我国乳品安全治理十年启示

文/房军

十年前的9月，我像往常一样去上班，没有做好任何出差准备，下午突然接到通知，连夜赶赴石家庄——正在调查的多地婴幼儿尿路结石原因有了线索，三鹿奶粉事件现场调查开始了。最终，该事件导致29.4万婴儿做尿路结石筛查，2200多名婴儿被确诊为尿路结石，数名患儿死亡；占奶粉市场1/5份额的年销售额超过百亿的企业瞬间崩塌；21名责任人受到法律制裁，其中3人被判处死刑；河北省24名党政干部为此受到党纪政纪处分。该事件震惊中外，在政治、经济、社会各方面带来了极大的影响，也注定了其在中国食品安全史上的“里程碑（悲）”意义。在这个事件的影响下，全社会对食品安全问题有了全新的、深刻的认识，观念也从“食品卫生”转向了“食品安全”。很快，首部《食品安全法》应运而生，食品监管体制也由分管向合并统一不断调整完善。此后十年，中国食品安全治理痛定思痛，多措并举，逐渐扭转了三鹿奶粉事件带来的消极影响，食品安全状况不断改善，消费者信心得以重振，形成了稳中向好态势。

——调查亲历者说

十年间，三鹿奶粉事件在食品安全方面给我们带来了很多变化，有教训中总结出的治理经验，也有在治理途中留下的遗憾。十年之际，确有必要做些回顾和思考。

“食品安全是件大事”

三鹿奶粉事件发生之前，尽管也发生过一些食品安全事件，国外也有教训深刻的乳粉污染事件（例如20世纪50年代发生在日本的“森永奶粉”事件），但食品安全应该说还是没有引起足够的重视。三鹿奶粉事件似乎一下子改变了所有人对食品安全的认识，毕竟它给所有人都留下了刻骨的疼痛。父母看着苦受尿路结石折磨的孩子，不得不痛；经济界看到一家航母级的企业一夜消亡和如此大的经济损失，不得不痛；产业界由此引发的长时间的整个行业低谷，不得不痛；对监管部门如此大规模的追责，不得不痛；政府面对各种质疑，公信力备受考验，不得不痛……痛定思痛，至此，食品安全被列入了重大公共事件范畴，食品安全成为重要的民生问题，甚至经济问题和政治问题，连续多年盘踞《小康》杂志调查的民生问题首位，也成为各类媒体最喜涉猎、最吸引眼球的话题。

“科学”分析不了“人心”

对于第一个上报奶粉可能导致婴儿泌尿系结石问题的兰州二院医生，我们应该心生敬意。他凭借高超的医学素养和敏锐的分析能力，在病例还不是特别多的时候预感到了这可能是一起问题食品引起的群体性危害。这也是我国食源性疾病监测网络建立多年来，为数不多的直接来自医院的监测信息。食品安全监管离不开“科学”。一大批专家围绕奶粉和泌尿系结石之间的关联展开了严密而深入的流行病学调查，但没有结果。在苦于无结论时，一位同事开玩笑说“不会是吃了三聚氰胺吧？”（2017年美国宠物狗事件高度怀疑是狗粮中三聚氰胺导致了狗泌尿系结石，但一直没有正式调查结论）现在想起来，我们很钦佩她的专业素质,但当时大家也只是一笑了之，因为无论从哪项科学原理分析，三聚氰胺也不可能出现在奶粉里。事实证明是科学低估了“人性”，一帮从高等医学院校里出来从事食品卫生管理的人们，已习惯用科学思维分析问题，没有培养出分析造假者“人性险恶”的能力。这件事使我们意识到中国的食品安全已经不是一个简单的“科学”问题了，而是一个复杂的“社会”问题。后来发生的地沟油问题，全国悬赏求地沟油鉴别方法而不得，再次说明了检测手段的无奈。也有些人会说，现在科学技术都这么发达了，火箭都上天了，你们就不能一次把食品中所有的有害物质都检测出来？不能说提问者无知，只能说这真比火箭上天还难得多。世界上化学物质何止千万，仅一根点燃的香烟里就4000多种，要说哪些可能自然迁移到食品中，有规律可循，科学可以分析。要判断哪些可能被人为添加到食品中，人心不可测，科学也分析不出来。三鹿奶粉事件后，“潜规则”一词频繁出现在食品安全领域，“潜规则”治理也成为食品安全工作的重点内容。但时至今日，我们仍然不得不面对“科学”分析不了“人心”的尴尬局面。中国的食品安全治理不仅要“与天斗”“与地斗”，更要“与人斗”。

食品安全治理迎来黄金十年

三鹿奶粉事件带来切肤之痛的同时，也让人们深刻地认识到了食品安全的重要性和复杂性，对食品安全的重视也提到前所未有的高度。首先，治理理念从“食品卫生”转变升级到“食品安全”，最直接的体现就是《食品卫生法》升级为《食品安全法》。从新中国成立以来就使用的并在一定时期取得辉煌成就的食品卫生管理模式已经不适应时代发展，必然由食品安全监管模式取而代之，卫生部门从食品监管的“主角”变成了“配角”。行刑衔接，公检法力量在食品安全治理中发挥了越来越大的作用。其次，食品安全监管体制“由分渐合”不断完善。2010年国务院食品安全委员会成立，并单独设立正部级的国务院食品安全办公室，统筹协调食品安全治理事务。作为国务院食品安全委员会的办事机构，食品安全办公室很快树立起协调权威，显示出协调力度，分散在多个部门的食品安全监管形成明显合力，监管效能明显提高，《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》《食品安全宣传教育工作纲要（2011-2015年）》等文件的出台，初步扭转了三鹿奶粉事件以来的不利局面。2013年，成立原国家食品药品监督管理总局，将分散在原工商、质检、食药部门的食品安全监管职能与国务院食品安全办公室进行了实质整合，由分到合再进一步。之后五年，我国食品安全状况保持了稳中向好趋势。2018年，随着综合执法改革推进，国家市场监督管理总局成立，由分到合又进一步。第三，各级党委政府投入不断增大。党政同责被确立为食品安全工作的基本原则，食品安全方面的人、财、物投入不断加大，安排138亿元实施食品安全检（监）测能力建设项目，食品安全检验监测能力显著提升。三鹿奶粉事件就像是中国版《屠场》（辛克莱著，反映美国食品安全状况的图书，引发美国食品安全监管变革），成为中国食品安全重要拐点。

从新中国成立以来就使用的并在一定时期取得辉煌成就的食品卫生管理模式已经不适应时代发展，必然由食品安全监管模式取而代之，卫生部门从食品监管的“主角”变成了“配角”。行刑衔接，公检法力量在食品安全治理中发挥了越来越多的作用。

逐渐走入阳光下的食品安全监管

三鹿奶粉事件处置过程的公开程度是很多人始料未及的，也是前所未有的。检测结果、涉及企业名单、调查结果、超大范围的患儿筛查等全部公开，同时国家启动了特大食品安全事故I级响应程序（迄今为止唯一一次）。特别是事件波及企业范围和患儿范围的公布，让我们不得不佩服党中央国务院在做出公开决定时的担当、决心、勇气和磊落。后来，也曾有不少人对此提出过质疑，认为如果当初公开范围不这么大，也许事件就不会发展到如此程度。对此笔者不敢苟同。笔者认为，三鹿奶粉事件中信息公开的做法对于食品安全监管同样具有里程碑意义，正是这个事件，推动食品安全监管逐步走出那种习惯于“藏着掖着”不公开不透明的管理方式，使得食品安全监管逐步走到阳光下，监管者同时成为被监督者。自此之后，随着国家信息公开工作的整体推进，食品安全监管逐渐形成了“公开是常态，不公开是例外”的共识，从行政许可到检验、检查，再到办案、处罚，所有信息均要求依法公开。十年来，监管部门已经逐渐习惯了信息公开，但遗憾的是公众似乎还没有习惯。一旦有违法案件信息公布，监管部门积极查办案件的辛苦往往被忽略，公众仍然会惯性地把政府部门和不法分子放在一起“喷”，但这一现象也在慢慢改观。

阳光监管就是公开监管信息，要做到标准、程序、结果“三公开”，提高监管工作透明度。公开是对消费者最好的保护，对违法者最大的震慑，对执法者最强的约束，对舆论最好的引导，对社会诚信体系最大的贡献。对各级监管部门工作最好的考核之一就是看公开了多少监管信息。公开监管信息需要勇气，需要智慧，需要提高工作能力和政策制定水平。

食品安全监管执行力仍待提高

三鹿奶粉事件发生后，引起了全社会对中国食品安全积弊的大讨论，几乎所有矛头都指向体制和法规，说“食品安全就是体制搞坏的，九龙治水，好几个部门管不住一头牛、一头猪”“法规太落后，管不了坏蛋”。这些声音最终促进了前述的机构改革和《食品安全法》出台。但笔者认为，在这个问题上体制和法规多多少少是背了锅的。首先，关于体制问题，是不是一个部门管就一定可以管好，多部门分工合作就一定管不好，真的很难说。以美国为例，美国的食品安全也不是FDA一家管，FDA上归卫生部门管，横向与农业、海关、商务部门都有监管职能的交叉，向下还涉及联邦和州政府之间的分工合作，但美国依然是公认的食品安全体制最完善的国家。再说法规，永远都是先有问题，后有法律法规，法律法规的滞后性是与生俱来的。笔者认为，影响我国食品安全最关键的因素可能有两个方面：一是企业主体责任落实不到位。企业在发展壮大的过程中，一味追求经济利益，忽视自己对食品安全的主体责任，不按要求和规范生产，非法添加，甚至添加非食用物质，滥用添加剂等，导致从生产源头上就存在诸多安全风险和隐患。因此，企业必须承担主体责任，确保各项食品安全措施落实到位。二是食品安全监管的执行力不足。无论是原来分开管的体制下还是现在监管相对统一的体制下，不论是现在的《食品安全法》还是原来的《食品卫生法》，监管检查不到位、执法处罚不到位的情况都不是个案。作为监管机构，执行力就是生命力，应该少一些体制、法规等方面的争论，把精力集中在提升“执行力”上来，解决专业性不足的“本领恐慌”，解决意志不坚的价值观偏向问题，打造出一支纪律严明、作风过硬、业务精良的监管铁军。

作为监管机构，执行力就是生命力，应该少一些体制、法规等方面的争论，把精力集中在提升“执行力”上来，解决专业性不足的“本领恐慌”，解决意志不坚的价值观偏向问题，打造出一支纪律严明、作风过硬、业务精良的监管铁军。

畅通诉求通道

畅通消费者诉求的法律通道也尤为重要。针对三鹿奶粉事件的民事诉讼都不容易，可想而知一般食品安全问题中消费者要想拿起法律武器保护自身权益有多难。民法面前做到平等并不容易，企业因其资源优势占据明显上风，消费者处于劣势。中国企业除了个别目的不纯的职业打假人，基本感受不到从民法途径来自消费者的倒逼压力。社会共治期待民法向消费者开启更便捷的诉求通道，比如食品安全问题可考虑适用民法简易程序，鼓励集体诉讼，或者允许消费者协会代为诉讼等。让消费者能够拿起法律武器，让社会共治真正发挥作用。此次长春长生问题疫苗赔偿方案的公布，让我们看到了诉求通道畅通的新希望。

政府投入大量检验资金，食品监测、抽检覆盖面越来越大，样本越来越多，奶粉三聚氰胺更是批批检。检验已经成为食品安全监管者手中的一面“照妖镜”，只要是有嫌疑的物质，几乎都可以被检出来，也成为震慑违法者的法宝。

监管科学依然在路上

三鹿奶粉事件让人们认识了三聚氰胺，犯罪分子居然掌握了这么复杂的化合物。当其以“蛋白精”的身份出现时，监管人员却对其特性、危害原理知之甚少。由此可见科学能力提升还有空间。三鹿奶粉事件让人们认识到，食品安全监管早已不是有证无证那么简单，食品安全监管是一项专业性很强的监管，监管科学必须提上议事日程。首先受到重视的是检验技术，事件之后的若干年，各级食品安全检验能力获得了空前的发展，我们的检验机构仪器设备的先进性已经不亚于任何发达国家。政府投入大量检验资金，食品监测、抽检覆盖面越来越大，样本越来越多，奶粉三聚氰胺更是批批检。检验已经成为食品安全监管者手中的一面“照妖镜”，只要是有嫌疑的物质，几乎都可以被检出来，也成为震慑违法者的法宝。而更能体现监管科学性的另一项技术——现场检查，则发展相对较慢，检查的具体内容还不十分明确，方式方法还需建立，还没有形成对企业记录数据完整性的检查能力，没有形成物料平衡的分析能力，检查的体系性还不强，职业化检查员队伍建设仍然在路上。2018年市场监管总局对婴幼儿配方乳粉企业首次实行了体系检查， 公开了一大批企业在食品安全管理中的瑕疵和问题，效果初步显现。希望婴幼儿配方乳粉企业的体系化检查能够开启食品安全职业化检查的征程，让监管科学上路。

坍塌之后，政府部门做了各种努力，健全制度，改进方式方法，严格监管，行业加强自律，严控产品质量，近些年我国乳粉抽检合格率连年在97%以上（其中还包括标签和说明书不规范等问题,并不是产品本身质量问题）。但十年过去，依然有很多人对国产乳粉不信任，信任和信心的重建代价如此之高，让我们不得不深刻思考未来食品安全的治理之路。