乡村振兴背景下少数民族农村社会治理面临的新问题及应对机制

季 晨 周裕兴

（南京师范大学 社会发展学院，江苏·南京 210097）

一、当前少数民族农村社会治理的三个变化

中国的经济发展，使社会结构发生了巨大地变化，与这种变化相适应，社会治理也随之做出了相应地调整。作为社会政治中比较复杂的部分——农村社会治理，少数民族地区和其他地区一样，都是依托农村这个大背景，把改善农村生活环境，维护农村秩序安定作为目标。但由于少数民族独特的地域性、民族性，其农村社会治理更是在民族团结、社会进步方面有着非常重要的作用。为了充分发挥这些作用，少数民族农村社会治理发生了以下三个方面的新变化。

（一）从“管理”到“治理”的改变

从农村社会管理到农村社会治理，不仅是概念的变化，而且是理念的转变，在党的十八届三中全会上，“社会治理”首次出现在报告中，“治理体系”和“治理能力”的现代化成为全面深化改革的总目标，这充分表明党已清楚新时期中国社会转型的特点，并制定了符合中国当前实际的发展战略。这一理念可以促使各级政府在农村治理中完成从单纯管理者身份到治理服务者身份的跨越，发挥好引领、协调、监督的作用。认真研究少数民族乡村治理问题及应对机制，可以提高对民族地区的基本公共服务水平，促进各民族的共同繁荣，可以提高民族凝聚力和认同感，巩固党在民族地区的执政基础，从而推动具有中国特色社会主义性质的民主政治的健康稳定发展。

（二）乡村振兴战略为“三农”问题重新定调

在党的十九大报告中，为了实现乡村的全面发展，提出“乡村振兴战略”。乡村稳定、和谐并充满活力，才能持续推动乡村现代化不断向前发展，稳定是发展的基础，发展是稳定的结果，以乡村的稳定和谐来促进乡村的振兴，既要靠发展来推进，又要靠科学有效的乡村治理来实现。少数民族地区的乡村社会治理要始终以改善民生为出发点，始终坚持提高乡村基本公共服务水平，从交通、通信、环保、公用设施等公共服务领域来保障基本民生需求。当然，受民族地区地理位置、生活习俗、宗教信仰、经济发展等方面的影响，民族地区的乡村治理仍面临着诸多困难，只有在乡村治理中始终心牵“国计民生”，才能提高治理水平，确保民族地区农村“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，才能走出一条有中国特色的民族地区乡村振兴之路。

（三）村民自治成为少数民族地区自治法最基本的单元

农村社区治理成为少数民族地区的工作重点。村民自治的参与主体是少数民族农牧民，其目的是调动广大农牧民的积极性和主动性，有效处理本村的公共事务，维护村民的共同利益，实现自我管理、教育和服务。少数民族地区的村民自治性组织已普遍建立，由于民族地区少数民族的民族风气和宗教习俗中某些方面和村民自治制度不相吻合，在实施过程中村民会出现抵触或阻碍等问题，所以当民族风气和宗教习俗与国家法不相吻合时，就需要进行协调，依据民族区域自治法推行村民自治。2015年5月，《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》中对“民族地区农村社区”做了具体的概念界定，“民族地区农村社区”是一种带有地域性质的居民生活共同体，以自然村、中心自然村为主，包括周边小村落共同组成。对作为基层社会组织的农村社区进行有效治理，可以解决基层社区社会发展中出现的问题，拓展基层组织的服务功能，促进社会的和谐稳定。民族地区农村社区治理模式是在农村社会治理的基础上产生的，重在培养村民的主体意识，培养农民政治精英，这种治理模式要以加强基层党组织建设为核心，在民族地区基层政府的引导、服务和监督下展开工作。以此作为工作重点，可以实现民族地区的安定团结，为全面建成小康社会的目标实现提供保障。

二、当前少数民族农村社会治理的实践障碍

（一）民族地区社会阶层的分化要求社会治理精细化

在现代化进程中，少数民族地区的社会结构发生了巨大变化，除了以土地收入为主的农业劳动者以外，还出现了外出务工来实现家庭小康生活的打工者，以销售农产品获取利润的农产商户，自主创业的农民企业家，以及因文化低、无就业能力而游离于农村和城市之间的无业人员等群体。这些群体的出现一方面表明少数民族农民经济收入渠道的增多，在一定程度上可以减少直接的利益冲突，增加了平等社会地位的机会，为繁荣农村经济做出了贡献。另一方面，由于农村社会阶层的分化，农民收入贫富悬殊出现，他们的利益诉求相互交织而又有差异，社会利益格局的调整，使不同利益群体之间不可避免地会产生矛盾与冲突，社会治理受市场经济的影响遇到了严峻挑战，非制度政治参与多发以及由此引发的集体性事件成了少数民族地区农村治理的极难问题，严重扰乱了民族地区农村社会秩序的稳定。少数民族地区出现的社会阶层分化要求社会治理和服务也必须进行细化。

（二）民族地区乡村在城镇化进程中加速衰落

城镇化建设松动了土地、村庄对农民的捆绑关系，使大量的农村人口进入到城市，越是地处偏僻，经济落后的村庄，青壮年劳动力流出越是严重，除了老弱病残以外，村庄难以觅到“阡陌交通，鸡犬相闻”的生机和活力，特别是少数民族地区，“空心村”和“空壳村”现象更是比比皆是。人力资源的流失改变了乡村社会结构，“熟人社会”被松散型的“维持会”代替，乡村文化正在失去它特有的文化自信和价值体系，乡村传统习俗不断简化，传统宗教信仰仪式无奈取消，由熟人社区舆论衍生的诚信“契约”精神也因人员流动的影响而逐步丧失，淳真质朴、安贫乐道的乡村优秀传统正在被膨胀的物欲日益侵蚀，这种民族文化的逐渐消亡，损坏了多元文化生态，也使民族地区的乡村治理产生很多新的问题，比如，降低了村民对社区的认同感，对社区公共事务管理缺乏主动和热情，不注重村落环境的保护，对公共设施建设漠不关心，这些情形都加剧了民族地区乡村的衰败。

（三）民族地区的特殊性给村民自治的实施造成了障碍

少数民族地区特殊性表现在村民自治的民族特色，除了《宪法》，国家制定的民族性的法律规定保障了少数民族的政治权益、经济利益和文化传承，为村民自治的发展提供了法理依据和制度基础。少数民族地区的特殊性还表现在村民自治的民族意识，少数民族非常重视血缘关系和骨系法则，对族群有强烈的自我认同感和归属感，对本民族领袖非常信任和依赖。所以在村民自治选举中，他们为了选出本宗族或者本民族的强者来维护自己和宗族的利益，就会出现宗族或宗教势力操纵选举，利用影响拉选票，迫使他人违心选人，这些现象使村民的民主参与热情度不高，也使村民自治的政治参与冷淡。民族地区的特殊性还表现在地域差异，同村不同工，各有各的活，所以在村级事务中各唱各的调，缺乏凝聚力和平等自主意识，民族地区的农牧民受传统依附观念的影响，愿意“受制于人”，导致村民自治变质为村主任自治或村书记自治，侵犯了村民的政治民主权利，造成民主言论“一言堂”，乡镇政府合法介入时也容易被以村民自治的名义阻挡在外，形成自治的壁垒。

（四）现代化进程对少数民族地区的思想冲击

现代化进程，不仅使少数民族群众走出村落，接受了现代城市发展的理念，也使现代科技深入到少数民族村落，影响着村民的政治生活、经济生活及思维方式，比如网络传播，民族地区村民受教育水平较低，思想单纯、信仰朴素，经济利益和政治权利受到伤害时，就容易被宗教极端思想渗透，而网络传播使宗教极端思想更加快捷、更具隐蔽性。宗教极端分子通过互联网进行非法结社和组织民族暴恐事件时有发生。

三、当前少数民族农村社会治理实践障碍的原因分析

（一）贫困是造成少数民族农村社会治理问题的重要原因

少数民族地区，由于生态环境恶劣，经济基础薄弱，产业总值不高，政府财政收支规模明显滞后其他地区，城乡经济发展失衡，教育、卫生、文化等社会事业均处在落后状态，农民的贫困给社会治理带来一系列问题，失学、素质低、无就业能力，使得少数民族地区农村的一些青少年进不了城，也回不了村，社会缺乏关心，政府缺少帮助和引导，使他们社会责任感缺失，极易被“三股势力”拉拢，给社会带来隐患。

（二）城市文明蚕食农村人才资源使农村社会治理缺乏活力

城市代表着比农村更加先进的文明，就业机会多，基础设施好，公共服务能更好地满足生活需求，使得农村特别是民族地区的农村的人才资源不断涌向城市，乡村被城市不断蚕食，“空心村”“空壳村”的出现也就在所难免了。农村精英的流失，使得农村村民自治选举中难以选出有“威慑力”“掌控力”的年轻村干部，有些村干部虽然能够“服众”，但是城镇农村两头跑，也很难把时间和精力放在本村的治理和服务上。

（三）民族地区政府重城镇建设、轻乡村发展的政策加剧了乡村空心化问题

在十九大“乡村振兴战略”实施以前，政府多倾向于城镇建设投入，而忽略了农村的发展，比如公共设施建设，城市的由政府完成的，乡村本来就缺少资源，却由乡村自己解决。农村公共服务水平自然落后于城市。另外，有些民族地区为追求城镇化“数字”，制定了集中资源办学和扶贫移民搬迁等政策。集中资源办学由于过度集中，边远地区村寨的祖辈们为了孩子能够上学，只好离家陪读，以致村寨“十室九空”。还有扶贫移民搬迁也导致了少数民族村寨的消失和空心化。

四、当前少数民族农村社会治理的应对机制

（一）促进民族习惯法、村规民约与国家法有效衔接，制定修订符合民族特色和当地实际的村规民约

在民族地区，民族习惯法体现少数民族的整体意志和利益，并被民族整个群体认可，以人与人之间的相互依赖和信任为立法和实施基础。村规民约是一个民族或村落的生存规则，维护的是乡村的整体利益，是对全体村落或民族成员行为的约束和规范。把民族习惯法和村规民约与国家法嫁接，制定修订符合民族利益诉求和当地实际情况的村规民约，可以使村民感觉到“村民自治”是自家的事，和自身利益密切相关，也就解决了“对自己的民族权利不珍惜，对村民自治的民主程序不理解，嫌麻烦”等治理难题。但在嫁接过程中，村规民约的制定和修订应该吸收习惯法的积极因素，补充完善国家法，排除习惯法的消极因素，如藏族的“以财抵命”等，从而保证国家法的立法权威和执法统一。

（二）建立村民自治多元并举模式，真正体现村民自治的民主特色

当前，少数民族村民自治仍然以村民委员会为主，而村民委员会不仅是村民自治组织，还是政权机关和经济团体，村民们并没有完全认可其为自己的自治组织。如果能引导村民建立由乡村精英、先贤组成的社会组织，如“先贤评理会”“红白理事会”“理财小组”等，让他们和村委会一道参与本村村民自治，将会在提供社会服务、化解村邻矛盾等方面起到积极示范作用。现在民族地区不少突发性群体事件往往是一些非组织个人因沟通不畅、不能理性思考下的过激煽动行为，而由村民信任的乡村精英、先贤组成理事会及时解决村民最关注的“头等大事”，就可以使村邻和睦友好、村里和谐安定。由于少数民族地区的村民还缺乏民主自治意识，村委会在涉及村民重大利益的事项中极容易出现问题，比如，土地征用补偿及分配、定居点建设补偿与分配、新农合医疗等，就应该接受“理财小组”的监督或者成立具体的“分配委员会”来保证沟通顺畅，真正体现出村民自治的民主特色。

（三）畅通“最后一公里”，和谐基层氛围

“农业强、农村美、农民富”是乡村振兴战略的伟大目标，这就要求政府和农村社会治理的工作者努力提高村民参与产业发展的热情，努力扩大村民在产业发展中的受益面，使民族地区最偏远的农村也能听到党和国家的心声，感受到党和国家给每位农民送去的温暖。在惠农政策、民生项目的落实中，既要兼顾不同群体的意愿，又要向贫困农牧民适当倾斜，真正体现农村产业发展和农民就业的机会平等。同时要在少数民族聚居区的农村，利用网络、广播、宣传单等形式，对群众进行明辨是非、坚定立场的教育，鼓励民众积极主动检举揭发暴恐分子，使暴恐分子无路可逃、无处藏身。认真做好问题青少年、无业人员以及受宗教极端思想影响村民的思想转化工作，对流动人口要做好数据采集、跟踪服务。还民族地区农村一个风清气正的良好生活环境。

（四）民族地区农村治理要优先发展教育，提高民族地区农村子女的文化水平和就业能力

教育的发展与受教育水平及人口素质有极大的关系，农村经济文化要发展，教育也起着重要的作用，要想使民族地区的农民摆脱愚昧贫困，走向富裕文明，就要在民族地区农村加快实现免费义务教育，大力支持发展中等教育，鼓励社会力量在民族地区以各种形式进行办学，设置民族教育专项经费补助，不断增加民族教育的投入，只有“先富脑袋”才能“再富口袋”。少数民族地区有些村民之所以游离于城市和农村之间，成为无业人员，一方面是受落后思想的影响；另一方面，则是因为文化素质低，没有一技之长，缺少就业能力，这给农村治理带来很大问题。在民族地区优先发展农村教育，不仅提高了农民的文化素质、为村民的技能培训和能力提升奠定了基础，而且能够满足村民的文化需求，为农村治理营造了良好的文化氛围。

（五）利用生态环境的后发优势，大力发展高效农业和生态旅游，吸引村民留守农村，从而使农村社会治理能够保持生机和活力

少数民族地区的农牧民一直传承着原生态的宗教信仰，形成了对自然的敬畏、崇尚和爱护心理，这种朴素观念的保留和传承为生态环境的保护作出了重大贡献，也成了少数民族农村治理的后发优势。民族地区受地理条件的限制，不能大力发展规模化机械农业，但是民族地区劳动力大量外出，把农村生产用地适度集中起来，建立家庭农场已成为可能，再加上生态环境的优势也为发展高效农业提供了条件。农业从业人员通过整合资源优势和农业生产现代化优势，同样可以利用农业生产获取不错的经济效益。农业生产有利可图，就会增加吸引力，为少数民族村寨留住了相当的村民，避免了“空心村”“空壳村”的大量出现。另外，利用民族地区农村的生态环境优势和民族文化特色，开展文化生态旅游也是增加少数民族村民就业机会、提高村民收入的重要路径，这也为推动少数民族农村经济发展、文化繁荣，推进农村社会治理提供了保证。

（六）利用现代信息技术，拓展少数民族群众利益沟通渠道，努力提供少数民族地区农村治理的服务水平

在当前农村治理中，政府已不再单纯是管理者的角色，还担负着引导、服务、协调、监督的责任。要提高少数民族地区农村社会治理的服务水平，政府可以利用现代信息技术，开设政务服务平台，公开惠农政策、惠民项目、基层组织建设等群众关心的内容，激发村民参与农村治理的热情，可以开设农事频道，为偏远山区农民提供农技种养、农产品市场等信息，解决农民的利益诉求。