政府投资项目管理主要问题分析及建议

熊银

重庆市合川区人民政府投资项目评审中心 重庆 401520

今年，国务院颁布的《政府投资条例》，是我国政府投资领域第一部行政法规，对于依法规范政府投资行为、充分发挥政府投资作用具有十分重要的意义。各地方政府应结合政府投资项目管理存在的主要问题，在《政府投资条例》的宏观指导下，从微观层面细化完善管理制度，才能切实管好政府投资项目。

1.政府投资项目管理存在的主要问题

1.1 政府投资项目决策不够科学规范。一些地方政府投资项目管理缺乏科学规范的投资决策管理体制，比如缺失项目建议书、可行性研究和初步设计等科学决策必须阶段，或者是对决策阶段工作重视不够，认为项目决策更多是领导说了算，存在着领导命题作文、程序为领导的观点服务等现象，相关职能部门没有切实地履职尽责，造成一些项目未经科学评估论证和全面深入的可行性研究就决策上马。

1.2 政府投资项目投资控制不力。对具体政府投资项目的资金额度控制，是政府投资项目管理中的核心环节之一，也是实践中的老大难问题。概算是政府投资项目投资的最高限额，但实际上政府投资项目超概现象却是比较普遍，最主要的原因在于管理机制不够严密、责任落实不到位。一是对建设单位的约束不够，缺乏对超概的责任追究处罚措施，造成建设单位对投资控制重视不够，管理不到位，甚至擅自扩大建设规模或提高建设标准，概算调整随意。二是对地勘、设计和造价等咨询服务单位约束不够，责任划分不清、处罚缺位，造成项目前期工作质量不高，比如地勘不准确、设计不完善等造成概算不准确或是后期变更较大。

1.3 政府投资项目后评价缺位。项目后评价是实现项目全生命周期闭环管理的重要环节，主要作用在于总结经验教训、反馈相关信息、提出相应对策建议，对提高政府投资项目管理水平和促进项目形成良性投资决策机制具有重要的意义。但很多地方政府并没有开展政府投资项目后评价工作，或是后评价工作浮于表面、处于探索阶段。政府投资项目后评价的缺位，导致政府投资项目管理没有形成闭环，缺少最终的监督评价，对政府投资项目决策没有提供有益帮助。

2.《政府投资条例》的相关制度设计

2.1 关于政府投资项目的决策程序。《政府投资条例》第九条规定：对政府投资项目，“项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。”也就是说，政府投资项目决策分为上述三道程序。项目建议书主要解决项目“要不要干”的问题，可行性研究主要解决项目“能不能干”的问题，初步设计主要是解决项目“怎么干、花多少钱干”的问题。只有严格执行上述决策程序，才能确保政府投资项目决策科学合理。

2.2 关于政府投资项目投资控制。《政府投资条例》将政府投资控制作为制度设计的重点，从严格管理和严肃问责两个角度加强了刚性约束。严格管理主要体现在严格审定概算和加强概算调整管理上。第二十三条规定，“政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定”。明确了政府投资项目概算“不超是原则、调整是例外、超概需批准”。同时，第三十二条规定，“未按照规定核定或者调整政府投资项目的投资概算的”，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。

2.3 关于政府投资项目的后评价机制。《政府投资条例》第二十六条规定，“投资主管部门或者其他有关部门应当按照国家有关规定选择有代表性的已建成政府投资项目，委托中介服务机构对所选项目进行后评价。后评价应当根据项目建成后的实际效果，对项目审批和实施进行全面评价并提出明确意见”。明确了要开展项目后评价工作，要对项目进行全面评价。

3.加强政府投资项目管理的相关建议

3.1 严格执行决策程序，确保决策科学规范。地方政府要建立科学决策机制，不但要严格执行项目建议书、可行性研究报告、初步设计等必须的决策审批程序，地方政府层面还应建立政府重大投资项目领导机构和评估专家库，对项目的可行情况、建设规模、资金来源、绩效预期等进行深入调查研究，广泛收集各方意见并提出建议供决策参考。只有切实加强政府投资项目建设必要性和可行性的审查，在详细调研、科学论证、规定程序的基础上进行科学决策，才能杜绝政绩工程和形象工程，确保项目决策的科学性和规范性。

3.2 以概算审批为抓手，严格控制政府投资项目投资。地方政府应高度地重视概算审批工作，要从制度上、程序上和责任上细化完善相关规定。首先要明确各相关单位的概算控制责任，只有明确细化了责任，各相关部门才能切实履职尽职，在出现问题时才能有效追责问责。其次要坚持先落实责任再调整概算，对于申请调增概算的，应当对合理调增和违规超概严格区分，出现违规超概时，必须界定违规超概的责任主体，提出对相关责任单位和责任人的处理意见，要坚持责任单位和责任人处理意见落实后再调整概算。

3.3 全面开展后评价工作，提高项目决策和管理水平。项目后评价是对已投入运营项目进行的全面、系统和客观的分析评价，不但可以总结经验教训，还能找到项目存在的问题及责任主体，提出相关对策建议等。地方政府及相关部门应按照上级文件要求，制定后评价工作实施细则，认真地组织开展后评价工作，并将项目后评价工作完成情况纳入政府工作考核体系，切实引起各有关单位对项目后评价工作的重视。同时加强后评价成果的运用，利用政府投资项目管理信息平台等形式，加强信息沟通交通，实现项目后评价成果共享，才能真正发挥其提高项目管理和投资决策水平的作用。