公共服务合作生产中的公民参与：西方研究与中国语境

(四川大学 四川 成都 610065)

受传统官僚制观念影响，公共服务的提供主体被先入为主的限定为公共部门。随着新公共管理运动和新公共治理概念的兴起，在20世纪70年代和80年代，公民参与公共服务的合作生产引起了美国公共行政学者的极大兴趣。合作生产的概念最初是由埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor·Ostrom)和20世纪70年代印第安纳大学政治理论和政策分析研讨会共同提出的，用来描述和定义普通公民参与公共服务的共同生产。合作生产的最初定义主要是指 “常规生产者”(警察，教师或医护人员)与想要提高公共服务质量的普通公民之间可能存在的潜在的合作关系。前者作为专业人员或“常规生产者”参与服务提供，而“公民生产”则基于个人或群体的自愿参与，以提高他们所接受的服务的质量和数量。

一、公民参与公共服务合作生产的内涵：缘起及其发展

合作生产的概念，缘起于埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor·Ostrom)和戈登·P·惠特克(Gordon·P·Whitaker)对于评估公共机构提供服务绩效的评估。埃莉诺·奥斯特罗姆认为，“如果想要对公共机构提供公共服务的绩效有一个准确的评估，首先理解公共服务的产生流程是怎样的。”生产过程就是资源的投入经过一系列活动转化成产出的过程。以社区安全为例，公民通过给防盗门上锁或向警察提供线索等方式来影响犯罪率。在这种情况下，公民的活动补充了警察活动。“因此因此，在某些情况下，公民通过其活动的贡献成为警察的“共同生产者。”

共同生产的概念对于不同背景和现象，其所指代的具体内涵并不相同。共同生产的概念被用作一般术语时，其涵盖许多不同类型的公民参与以及参与不同类型的公共服务提供，并且还包括公民或第三部门参与政策制定、政策实施乃至政策评估的各个阶段。除此之外，共同生产还可以被限定于公民个体或公民群体参与某一特定种类的公共服务(如教育、医疗、社区安全等)的某一阶段。

从参与共同生产的主体范围来看，托尼·伯瓦尔德(Tony·Bovaird)提出了一个相对广泛的定义。根据他的说法，“公共服务合作供给是指通过(任何部门的)专业化服务提供商与服务用户和(或)其他社区成员之间的关于服务提供的长期的稳定的关系，以及在这个过程中涉及到的双方的大量的资源贡献。”该定义不仅限于公共服务的用户，还将志愿者和社区团体作为共同生产者纳入定义范围之内，并认识到不同的共同生产者与公共部门组织的关系可能完全不同。相比之下，约翰·阿尔福德(John·Alford)区分了志愿者、消费者生产者和公民。他认为，公民在作为志愿者时参与共同生产时，提供资源但不享受生产成果。而以消费者的身份参与时，既贡献资源又消费产出的服务。作为公民参与时，会通过各种机制来表达自己的愿望，促成民主政治进程。公民与政府的关系是通过各种权利和义务构成，而客户与生产者的关系则是通过服务进行联结。

从参与共同生产的服务类别来说，戈登·P·惠特克将共同生产定义为“公共部门与任何可以从其参与的公共服务中直接受益的共同生产者之间的积极互动的过程。”他认为，公民参与共同生产的服务涉及面很广，几乎包括了任何意义上的公共服务。他将公共服务分为两大类，一类如教育、医疗以及预防犯罪等；另一类如治安、消防等。他认为，虽然公民参与共同生产的痕迹在后一类的提供中很难被识别，但对于服务的提供来讲是同样重要的。

二、公民参与合作生产的种类和动机

关于合作生产的种类，不同的学者从不同的角度，如所生产服务的种类、参与者的规模、不同的阶段等对其进行了不同划分。

戈登·P·惠特克将合作生产较为宽泛地分为公民需要公共机构的协助、公民向公共机构提供协助以及公民和公共机构互相调整服务期望和服务行为三类。在第一类中，由于公共机构受行政规制和程序的约束，可能不能准确识别公民需求并提供相应服务，此时就需要公民想公共机构主动提出“诉求”，使得公共机构得以识别并对口解决。同时，由于公共机构在提供此类服务的过程中将服务“条目化”，因此会遇到公民需要的服务不在“条目”中的情况。基于此，公民的服务“请求”会对公共机构改进服务起到促进作用。家庭关系和小团体关系的持续弱化使得公民与公共机构合作(第二类)以实现同一目标变得日益重要，如家长配合学校来解决孩子的教育问题。在这个过程中，来自公民的合作并不是出于惧怕惩罚，也不是一种习惯性行为，而是一种有意识的志愿行为。第三种合作生产的类型仅仅发生于双方对同一个问题同时进行考虑的情况，如教学过程中学生与老师之间的相互合作。双方基于共同的期望来调整自己的预期和行为，最终实现互惠共赢。

杰弗瑞·布鲁德尼(Jeffrey·L·Brudney)和罗伯特·英格兰(Robert·E·England)根据服务的种类和参与生产的人数规模将合作生产分为个体层面、团体层面和集体层面的合作生产。个体层面的合作生产包括两种两种形式。第一种形式就是类似于教育服务的“软服务”。公民参与这类服务的典型特征就是“无法回避”——除了参与别无他选。另一种个体层面的合作生产更偏向于一种公民的自愿行为，如向警察提供线索、将垃圾主动分类等。这类合作通常没有政府或公共部门进行组织或协调，完全是出于自身的意愿的行为。与公民个体层面的合作生产不同，团体层面的合作生产既需要一定数量的参与者，同时需要一定的沟通协调机制，如 “邻里联盟”。“邻里联盟”是基于自愿精神的产物，以社区组织的名义与公共部门进行沟通。参加“邻里联盟”的居民可以通过联盟来整合需求，并通过联盟成员的资源贡献来实现这些需求。集体层面的合作生产的起因就是政府的财政紧缩，同时无法吸引市场资本。由于政府无力或无暇提供某种公共服务，因此就会通过创新制度安排，使得公民被允许直接参与某项服务的提供甚至是生产。由于政府财政紧缩以及无法吸引市场资本，所以集体层面的合作生产通常是基于各种形式的财富捐赠以及公民的志愿行为。集体层面的合作生产是合作水平最高的生产方式，其实质是通过公民参与对社会利益进行的重新分配。同时，由于集体合作生产的公共服务大都具有非排他性和非竞争性，所以难以避免“搭便车”的现象出现。

斯蒂文·奥斯本(Stephen·P·Osborne)和克里斯提·斯托克奇(Kirsty Strokosch)从服务管理理论和公共行政理论的角度将合作生产的种类分为消费者合作生产、参与式合作生产以及增强的合作生产。第一类基于服务管理理论，第二类基于公共行政理论，第三类则结合前两类中涉及的各要素。消费者合作生产侧重于公共服务生产的“运作”和“操作”层面，重点在于服务用户与提供者之间基于用户授权的互动和协商。不同于消费者合作生产，参与式合作生产的侧重点在于战略层面的公共服务的“规划”阶段，用户从“授权”转为关于服务规划的“参与”，其目的在于通过用户参与服务的规划过程来提高服务质量。相对于前两种模式，增强的合作生产涉及到服务范式本身的转变，通过公共服务运营机制与战略规划层面的参与机制相结合，将用户视为公共服务提供的转型创新的驱动力，进而形成用户主导的公共服务提供新模式。

公民参与何所生产的动机回答的是“公民为什么要参与合作生产”，主要包括回报与奖励、制裁与惩罚、自我效能感和社会归属感四方面。

1.回报与奖励。公民参与公共服务的合作生产虽然不排除志愿服务，但其实是有别于传统的志愿服务，因为在合作生产的产出涉及到志愿者消费产出成果。基于此，部分经济学家认为，只有在合作生产的收益大于成本时，人们才会参与合作生产，参与者通过合作生产的收益来弥补进行合作合作生产时所投入的资源的消耗。这里的收益主要是指一种“外在奖励”，既可以通过货币的形式表示，也可以通过非货币的形式表示。

2.制裁与惩罚。由于公民参与合作生产是一种积极的、主动的行为，因此出于对制裁或惩罚的惧怕并不会构成公民的参与动机。实际上，“制裁本身通常不会对公民的自身利益产生重大影响使得公民产生参加合作生产的意愿……制裁不足以作为客户意愿的激励因素。”但由于在个人层面的合作生产部分涉及到的公共服务是出于公民和公共部门彼此的义务或责任，此时，制裁或惩罚的作用就在于“(通过对不参与合作生产的公民实施制裁或惩罚)强化了(对参与合作生产的公民)的非物质奖励的作用。”在这种情况下，“对违规者的制裁的执行为保证其他(参与合作生产的)公民所做的贡献的过程公平提供了支持。”对于主动参与合作生产的公民来说，避免制裁或惩罚并非是出于惧怕，而是因为制裁或惩罚是对其实现自我价值或自我效能的一种否定；对公共部门来说，“(参与合作生产的公民)越热情或者至少不那么勉强地工作，组织就越容易有效地实现目标或以更低的成本实现目标。”从这个意义上讲，制裁或惩罚构成了公民参与合作生产的“反向动机”。

3.自我效能感。约翰·阿尔福德(John·Alford)和索菲·叶慈(Sophie·Yates)通过发放调查问卷和访谈的方式对共同生产在澳大利亚发挥作用的三个关键政策领域：公共安全、环境和健康进行了数据搜集和分析。在三个政策领域的每个领域，被访者都被问及了有关共同生产的代表性行为以及其是否经常，有时或从未采取或参与过这些行为；同时，被访者还被问及其对所提供的服务和有关咨询的满意度以及目前花费(并且愿意花费)在每个领域志愿服务的时间。他们发现，公民的自我效能感和社会归属感是促进共同生产的普遍因素。

4.社会归属感。促使公民共同生产的另一个因素是社会归属感。社会归属感源自于公民之间的互惠性。同样，在约翰·阿尔福德(John·Alford)和索菲·叶慈(Sophie·Yates)的研究中，在社区安全领域，被访者在邻居不在家时 “关注邻居家”的比例为有效样本的61%；同时，当被访者不在家时，其“要求邻居留意你的家”的比例为58%。这表明社会义务和睦邻团结起着重要作用。同时，这些特殊行为并不涉及公共部门组织，而是公民自身之间的活动。此外，在团体和集体层次的合作生产中，人们认为在一个共同群体中自己的地位和社会尊重获得他人认可也很重要。公民参与团体层面和集体层面的合作生产，就意味着会与更多有着相似兴趣、动机或能力的人产生社会联系，这种联系对于参与者来说是更吸引力的。艾克和斯蒂恩的实证研究将合作生产者分为四种类型，即专业人员、半专业人员、社交者以及联络者，而这四种类型的合作生产者通常以社区而不是自我为中心为动机。

三、合作生产的影响及其中国语境

公共服务合作生产的概念之所以受到重视，是因为学者们通过对其日渐深入的研究发现，合作生产能对公共服务本身、参与公共服务过程中的公共部门、第三部门和公民以及社会政治制度产生一些积极影响，具体如下：

1.从公共服务的角度讲，合作生产可以提高公共服务供给的数量和质量。布拉姆·弗斯彻尔、塔科·布兰德森以及维克多·佩斯托夫等学者对关于合作生产的研究进行文献整合后提出，由于更大范围的“道德所有权”以及根据公民需求而采取相对应的服务，公民参与公共服务的供给最直接的影响在于可以提高公共服务的质量。格里查瓦特·洛瓦查林和朱迪丝·斯托尔曼的研究发现，通过合作生产的方式建设泰国道路基础设施，由于参与道路建设的志愿者的专业知识以及相关资源的投入，最终成果不仅成本较低，而且“意想不到的是道路的质量很高。”安娜·维维拉，罗宾·凯斯特和克里·布朗通过对澳大利亚公民参与基础设施建设的走访调查发现，基础设施建设的合作生产更加强调用户和社区的需求和偏好，在提高服务质量、降低服务成本的同时使得服务成果与用户的需求和期望更加匹配。

2.从公民的角度讲，合作生产一方面可以增强公民的自我效能感，满足其自我实现的需求；而对于没有参与合作生产的公民，其对于公共服务则有了更多选项。

佩斯托夫通过对福利国家合作生产的研究提出，由于合作生产将第三部门和公民纳入了提供福利服务的范围，使得公民有了选择提供服务的A公司或B公司甚至其他地域或市场的权利。

3.从政府的角度讲，合作生产一方面可以吸引社会资本，减轻公共部门的财政压力；另一方面可以增强政府透明度，进而提高公民对政府的满意度，增强自身的合法性。帕斯托夫(2007)认为，欧洲国家实行合作生产的原因是人口老龄化、公共部门的赤字增加以及公共财政的半永久性紧缩，这会导致公共部门的合法性危机。乔希和莫尔认为，在政治危机的背景下，合作生产具有某种政治“吸引力”，国家可以通过更低的成本和资源来提供服务，并获得政治支持。而合作生产却一方面可以通过调动社会资源，在缓解公共部门财政压力的同时，使社会资本得到充分利用，另一方面可以通过ICT(信息通信技术)来降低服务成本。在没有增加税收以及财政投入的前提下却增加了公共服务的供给，这便是合作生产的经济效益。此外，当通过合作生产提供持久性的公共服务时，就需要专业人员与用户消费者(公共部门与公民)之间频繁的互动和交流，这有利于两者在合作的过程中调整互相的期望。斯托尔曼等学者的研究意外的发现了合作生产与政府腐败之间的关系，公民对政府腐败的“冷嘲热讽”的态度可以促使公民参与公共服务的合作生产，而地方政府恰恰可以利用这种方式来增加政府的透明度，促进公民信任。

4.从促进民主治理的角度，公共部门有时会出于提高公共服务效率、增强公共政策有效性和民主性等目的让公民参与到服务供给的过程中。而当合作生产作为一种概念工具时，会倒逼政治体制进行改革，并在改革过程中激励公民与专业人员的参与，这就加强了西方国家除代议制民主之外参与式民主的实践。帕斯托夫认为，如果不让公民参与任何决策以及实施任何政策，公民参与民主治理的空间就被限制的太过。只有公民通过独立的集体行动或以第三部门来参与，才有可能实现公共服务民主治理的增值，他进而提出，只有合作生产和更大的福利多元化才能促进福利服务的民主治理。因此，相关的制度和立法对于促进更广泛的共同生产和第三部门提供福利服务是必不可少的。

但有学者指出，虽然合作生产可以促进具有共同目标的集体行动，但如果不能通过正式的民主渠道运作，其对于代议制民主只能是一种威胁而不是补充；同时，由于合作生产必然导致利益相关者之间的权力的重新分配，因此，在向更大规模合作生产的发展过程中必定是高度政治化的，并且能否保证代议制民主、参与式民主和专业知识之间平衡也值得怀疑；而且通过合作生产的方式进行服务供给虽然会降低成本，但要前期准备仍然需要大量的成本投入，并且需要公共部门之间资源流动作为支持；此外，不同的利益相关者由于不同的资源背景，使得其在参与的过程中享有的不平等的权利和话语权，导致最终的产出成果与真正需要服务群体的需求不匹配，进而拉大贫富差距；在问责方面，有学者提出，当公民成为生产过程的一部分时，其能否更好的承担起自己的责任值得质疑，以及在这个过程中可能会削弱公共责任，导致公共、私人和公共领域之间的界限的模糊；

凡事兴一利必有一弊，合作生产的积极影响和消极影响都在情理之中。但瑕不掩瑜，作为21世纪伴随新公共治理而复兴的一个概念，合作生产仍然是值得借鉴和学习的。关于公民参与公共服务合作生产的研究从产生、遇冷再到复兴，经历了从20世纪70年代到21世纪初的30余年。这30余年里，“合作生产”这个概念见证了关于公共管理的理论从官僚制到新公共管理再到新公共治理的转变。在20世纪末21世纪初新公共治理方兴未艾之际，“合作生产“的概念又被再度重提，可以说这两者之间是有一定程度的“契合”。虽然公共治理、合作生产乃至公民参与是西方概念，但放在中国语境下需要讨论的重点并不在于是否“引入”，而在于如何“嵌入”。

传统的行政模式下，公共部门在公共服务的决策、生产安排以及具体提供中享有绝对权力，公民只能被动的接受服务，并通过后续的评价、监督等过程表达意见。20世纪80年代，在新公共管理运动的大背景下以及政府失灵、市场失灵等理论的提出，公民参与的浪潮开始兴起。21世纪初，新公共治理作为一种处理公共事务的新模式在国家与社会权力分配过程中兴起，政府不再是公共服务唯一的生产者，代表市场的企业、代表社会的社会组织都可以参与公共服务的供给。从公民参与的角度来讲，关键点在于公共服务的提供者和生产者是可以分离的，这使得公共服务供给主体的多元化成为可能。但是依托社会或企业组织的公民参在很大程度上遮蔽了公民作为服务消费者的直接参与，因此，在嵌入中国语境的过程中，重点应在于如何保证通过公民的“直接参与”来体现合作生产的真正价值。

那么此时有两问题就无法避免，第一，该如何定义“直接参与”？实际上，如果能对“直接参与”给予一个清晰明确的定义，合作生产的概念其实也就完成了其嵌入中国语境的调试过程。根据斯蒂文奥斯本的观点，“直接参与”可以被定义为一种“过程导向”的公共服务供给模式。“尽管服务的使用者希望(他们收到的)服务可以‘满足目标’，但他们将其对服务表现的评价建立在他们的期望以及服务过程的经历、而不只是结果上。这种经历极大地影响了服务的有效性和影响。”第二个问题就是为什么要强调“直接参与”。如上文所述，合作生产既是一个管理问题，也是一个政治问题，其本质是协商民主下的政治参与。目前关于公民的政治参与研究主要集中于公共政策领域。公共政策中的公民参与是指普通公民运用各种合法的方式有序参与到公共政策的制定、执行、评估、监控、终结等全过程。这其实与惠克特对于公民参与合作生产的描述有异曲同工之妙。惠克特对合作生产的定义最终落脚点在于“公民通过合作或不合作来影响公共政策的执行。”从新公共治理的角度来看，合作生产的关键点在两点：第一，即公民要参与到公共政策的执行，第二，即是公共服务的提供。而这两点则是以“服务主导“为逻辑主线的新公共治理的中心点。因此，可以说公民参与公共服务的合作生产与公民参与公共政策的执行实质上是一枚硬币的两面，二者相互依存且相互影响。而之所以要强调公民的“直接参与”，一方面是因为这是公共服务合作生产的内在要求；另一方面是因为受公民的参与能力、参与渠道与机制以及传统政治文化的影响，现阶段公民参与公共政策的执行过程实际上都是一种“间接参与”。这种“间接参与”如果把握不好，往往会流于形式，无法发挥出公民政治参与的真正作用。然而，正如张云翔的观点，将合作生产嵌入到中国语境时会遇到不可避免的两个问题，即如何定义合作生产以及如何管理合作生产。公民的“直接参与”或许可以成为研究中国语境下合作生产的一个切入点。

2018年12月13日印发的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)。《指导意见》提出，到2035年，基本公共服务均等化基本实现，现代化水平不断提升。在这个大背景下，以公共服务合作生产为切入点，关于国家与公民社会关系的探讨或许也可以被重新提上日程。