政府公信力及其提升研究

杨家琪

摘 要：政府公信力是政治合法性的体现，对于维护国家政治安全具有重要意义，并且能够提高市场经济运行的效率，发展健康有活力的市场经济，同时能够进一步增强公民的获得感和幸福感，维护社会的有序和稳定。因此，提升政府公信力是新时代政府工作的首要任务之一。提升政府公信力，可以通过坚持依法行政、建立法治政府，促进政府信息公开，建立有效的政府回应机制，牢固树立执政为民的服务理念，推进行政决策的科学化、民主化来实现。

关键词：公信力;政府公信力;提升措施

中图分类号：D63-31    文献标志码：A     文章编号：1673-291X（2019）02-0174-02

一、公信力

公信力的概念与民主政府的起源及其在公众内部存在的社会真正力量和未来的开创性观念有关。其在《现代汉语词典》的解释是：使公众信任的力量。“公信力”一词源于西方国家，但其并没有一个准确的英文名词。公信力在英文词中的翻译包括public trust，credibility等，通常被认为是指为某一件事进行报告、解释和辩护的责任;为自己的行为负责任，并接受质询。公信力是一种信任力，主体包括民众和公共权利，是指在社会公共生活中，公共权力对于民众所表现出的民主、透明、效率、责任等。公信力既是对制度的信任，又是公共权威的真实表达。在传统意义上，公信力有两个基本要素：可信度和专业性，两者都由主观和客观组成。可信度更多的是基于主观因素，但也包括客观衡量标准。专业性也可以是主观感知的，也可以是相关信息的客观特征。

从公信力的研究对象来看，主要包括政府、传媒、司法、民间组织四大领域。公信力的研究起源于西方大众传媒学的研究，在中国，公信力的最早使用也可以追溯至传播学领域，用来研究公众与组织间的信任关系——“媒体公信力”。其中比较有代表性的定义是：公信力是指媒介在长期的发展中日积月累而形成、在社会中有广泛的权威性和信誉度、在受众中有深远影响的媒介自身魅力[1]。在民间组织领域，公信力被定义为社会对一个组织的认可及信任程度，它通过法律约束和自律规范来体现[2]。在政府领域，公信力的研究更加深入，不同学者对其概念界定有不同的理解，比较有影响的说法是：政府公信力实质上体现的是政府的信用能力，它反映了公众在何种程度上对政府行为持信任态度。政府公信力的强弱，取决于政府所拥有的信用资源的丰富程度[3]。此后，随着学科间的相互渗透，“公信力”一词也进入了司法领域，出现了“司法公信力”，这是指司法赢得社会公众信任和信赖的能力，这种能力直接取决于司法在拘束力、判断力、自制力和排除力方面是否能夠经得起公众的信任和信赖[4]。

综上所述，虽然公信力在不同领域所具体适用的对象不同，但其中均具有普遍性的内涵，即主体，也就是“公”，指公有的、公共的、社会的，现实的载体是公众、公民;要件，“信”，即信任。弗朗西斯·福山在《信任》一书将其定义为“在正式的、诚实和合作行为的共同体内，基于共享规范的期望”。其中，信任作为一种重要的社会资本，在宗教、传统、习俗、文化中产生，犹如群体和组织的“润滑剂”，能够提高社会效率，是经济繁荣的基础。“力”，是指物体对物体的相互作用，可以被衡量大小或程度，引申出来可指力量、能力。上述这三者结合在一起，就是指公众对某一事物的信任力。

二、政府公信力

在国外，政府公信力通常被看做“政府信任”，被普遍视为在任何政治体系中促进良好政府形成的重要因素。享有更大公众信任度的政府可以比那些公众信任度较低的政府更加顺利和有效地运作。对政府的信任通常被称为对政府或政治信任的信心。公众对政府的信任可以通过公民对政府信任的程度来评估，以便为社会的最佳利益而运作。同时，有国外学者将公众信任定义为政府的基本评价方向，建立在政府根据人们的规范期望运作的程度上。Miller和Listhaug（1998）将政府信任定义为评估政府是否按照公众所持的规范期望行事。然而，也有一些研究集中在对地方政府的信任上。Kim（2010）分别根据确定的因素以及相关的实践分析了与中央政府和地方政府信任相关的因素。有关数据显示，在过去的三十年中，公众对政府的信任在美国急剧下降，加拿大、日本和欧洲等发达国家的公共信托在也遭受严重破坏。因此，美国和其他发达国家的大量理论和研究的焦点都集中于对政府公信力下降的原因分析和如何改变其下降趋势上。

而在国内，政府公信力的研究已经比较成熟，从概念、意义、影响因素、评价标准和提升途径几个方面，国内学者均取得了一定的研究成果。就政府公信力的概念来看，有三种不同的看法：一是重点在于公众对于政府的信任，认为政府公信力反映的是民众对政府自身及其行为的信任高低，是民众的主观评价。例如，龚培兴认为，所谓政府公信力，是指政府依据于自身的信用所获得的社会公众的信任度[5]。二是重点在于政府自身的能力，强调政府公信力是政府自身能力的体现，是一种获得民众信任的能力。例如，高卫星认为，政府公信力是政府在其公共行政活动中依据自身的道德状况所表现出来的与社会公众建立自愿的稳定的，并能在紧急状态下化为物质力量的信任关系的能力[6]。三是重点放在两者之间的关系上，强调政府公信力体现的是政府与公众的互动关系，即政府公信力既包括政府工作的权威性、民主性、服务性，也包含民众对政府的信赖程度，是两者共同作用的结果。由上述研究可知，虽然不同学者的关注点各有偏重，但对政府公信力概念的把握主要都注重在：一是政府的行为，这是政府获得民众信任的直接方式。政府日常的执政行为是政府公信力产生的来源和基础，通过政府的执政行为，民众可以感知政府的服务程度、民主化程度、法制化程度，从而产生对政府的认可高低。二是信任，政府公信力的基础在于信任，信任作为一种心理活动，依赖于民众的感知和判断。三是政府公信力是一个动态的循环过程，信任度较高的政府可以提高行政效率，减少执行成本，推动政府向服务、法制、民主的方向发展，产生良性的循环。因此，本文将政府公信力定义为政府通过自身行为获得民众信任的能力。政府公信力是政治合法性的体现，对于维护国家政治安全具有重要意义，并且能够提高市场经济运行的效率，发展健康有活力的市场经济，并进一步增强公民的获得感和幸福感，维护社会的有序和稳定。因此，提升政府公信力，是新时代政府工作的首要任务之一。

就我国政府公信力的现状来看，一些研究表明，民众对我国的信任度仍然较高。由于经济的快速增长，中国几乎在所有方面都发生了巨大的变化。一些学者认为，长期的经济发展可以改变政治文化和公众信任。至于对中央政府有更高信任的原因，部分源于儒家对中央政府忠诚的传统。虽然大多数民众不知道中央政府在做什么，但认为中央政府的行为符合自身的利益。儒家文化在促进对权威的忠诚和中央政府的等级制度中，在亚洲国家对政府的信任产生了重要影响。我国公民对中央政府信任的比例较高，可以部分归因于忠诚于中央政府的文化价值观。但是，同时也有学者指出我国的政府公信力呈现下滑趋势。

三、提升我国政府公信力的措施

（一）坚持依法行政，建立法治政府

政府获得公信力的基本前提就是政府能够严格依法行政。在我国，依法行政就是强调政府及其公务人员必须依法管理社会和治理国家[7]。各级政府及其工作人员首先要在法制观念上改变以往的以情代法、以权代法，在行动上严格依照法律规定办事，从而带头维护法律的权威;其次要加大行政问责力度，用法律强大的威慑力来遏制行政不法行为。政府行为的合法性是获取民众信赖的最有效手段。因此，坚持依法行政，按法律规章办事，有助于增强政府行为的规范性，从而获得民众的认可。

（二）牢固树立执政为民的服务理念

面对互联网时代下信息的高速传播，政府有关工作人员要转变以往“官老爷”的想法和作风，将“以人为本、执政为民”的服务理念切实体现在行动中，落到实处。以积极的态度回应民众的需求。行政人员要塑造服务型的行政人格，将谋求民众的福祉作为工作的目标。以细心、耐心的态度对待民众的需求，从而在民众面前树立诚信的良好形象。同時，领导干部要坚决反对“论资排辈”的现象，让真正的人才发挥自身的才能，更好地服务民众。

（三）促进政府信息公开

信息公开既是政府应该履行的法定职责，也是维护民众政治权利的重要方式。信息公开是民众获取政府信息的有效方式。政府的信息能够及时地、完整地对外公布是民众对政府信赖的重要来源之一。假若信息能够及时、完整地畅通传达至民众，使得民众能够对政府的工作予以充分了解，则可以在一定程度上提高社会大众对政府工作的认可度，相应地对政府工作的满意度也会随之提高。

（四）建立有效的政府回应机制

政府改革主要的目标之一是政府政策的有效响应。随着国家经济社会的发展，公民参与公共事务管理的意愿愈加高涨，不仅积极参与对公共事务的间接管理，而且要求扩大直接参与的渠道和方式。民众意愿的反映对于政策制定具有重要意义，并促进社会的健康发展，即民主的基础对每一个政府的决策都是至关重要的。政府政策能够得到有效的响应是政府与公民实现积极合作的结果。这种合作能否成功的关键在于公民参与公共管理的渠道是否健全。公民必须有足够的渠道和权力参与对政府行为的管理和监督，从而使政府的决策更加民主、科学。公众参与公共决策提高了公民对公共政策、国家权威和社会信任的认识，提高了政府的公信力。

参考文献：

[1]  黄晓芳.公信力与媒介的权威性[J].电视研究，1999，（11）.

[2]  王名.中国社团改革：从政府选择到社会选择[M].北京：社会科学文献出版社，2001.

[3]  张旭霞.试论政府公信力的提升途径[J].南京社会科学，2006，（7）.

[4]  郑成良.论司法公信力[J].上海交通大学学报：哲学社会科学版，2005，（5）.

[5]  龚培兴，陈洪生.政府公信力：理念，行为与效率的研究视角——以“非典型性肺炎”防治为例[J].中共中央党校学报，2003，（3）.

[6]  高卫星.试论地方政府公信力的流失与重塑[J].中国行政管理，2005，（7）.

[7]  时伟.论政府公信力的基本内涵、弱化表现与提升路径[J].领导科学，2012，（11）.