2018年土地科学研究重点进展评述及2019年展望
——土地资源、利用与规划分报告

刘力为，林 坚，2，陈美景，张叶笑，冯洪山，叶子君，楚建群，2

（1.北京大学城市与环境学院，北京 100871；2.国土资源部国土规划与开发重点实验室，北京 100871；3.中国国土勘测规划院，北京 100035；4.浙江省农村发展集团有限公司，浙江 杭州 310006）

2018年，国内外学者针对土地资源、利用与规划问题展开了大量研究，并取得了一定进展。本文采用文献调研法，基于中国知网（CNKI）、万方、维普、Elsevier、Springer、ProQuest等电子期刊数据库，梳理分析了2018年国内外土地资源、利用与规划研究发展现状和重点问题，并结合中国宏观经济发展的科技需求，展望2018年中国土地资源、利用与规划发展趋势。通过检索“土地资源”（land resources）、“土地资源理论”（land resources theory）、“土地资源保护”（land protection）、“土地生态”（land ecology）、“国土空间分类”（land classification）、“土地利用”（land use）、“土地评价”（land evaluation；land assessment）、“土地利用规划”（land use planning）等关键词，筛选出学术文献74篇，其中，中文期刊文献45篇，英文期刊文献29篇。主要分布在《中国土地科学》、《中国人口·资源与环境》、《生态学报》、《地理科学》、《自然资源学报》、《城市发展研究》、Land Use Policy、Science of The Total Environment、Landscape and Urban Planning等期刊，内容涵盖土地资源配置、土地生态、土地利用及评价、土地节约集约利用、土地规划等方面。研究主题的细分情况见表1。

1 2018年土地资源、利用与规划研究发展现状

1.1 国内土地资源、利用与规划研究发展现状

2018年，国内土地资源、利用与规划研究以探索土地资源资产负债表编制、重视土地生态状况评估、深化土地利用视角下的碳排放研究、创新土地利用模式、探讨国土空间规划体系构建、关注村级土地利用规划为热点。土地资源方面，土地资源资产和土地生态得到较多的探讨；在生态文明建设、推动绿色发展和低碳发展的趋势下，关于土地生态的研究主要集中在生态空间格局、土地生态系统健康、土地生态安全和土地利用视角下的碳排放等方面。土地利用方面，土地利用/覆被变化、土地节约集约利用仍是传统的研究热点，在城市“有限增长”“存量盘活”的发展阶段，土地的混合利用、立体利用和多功能利用等相关议题得到较多讨论。土地规划方面，在建立“多规合一”的国土空间规划体系的框架下探讨规划协同发展和国土空间开发保护制度仍是学者关注的重点。此外，在乡村振兴、新型城镇化的时代背景下，学者对村级土地利用规划编制进行了有益探索，围绕编制方法、编制思路、空间布局等关键性问题提出了一系列构想和建议。

表1 关于土地资源、利用与规划领域的国内外研究文献Tab.1 Literature on land resources, land use and planning

1.2 国外土地资源、利用与规划研究发展现状

2018年，国外土地资源、利用与规划研究涉及土地资源、土地生态、土地利用/覆被变化、土地利用规划等方面。土地资源研究强调农业活动中土地资源的合理开发与利用，并通过构建模型优化对土地的利用与管理。土地生态研究主要关注自然因素如气候、温度等及人为因素如城市发展模式、人类砍伐活动等与土地生态之间的关系，探究不同情境下土地生态的保护问题。土地利用/覆被变化研究分析了土地利用变化的驱动因素及其影响，并关注土地利用与可持续发展的问题。土地利用规划研究重点关注在实践过程中提出新的技术方法，并将其应用于经济社会发展的实际问题中。

2 2018年土地资源、利用与规划重点问题研究进展

2.1 国内土地资源、利用与规划重点问题研究进展

2.1.1 探索土地资源资产负债表编制 2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》明确提出要求探索编制自然资源资产负债表。土地资源作为一项最基本的自然资源，是自然资源资产负债表中重要的一项，因而关于土地资源这类单项自然资源的编制研究也相继开展。目前对土地资源资产负债表的探索性研究集中在框架思路、核算方法和审计应用三方面[1-2]。现阶段土地资源资产核算中存在着土地资源资产账户中地类不一致、土地资源资产价值核算不统一、土地资源资产价值加总缺少意义等问题[3]，要结合对土地资源承载力、土地资源的质量和结构等的分析探索解决目前实践中遇到的问题。

2.1.2 重视土地生态状况评估 随着国家生态文明建设的进一步推进，开展区域尺度土地生态状况的科学评估成为学者的研究热点。从研究重点上来说，主要集中于生态空间格局[4-6]、土地生态系统健康[7]、土地生态安全[8]等方面。从研究区域来说，学者更倾向在区域一体化背景下研究生态系统健康及生态风险，中国生态文明建设的先行示范带—长江经济带[9]、中国的政治文化中心与重要经济增长极—京津冀城市群[10-12]以及土地利用变化剧烈的长三角地区[13-14]成为热点区域。从研究趋势来看，之前研究多立足于土地生态安全现状的研究，而现有研究更加关注未来土地生态安全状况的预测预警[15]，通过揭示区域土地生态安全状况的变化趋势，以期为区域社会可持续发展提供决策参考。

2.1.3 深化土地利用视角下的碳排放研究 在推动绿色发展、循环发展和低碳发展的战略背景下，从土地利用视角开展碳排放的相关研究，探索低碳土地利用模式有助于合理配置土地资源，优化土地利用结构。从研究对象上来看，土地利用的碳排放核算过程中除了考虑耕地[16]、林地、建设用地等主要土地利用类型，有学者从企业视角探讨用地效益与碳排放强度的关系，并提出低碳、集约的产业用地方式和发展模式[17-18]。研究内容上的深化表现突破以往重点针对表象问题的研究，更多学者探讨了不同影响因素对土地利用碳排放内在作用机理及其时空演进[19-20]。

2.1.4 创新土地利用模式 快速城市化和工业化进程引发土地利用功能转化，加剧了人地关系的紧张程度，土地混合利用、立体利用、多功能利用研究在这种背景下应用而生，转变土地利用方式、促进土地资源高效利用，已经成为土地利用研究的重要主题和趋势。土地混合利用作为提高城市活力、紧凑城市空间的有效路径，成为现阶段城市“有限增长”、“盘活存量”发展背景下的理性选择[21]。关于土地立体利用的探讨主要集中于地下空间利用[22]、土地立体化潜力评价[23]等，目前土地利用管理理论、技术、方法的探索依然滞后于土地立体化利用实践的发展。土地多功能利用则认为土地利用功能是综合性、多元化的，要推动土地利用研究从土地利用格局变化转向土地空间多功能变化及其可持续性[24]。随着国家对三农问题的关注以及新型城镇化、乡村振兴等重大战略决策的提出，农村地区土地利用转型的相关内容再次成为研究热点[25-28]。此外，土地利用/覆被变化[29-33]、土地节约集约利用[34-38]等传统议题仍旧是学者的关注热点。

2.1.5 探讨国土空间规划体系的构建 2018年，中共十九届三中全会和第十三届全国人大第一次会议做出国家机构改革的重大决定：组建自然资源部，承担“建立空间规划体系并监督实施”职责。在这样的时代背景下，如何认识国土空间、构建空间规划体系，统筹国土规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、土地整治规划等与国土空间用途管制、生态保护修复密切相关的规划，成为学者探讨的热点之一[39-40]。有学者创新相关理论，认为国土空间的内涵有着“区域”型和“要素”型特性之分，目前也存在分别以主体功能区制度为代表和以土地用途管制为代表的“区域”型、“要素”型两类国土空间开发保护制度，做好“区域—要素统筹”是构建新时代国土空间开发保护制度的关键[41]。关于国土空间规划体系，代表性的观点认为构建空间规划体系，应结合“管什么”“谁来管”“怎么管”的“管”“用”前提，设想构建“一总四专、五级三类”的新时代空间规划体系，推进“三基一水两条线，两界一区五张网”的保护开发边界“落地”[42]。

2.1.6 关注村级土地利用规划 中国现行土地利用规划体系是按行政区划划分的“全国、省、市、县、乡”五级土地利用规划体系，尚未涉及村级土地利用规划。2017年，原国土资源部公布《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》，对村土地利用规划编制作出指导。在十九大提出的乡村振兴战略背景下，基于乡村振兴、多规合一的村级规划研究成为学者关注的热点[43]，主要涉及村级土地利用规划的编制方法、编制思路、空间布局等关键性问题。有学者对村级土地利用规划的编制方法开展研究，认为农村土地利用存在土地利用无序、土地污染问题突出、公共服务设施不完善、交通道路管护机制欠缺和人均建设用地过大等显著性问题[44]。也有学者对乡村规划的研究内容、方法和价值观进行探讨，认为应推动乡村规划由物质性规划向公共政策转型，内容涵盖农村地区的经济和社会发展议题，乡村规划研究应充分体现中国农村地区的多样性和差异性，有效回应不同地区村民的差异化需求[45]。在国土空间规划的大框架下，未来村级规划如何编制目前尚处于探索阶段，相关研究仍待继续深入。

2.2 国外土地资源、利用与规划重点问题研究进展

2.2.1 重视土地资源的配置与管理 土地资源研究强调农业活动中土地资源的合理开发与利用，并通过构建模型优化对土地资源的利用与管理。在农业生产中，水土资源的空间匹配状态是粮食生产的先决条件，通过建立广义的农业水资源与土地资源的匹配指数模型（MIBAWRLR）来评估其匹配程度[46]。此外，还通过构建LMDI模型探讨水土资源的开发对农业碳排放的影响以解释农业“水—土—能—碳”（WLEC）的关系，从而提高土地资源的利用效率[47]。在面积较大的区域，有学者提出一种随机—模糊规划模型用于土地资源的利用管理[48]。另外，将未充分利用的低碳土地（ULC）用于未来的农业扩张有助于最大限度地减少碳库存的损失[49]。由此可见，合理利用土地资源，保持土地资源的可持续性，有利于区域生态经济系统的长效运行。

2.2.2 探究不同情境下土地生态的保护问题 土地生态研究主要关注自然因素（如气候、温度等）以及人为因素（如城市发展模式、人类砍伐活动等）与土地生态之间的关系，由此探讨了土地生态的保护问题。随着气候变化的影响加剧，需要加强对高原和温带环境等生态脆弱地区的土地管理，以保护水资源和生物多样性[50]。而在城市化进程中，城市扩张和建设用地的增长造成了对水土资源的破坏[51]，同时也严重威胁着生物多样性[52]。研究还表明，设立自然保护区可有效地减少人类对森林的砍伐活动[53]。要实现土地恢复和保护的目标，就要有针对性地对土地资源进行利用与管理[54]。

2.2.3 关注土地利用变化与可持续性 在土地科学领域，土地利用/覆被变化（LUCC）的研究一直是国外学者重点关注的议题，此外关于土地利用与可持续发展的问题研究也取得了一定进展。研究采用“自上而下”的原则，从国家到各省市县层面分析和评估了正在发生的土地利用/覆被变化情况[55]，并采用抽样方法对评估的准确性进行检测[56]。影响以上变化的驱动因素主要包括农业活动、市场价格等社会经济因素[57]，还包括土地政策变化等制度因素[58]，而明确土地利用变化的驱动因素有助于为土地利用规划和政策制定提供支持[59]。在土地利用变化的生态影响方面，主要关注其对地表温度（LST）[60]、城市热岛现象（UHI）[61]、地面沉降[62]的影响。在土地利用与农业可持续发展问题上，研究运用双矩阵方法进行风险评估，可以反映可持续性程度，而优化土地利用模式可以成为提高农业土地利用可持续性的有效途径[63]。同时，有关研究还发现，土地利用集约化是草原农业多样性的主要威胁[64]，为此提出要对土地利用可持续性进行更系统的研究，并阐释了土地利用变化机制的理论，为确定更可持续的土地利用替代方案提供理论基础，以支持社会生态系统的可持续发展[65]。

2.2.4 注重土地利用规划的实践与应用 土地利用规划研究重点关注在实践过程中提出新的技术方法，并应用于经济社会发展的实际问题中。土地利用规划会影响城市的生态系统，因此在实践过程中，要采用基于生态系统的方法进行规划[66]，将生态系统服务（ES）的技术应用于解决土地利用的实际问题中[67]。战略性土地利用规划强调通过纳入未来情景分析以平衡不同系统如城市、农村和环境，以实现可持续性[68]。此外，新的实践方法还包括构建环境和能源规划信息数据库（E-GIS DB）[69]、对边际土地进行空间分析和划分[70]、加强公众参与[71]等。农业方面，研究提出对农地进行边际分析及进行土地适应性评价[72]，以支持农村土地利用规划实践。研究认为，制定相应的土地利用规划可减少城市碳排放[73]、控制城市建设用地的扩张、实现土地的可持续利用[74]。

3 国内外土地资源、利用与规划重点问题对比及重点进展评述

3.1 国内外重点问题对比

国内外土地资源、利用与规划领域的研究主题相似，但由于社会经济发展阶段、土地制度、科技水平等条件有所不同，研究的关注重点和具体内容也存在一定差异（表2）。比较国内外土地资源与利用规划研究的重点问题，有以下4点异同：

（1）在土地资源保护方面，国外重点关注土地资源合理配置的评估和方法；国内则重点关注了土地资源资产的核算，并探讨了土地资源资产负债表的框架思路、核算方法和审计应用等。（2）在土地生态方面，国外研究关注造成土地生态问题的影响因素并探究不同情境下土地生态的保护问题，国内则关注区域尺度层面的土地生态状况评估、预测预警和碳排放问题。（3）土地利用方面，国外研究关注社会经济因素、制度因素等对土地利用变化的影响，并阐述了土地利用变化机制理论及可持续的土地利用替代方案；国内则在土地利用评价的基础上，重点研究城市建设用地的动态扩张和管控，创新性地提出了多种土地利用模式。（4）在土地规划方面，国外研究重点关注在实践过程中提出新的技术方法，并应用于经济社会发展的实际问题中；国内则更多关注乡村振兴、多规合一视角下的村级土地利用规划编制问题，并强调国土空间的开发保护，讨论了国土空间规划体系的构建。

3.2 2018年重点进展评述

2018年土地资源、利用与规划研究在以下方面取得了新进展：在基础理论研究方面，从理论层面探索了国土空间规划体系的重构，并深入分析了空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系，进一步明确国土空间开发保护制度的科学内涵，同时基于系统论对土地利用系统进行研究，构建土地利用研究的框架体系；在实践探索方面，围绕土地资源配置、土地生态系统、土地利用管控以及规划实践创新等方面深入研究，开展土地生态风险评价、土地利用潜力评价、土地利用多功能性评价，探讨自然资源资产负债表编制中土地资源的核算方法，深化乡村振兴、多规合一视角下的村级土地利用规划编制研究，提出国土空间规划体系建立的一系列构想。

4 2019年土地资源、利用与规划领域研究展望

4.1 主要科技需求

2018年中共中央、国务院印发了中国第一个全面推进乡村振兴战略的五年规划，在《关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中提到：（1）加强耕地保护和建设。严守耕地红线，全面落实永久基本农田特殊保护制度，加快划定和建设粮食生产功能区、重要农产品生产保护区，大规模推进农村土地整治和高标准农田建设，稳步提升耕地质量。（2）统筹山水林田湖草系统治理。把山水林田湖草作为一个生命共同体，进行统一保护、统一修复。健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度。（3）统筹城乡发展空间。推进“多规合一”，强化空间用途管制，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，科学划定生态、农业、城镇等空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等主要控制线。（4）优化乡村发展布局。统筹利用生产空间，落实农业功能区制度；合理布局生活空间，坚持节约集约用地；严格保护生态空间。（5）完善农村新增用地保障机制。统筹农业农村各项土地利用活动，乡镇土地利用总体规划可以预留一定比例的规划建设用地指标，用于农业农村发展。《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》中提到，要实行最严格的耕地保护制度；全面实施土壤污染防治行动计划，有效管控农用地和城市建设用地土壤环境风险；全面划定并严守生态保护红线，形成生态保护红线全国“一张图”。《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》指出，国家级空间规划要细化落实国土空间开发保护要求、聚焦空间开发强度管控和主要控制线落地，统筹协调各类空间管控手段，整合形成“多规合一”的空间规划。

表2 国内外土地资源、利用与规划研究主要内容的对比Tab.2 The comparison between the main research contents of land resources, land use and planning in China and abroad

中共十九届三中全会和第十三届全国人民代表大会第一次会议决定组建自然资源部，其主要职责包括：统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，建立空间规划体系，统一调查和确权登记，合理开发利用自然资源，推进自然资源资产有偿使用，推进国土空间生态修复等。《自然资源科技创新发展规划纲要》提出要实施以“一核两深三系”为主体的自然资源重大科技创新战略，建立自然资源调查监测技术体系、国土空间优化管控技术体系和生态保护修复技术体系。2018年以“土地资源安全·从科学到政策”为主题的香山科学会议达成了“土地科学香山共识”，建议将土地科技创新纳入国家科技计划重点研究，加快创建国家级土地科技创新平台，加强土地学科建设。

4.2 重点研究问题

在考察2018年土地资源、利用与规划研究进展的基础上，结合国家主要科技需求，展望2019年土地资源、利用与规划重点研究问题。

（1）土地资源配置的理论研究。创新土地资源优化配置与合理利用的方法论研究，提升理论研究对不同区域土地资源保护的指导意义。（2）国土空间用途管制研究。十九大报告提出“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的要求，用途管制制度将向全域全类型国土空间拓展，未来关于功能空间划定、空间开发强度管控和主要控制线划定、用途管制分区划分、自然生态空间分级分类管理等内容的研究将对推进生态文明建设、推动绿色发展具有重要意义。（3）国土空间规划体系研究。立足生态文明体制改革，完善自然资源监管体制，对国土空间的开发、保护和整治进行全面安排和总体布局，着力解决构建国土空间开发保护制度的关键性问题。随着生态文明建设的不断推进，进一步加强空间规划体系建立、国土空间用途管制和自然生态空间用途管制的理论构建与技术研究，将成为未来学者关注的热点问题。（4）土地节约集约利用深化研究。在新时代的背景下结合新的发展要求，应从理论机制、技术标准、监督管理等方面继续深化相关研究，形成系统的评价理论基础和方法体系。（5）自然资源资产负债表的编制研究。结合试点地区的难点问题，从内涵界定、框架搭建、指标核算、审计应用等方面进行理论及技术研究，加强自然资源的顶层设计研究，推动建立健全科学规范的自然资源统计调查制度，为推进生态文明建设、有效保护和永续利用自然资源提供信息基础、监测预警和决策支持。（6）农村土地利用问题及村庄规划研究。在十九大报告明确提出实施“乡村振兴”战略的大背景下，结合“多规合一”的实践，未来研究重点包括耕地保护、农村土地利用空间特征、村庄规划编制、乡村生态保护与修复、山水林田湖草系统治理、城乡一体化发展等问题，进一步为建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系、加快推进农业农村现代化提供科学支持。

4.3 《中国土地科学》重点关注方向

《中国土地科学》在土地资源、利用与规划领域将重点关注国土空间规划体系构建及各级规划编制、国土空间开发保护、国土空间用途管制、自然生态空间用途管制、土地资源理论研究、自然资源资产负债表编制、节约集约用地、农村土地利用等热点问题。