任;2）经济审计的方式監督“农村全民健身公共服务供给”支出;3）立法或权力机关的方式审查与监督，如农村全民健身公共服务供给主体、供给内容、供给决策等过程方面;4）基层体育社会组织和民间体育团体对“农村全民健身公共服务供给”实践效果施以监督评级。在规划监督方面言，建构制定、执行、落实农村全民健身公共服务供给规划的监督体系。在公平监督方面言，重点监督农村全民健身公共服务供给过程的公平性与正义性问题，着重考量供给效率、供给标准、供给流程等方面的公平与否。在绩效监督方面，借助人大政协专项检查、电视问政、市民评政府、第三方绩效评估、民意调查、新媒体技术等路径，就农村全民健身公共服务是否达到预设目标方面、经济性方面、效益性方面、科学化方面以及合理化方面施以评价。

4 结束语

新型城镇化建设的首要任务是“人的城镇化”，其核心要义为公共服务均等化[20]。全民健身公共服务隶属公共服务，不仅是提升国民身体素质的重要手段，同时也是建构和谐社会的重要举措[21]。在经济新常态的时代背景下，统筹城乡全民健身公共服务供给均等化，加快形成科学的社会治理体制，成为我国农村改革发展、破除“二元分割”制度的重要着力点和主要落脚点。当下我国农村地区全民健身公共服务大多依赖“供给”而非“自给”[22]。新时代，随着新一轮国家战略规划的开展与推进，新农村建设必将成为我国政府部门的改革重点。以“整体性治理”理论解决农村地区差序格局下全民健身公共服务供给的“碎片化”问题，具有重要的理论意义和实践价值。

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收稿日期：2019-09-10

基金项目：国家社会科学基金一般项目（15BTY013）。

作者简介：王松（1994- ），男，山东青岛人，博士，主要研究方向公共体育服务。

通讯作者：郭振（1981- ），男，博士，研究方向体育社会学、大学体育。

作者单位：1.清华大学体育部，北京 100084;2.山东体育学院，山东 济南 250102;3.东北师范大学体育学院，吉林 长春 130024