土地管理法修正案草案要点解读

◎宋志红

20 18年的最后一周，第十三届全国人大常委会第七次会议第一次审议土地管理法修正案草案，引起了社会各界的高度关注。 《土地管理法》作为我国土地管理领域的 “基本大法”，为什么改，改什么，本文予以解读。

一、修法背景：回应中央部署和试点探索

我国现行 《土地管理法》制定于1986年，后又经过了1998年和2004年的两次修正。十几年来，随着经济社会的快速发展和人民群众需求的转变，原有的土地管理制度已经不能适应新形势的需求，改革土地制度并修改《土地管理法》成为迫切的现实需要。

但中国的土地制度改革，一直都是一个十分复杂、见仁见智的难点话题，就一些关键问题难以达成共识， 《土地管理法》修改进程也因此被延缓。十八大以来，中央一方面加大改革推进力度，另一方面考虑到土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和国家长治久安，为了稳慎推进农村土地制度改革，中央在部署改革时采取了 “试点先行”的方式。2015年1月10日，中办、国办联合印发 《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》 （以下简称 “中办71号文”），对“征地制度”、“集体经营性建设用地”、“宅基地”这 “三块地”的改革作出了顶层设计。由于其中的部分改革举措突破了现行 《土地管理法》和 《城市房地产管理法》的规定，按照 “重大改革必须于法有据”的要求，全国人大常委会于2015年2月对 “三块地”改革试点作出授权，授权国务院在试点地区暂时调整实施有关法律条文的规定，并要求通过试点形成可复制、能推广、利修法的经验，从而促进试点成果向立法的转换。因此， 《土地管理法》修改与 “三块地”改革试点是同步推进的。

2018年年底全国人大常委会审议的土地管理法修正案草案，既是对中办71号文改革部署的立法回应，也体现了对 “三块地”改革成果的总结和提炼。

二、核心看点：草案的得与失

此次 《土地管理法》修改的内容涉及征地制度改革、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革、永久基本农田保护、土地督察制度、“多规合一”制度、农用地转用审批权限适度下放等多个方面的内容。其中最主要也是最核心的看点是征地制度改革、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革这 “三块地”改革的内容。

（一）征地制度改革

按照中办71号文的部署，征地制度改革的任务包括缩小征地范围、规范征收程序、完善多元补偿机制三个方面，此次审议的土地管理法修正案草案对这三个方面都做出了回应，主要体现为草案第45、47、48条的规定。

1.缩小征地范围

在缩小征地范围上，如何界定和列举公共利益本身并不是难点。结合我国现实国情，从实践探索看，面临的核心争议问题是范围到底缩到哪？总体来说有两种方案：第一种方案是按照纯粹公共利益来界定，公共利益就可以征收，不是公共利益就不能征收，并不区分建设项目是土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内 （圈内）还是圈外，这意味着将来土地利用总体规划确定的城镇建设范围内，会出现大量的集体土地上的建设项目；第二种方案是先区分圈内圈外，圈内一律可以征收，圈外公共利益才可以征收。换言之，当前缩小征地范围面临的焦点问题是：是否将圈内土地一律纳入可以征收的范围？这既关乎征地得以缩小的范围有多大，也关乎集体经营性建设用地得以入市的范围。

征地范围缩小的程度从小了说关乎地方财政收入，从大了说关乎中国未来发展模式怎么转型、以何种方式和速度转型的问题。毫无疑问，如果按照纯粹公共利益的方式来界定征收范围，可能的确会对一些地方政府的土地财政造成很大的影响。当然，考虑到全国各个地方所处的发展阶段不同，土地财政依赖程度、未来基础设施建设投资的需求量、城镇化所处的阶段等存在差异，按照纯粹公共利益界定征收范围给当地财政收入和发展带来的影响也会有所差异。

因此，土地管理法在修改时既要作出一定的刚性规定，以便巩固已有的缩小范围的成果；也要为各地因地制宜把握缩小幅度留下空间。为此，土地管理法修正案草案在实事求是的基础上采取了 “弹性”做法：一方面，草案第45条第一款第（五）项将 “由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”情形纳入征收范围；另一方面，在征收的表述上又采用了 “可以依法实施征收”的表述，从而为地方政府留下了 “弹性”空间。

尽管这一条文设计使得对征地范围缩小的程度有限，但从纵向比较看，其废除了现行土地管理法中关于从事非农业建设使用土地必须使用国有土地或者征收为国有的原集体土地的规定，并对征地范围进行明确列举的做法，仍然是在缩小征地范围上取得的重要进步。

2.规范征地程序

在规范土地征收程序上，修改的核心看点是草案第47条规定的征收协商程序前置的做法。按照传统的征收程序，地方政府应是先完成征地报批程序，然后再开展和被征收人的补偿协商事宜。在此次改革试点中，为了增加被征收人的话语权，预防征收纠纷，中办71号文要求 “与被征地村集体经济组织 （或村民小组）中绝大多数成员签订协议，并落实征地补偿安置费用和社会保障费用后，方可启动土地征收程序”，从而将征地协商程序前置于征地报批之前。

结合33个改革试点探索形成的经验和反馈的问题，土地管理法修正案草案一方面贯彻了上述部署的精神，要求 “就补偿安置等签订协议，测算并落实有关费用，保证足额到位”，并要求这些工作完成后 “市、县人民政府方可申请征收土地”；另一方面考虑到极个别确实无法达成协议的情况在实践中无法避免，不能过于刚性地 “一刀切”，于是规定 “个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明”。

这一做法既贯彻落实了中办71号文部署的征收协商程序前置的改革精神，又实事求是地保留了征收行为的强制性本质，是在征收强制性与协商性之间寻求平衡。

3.完善征收补偿机制

在征地补偿方面，草案第48条的规定同原条文相比主要有如下几点变化：一是在补偿的基本原则上，从简单的 “按原用途补偿”调整为 “公平、合理补偿”，要求安排被征地农民社会保障费用，并强调 “保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”；二是在征收农地的补偿标准上，对于土地补偿费和安置补助费两个项目的计算方法，从原来的年产值倍数法修改为区片综合地价法，这一计算方法和标准的改变有利于提高补偿标准，让农民更多分享土地增值收益；三是在农民住宅征收的补偿上，不再是原有的 “参照征收耕地标准”的补偿，而是强调对农民居住权和住房财产权益的保障，这一规定显然更能体现农民住房和宅基地使用权的真实价值。这些规定较好回应了中办71号文部署的 “完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”的要求，也是试点地方探索的成熟经验的总结。

总体上看，修正案草案对征地制度改革的中央部署和实践探索做出了较好的回应，其主要不足之处则体现为未对公共利益认定的程序、公共利益认定争议的裁决机制等问题作出规定，而这对于为缩小征地范围提供程序保障、构建现代化的土地征收制度具有重要意义。除此之外，草案第48条在征收补偿上没有对征收集体建设用地的补偿作出专门规定，如果适用该条第六款，则变成了由省级政府制定，在推行集体经营性建设用地入市的背景下这种做法不利于保护集体经营性建设用地相关产权人的合法权益，也使得集体建设用地在征收制度上处于比农用地和宅基地弱势的地位，不符合法治和市场经济的要求。建议结合物权法征收和出让国有建设用地使用权收回的规定对征收集体建设用地的补偿作出专门规定。

（二）集体经营性建设用地入市

集体经营性建设用地入市改革是修正案草案中最大的亮点，这项改革的目标，是建立城乡统一的建设用地市场，实现集体建设用地与国有建设用地的同地同权同价。在我国现行土地管理制度框架下，集体建设用地与国有建设用地的法律地位是不平等的，集体土地在很多情形下与不能直接作为建设用途，必须征收为国有土地之后由地方政府来统一供应。集体经营性建设用地入市改革，就是要改变这种地方政府垄断供地的局面，赋予集体建设用地与国有建设用地同等的权能。因此，媒体经常通俗地将这项改革描述为 “农民也可以卖地了”。

但是卖地可不是一件随便和简单的事情，必须建立一套完整的规则，主要涉及到四个问题：谁来入市？哪些地入市？怎么入市？钱怎么分？改革试点地方围绕这四个方面开展了卓有成效的探索。截至2018年年底，33个试点地区共计入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元。尽管之前对是否应该推行此项改革存在一些争议之声，改革试点地方就集体经营性建设用地入市探索取得的突出成效，有力地证明了此项改革的正确性，接下来的重点任务是深入探索如何更好构建入市的具体制度。

修正案草案对集体经营性建设用地入市改革的规定体现为一方面删除了原法的第43条，消除入市的障碍；另一方面修改第63条、64条，就入市的规则作出原则性规定。其内容要点体现为：一是解除入市限制，赋予集体经营性建设用地入市权能；二是明确入市条件，要求 “土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地”；三是对出让合同必须具备的主要内容作出大体规定，要求 “明确用地供应、动工期限、使用期限、规划用途和双方其他权利义务”；四是对入市后的管理措施作出大体规定，要求 “集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”；五是对入市的办法不作具体规定，而是授权国务院自然资源主管部门制定。

总体上看，修正案草案的这些规定为集体经营性建设用地实现与国有土地同等权能提供了重要的法律保障。其不足之处则体现在两方面：一是没有对政府监管职责、入市税费等问题作出规定，与依法行政和税收法定的要求不相适应；二是将入市具体规则向下授权给国务院自然资源主管部门，使得集体建设用地权能的实现程度将会取决于部门规章的具体规定。一则与入市规则的重要意义和立法法规定的部门规章的立法权限不匹配；二则与城镇国有土地出让转让规则由国务院行政法规规定的客观情况也不相宜。考虑到 《土地管理法》本身的法律位阶和立法任务的紧迫性，建议将入市具体规则的制定授权给国务院制定行政法规，而非由主管部门制定部门规章。同时建议下一步修改时增加对政府监管、税费等问题的规定。

（三）宅基地制度改革

宅基地制度改革是 “三块地”改革中头绪最多、最复杂但同时也是最能释放改革红利的一项。依据中办71号文的部署，宅基地制度改革的目标是健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。改革具体措施则被概括为 “两完善 （完善权益取得、完善民主管理）、两探索 （探索有偿使用、探索自愿有偿退出）”。2018年中央1号文件则在前期改革探索基础上追加部署了宅基地 “三权分置”改革举措。

修正案草案对宅基地制度改革的回应集中体现在草案第62条。其主要看点为：一是丰富和扩展 “户有所居”的保障形式，不再局限于传统认识中的 “一户一宅”，允许在尊重农民意愿的基础上、在一些人均土地少不能保障一户一宅的地区通过农民公寓、农民住宅小区、集中统建等多种方式保障农户居住权，这一规定回应的是实践中一些地方的部分农户虽然符合宅基地分配条件但因土地资源紧张等原因长期无法实际取得宅基地的情形；二是下放宅基地审批权，将不涉及占用农用地的宅基地审批权限下放到乡 （镇）人民政府，这种将存量宅基地审批权下放的做法，既简化了审批手续，也有利于调动乡 （镇）政府在宅基地后续监管上的积极性，回应的是实践中宅基地审批监管存在的 “看得见的管不着、管得着的看不见”的问题；三是原则性规定宅基地自愿有偿退出机制，允许进城落户的农民依法自愿有偿退出宅基地。

不难看出，草案对宅基地制度的规定比较粗略，对实践中高度关注的宅基地 “三权分置”、有偿使用、退出、继承等问题缺乏规定。建议下一步修改时更加充分回应实践需求和试点探索经验，补充细化相关规定。

总体上看，此次审议的土地管理法修正案草案较好地落实了中办71号文的改革部署，较好地总结提炼了33个试点地方改革探索的成功经验，对于我国建立符合新时代发展需要的土地制度具有重要意义。但受制于农村土地制度改革本身的复杂性和立法任务的紧迫性，对于部分实践中高度关切但仍存在争议的问题，修正案草案采取了采取了 “搁置”的态度，从而使得该修正案草案 “稳慎有余、创新不足”。

三、三个误区

当前对农村土地制度改革和土地管理法修正案草案的解读，容易出现几个误区，需要有正确认识：

一是认为征地制度改革和集体经营性建设用地入市意味着土地财政的终结。缩小征地范围和允许集体经营性建设用地入市的确会在一定程度上打破地方政府对建设用地供应的垄断，从而会对地方政府的土地财政形成一定程度的影响，但这种影响的程度有多大，取决于集体经营性建设用地入市土地的范围、数量、用途、配套制度和市场活跃度等诸多因素，例如前述征地的范围就对入市的范围有重要影响，而且集体建设用地真正实现与国有建设用地的同地同权也需要有一个市场培育的过程，绝非 “一步到位”，因此，集体经营性建设用地入市改革会促进地方政府土地财政转型和发展模式转变，但绝非意味着 “终结”。

二是认为集体经营性建设用地入市意味着小产权房转正。对于 “小产权房”的未来命运，一是要认识到集体经营性建设用地入市并不意味着今后集体土地上可以进行商品住宅开发，修正案草案对用途表述为 “工业、商业等经营性用途”，至于将来是否可以用于商品住宅开发，有待于国家土地管理政策取向，需要综合考虑城镇房地产市场、农村外来人口居住需求、农村产业发展情况、乡镇和村庄规划、土地和房地产调控目标等多重因素；二是要充分认识到即便将来允许集体经营性建设用地入市后用于住宅开发，依据法不溯及既往规则，也并不必然意味着之前的违法用地行为能够依据后出台的法律规定得以合法化，更何况不同类型“小产权房”的违法性质和原因各不相同。因此，那种认为已经存在的 “小产权房”可借此次集体经营性建设用地入市的东风 “转正”的想法，过于简单化和理想化。

三是将宅基地制度改革解读为 “城镇居民可以到农村买农房或者买宅基地建房”。无论是从我国宅基地制度设计的内在逻辑还是从中央改革部署看，当前宅基地使用权的自由买卖都是不可能直接放开的。但考虑到到农村宅基地存在一定程度闲置浪费、乡村振兴需要宅基地提供用地保障的客观情况，中央部署了宅基地 “三权分置”改革，这一改革政策为放活宅基地利用提供了很好的空间，农村闲置农房和宅基地的盘活利用、包括城镇居民在内的各类人才下乡投身乡村振兴事业所需要的用地要素保障，都可以在坚守农村土地集体所有制和保障农户宅基地权益的基础上通过宅基地 “三权分置”探索找到路径。简单呼吁放开城里人到农村买宅基地使用权是博取眼球的不负责任的做法，其可能带来的负面效应会超过其积极作用。事实上，宅基地制度改革是一个渐进式的复杂的系统工程，放活利用是方向，但坚持农村土地集体所有和保障农民户有所居是前提，在此基础上还要考虑地区差异并安排好“放”的程度和快慢，如此才能扬利去弊最大程度释放改革红利。