高校实施政府会计改革的实施难点及对策分析

刘馨阳

摘 要：政府会计改革，意在建立完善的政府会计准则体系，这一体系的建立满足了高校财务信息全面性、准确性和及时性的要求，为建立现代高校管理制度、提高政府决策能力和教育现代化发展能力提供了信息支撑，向创造良好的财政经济发展环境又迈出了一步。通过分析政府会计改革中的实施难点，提出改善对策，为高校如何适应政府会计改革的变化做出探究和建议。

关键词：政府会计改革；高校；转换衔接

政府会计改革的必要性

2014年起，现行的高校会计制度是建立在收付实现制的基础上的，在这种制度下，难以如实反映高校“家底”、客观反映高校运行成本，且缺乏统一、规范的会计标准体系。以收付实现制或修正的权责发生制为基础的现行高校会计制度，在反映会计主体的资产状况、运行情况和中长期可持续发展方面也存在一定的缺陷。例如：未对固定资产计提折旧，未对不能收回的应收账款计提坏账准备等造成的高校资产虚增；应付账款按权责发生制核算，与收付实现制使用混淆，导致负债不实；各类收入按到款确认收入，未按执行进度确认收入，导致收入虚增；本期结转结余并无准确反映等。

财政部2017年下半年出台了《政府会计制度—行政事业单位会计科目和报表》，该制度于2019年初开始执行，且要求行政及事业单位尽快、尽早执行。此次政府会计改革是建立在全面深化改革基础上的，以改变现行政府财务信息和预算会计的局限性为原动力，以编制权责发生制为基础的政府综合财务报告为目标，取消了行政单位会计制度、事业单位准则和行业会计制度，以政府会计理论为基础，设计出政府会计改革方案，形成了统一的政府会计制度体系，制定具体的政府会计基本准则，并不断扩大这一准则应用范围、政府会计制度、政府成本会计制度，一统以往“互相割裂”的基建、行政、事业（含行业）三大政府单位会计制度体系，解决了现行高校会计制度的核算缺陷，这就成为实施政府会计改革的应有之义。

高校政府会计改革的实施难点

政府会计改革，意在建立完善的政府會计准则体系，这一体系的建立满足了主管部门、社会公众等对政府财政财务、财务信息全面性、准确性和及时性的要求，加强了政府绩效监督机制、财政风险防范、政府财务管理，向创造良好的财政经济发展环境又迈出了一步。对于高校而言，这就为建立现代高校管理制度，提高政府决策能力和教育现代化发展能力提供了信息支撑。但是，高校实现这一历史性的改革，在实施过程中有很多难点需要克服。

1.管理层对政府会计改革的重视问题

政府会计制度改革不只是高校财务部门的事情，全校各管理部门应一同做好政府会计改革的参与者，尤其是资产管理、合同管理、审计等部门。只有各相关部门一同参与，才能建立更规范、更科学的财务管理体系，为全面落实政府会计准则体系提供体系保障，从而提升高校的综合管理能力，规范高校内部控制管理。但大多数高校管理领导层认为，政府会计改革是财务管理的专业性课题，所以并不重视新制度的实施工作，资产管理、合同管理、审计等部门学习和配合的积极性并不高，财务部门要想系统地实施政府会计改革阻力重重。

2.高校财务人员的业务水平有待提高

在现行高校会计制度的核算体系下，高校财务人员的核算思路和观念已经被固化，要想跟上政府会计改革的步伐，高校财务人员必须转变核算观念，积极参加相关培训。需要学习的内容不仅仅局限于财务会计和预算会计“平行记账”双分录的核算方法，更重要的是学习财务会计和预算会计功能，真正意义上领会政府会计改革的实质内涵，以不变应万变，在年底业务繁忙的关键时刻，做好新制度往来款项的清理工作、系统测试工作以及新科目的设置工作。这都是建立在高校财务人员对政府会计制度充分熟悉和理解的基础之上的，这样才能够实现旧账到新账的平稳过渡衔接。

3.高校信息管理系统有待进一步开发

高校财务报销量较大，只有实现系统“平行记账”，即在制作凭证过程中录入“财务会计”分录，自动触发生成“预算会计”分录，系统定义周密的业务逻辑，智能判断记账法和正确性，尽量减少让会计职业判断，才能在不影响高校财务核算效率的情况下，实现政府会计改革的平稳过渡。目前，财务信息系统“平行记账”的准确性还有待进一步提高，系统应增加核算维度，提高会计系统信息质量，满足数据统计和信息披露。在实现准确“平行记账”的基础上，系统应构建模型实现财务与预算会计差异化记录、标识、分析，自动生成“预算结余与本期盈余差异表”。同时，很多高校固定资产管理系统仍不能自动计算累计折旧数据，固定资产管理系统也没有实现与财务信息系统的对接，这大大阻碍了政府会计改革的进程。

高校政府会计改革的实施对策

1.重学习、能变通，转变核算观念

此次政府会计改革重构了相互协调和自平衡的“3+5要素”会计核算模式，即由预算收入、预算支出与预算结余组成的政府预算会计三要素，由资产、负债、净资产、收入和费用组成的政府财务会计五要素，以权责发生制为基础，而预算会计将收付实现制为基础，不断完善两者的“双功能”“双分录”“双基础”。这不仅改变了过去单一的会计核算模式，而且促成了管理会计在高校中的逐步运用，这些都对财务人员提出了更高的要求。

第一，做好前期政策学习和培训工作。高校财务管理越来越向精细化、科学化不断迈进，这就尤其需要高校加强对财务人员进行业务与财务相融合的培训，在培训中使财务人员学懂和弄通，即学懂基本准则、具体准则、应用指南、制度、衔接规定等与政府会计改革有关的所有制度，理清准则与制度之间的关系；弄通以经济业务活动流程为导向，弄通会计要素、会计科目、项目管理设置与各类报表之间的关联关系，从整体上理解与掌握准则和制度规定。只有这样，才能在核算过程中分析出每一类业务是否应该进行预算会计的处理，才能保证财务核算的真实性、准确性。

第二，逐步使财务人员转变核算观念。在此之前，高校财务制度的改革都是核算细节的变化，此次政府会计改革是一次历史性的改革，从之前的重制度、轻准则向准则与制度并重转变；从之前的重预算、轻财务向财务会计与预算会计并重转变；从之前的重收付实现制，轻权责发生制向权责发生制与收付实现制并重转变。逐步向管理会计转型升级，建立两者适度分离又相互衔接的政府会计核算体系，保证高校财务信息准确度以及真实性，从而发挥财务人员在高校“双一流”建设和决策中的作用。

2.理旧账、建新账，平稳过渡衔接

政府会计改革工作不是仅仅靠财务部门就能够完成的，而是一项“全校性”的工作。这就需要全校相关人员在学懂、弄通政府会计制度各项规定的基础上，结合学校实际，通过转观念、理旧账、建新账等措施，将转换衔接工作做实，确保政府会计制度的按时实施。

第一，做好转换衔接的准备工作。一是人事方面。全面梳理和科学确定教学、科研、管理、离退休等不同类型人员的人事信息。二是资产方面。明晰资产使用的责任主体，清理、核实、归类固定资产、无形资产、库存物品、对外投资等资产数据，为折旧、摊销、确定权益提供基础数据信息，会同资产部门确定固定资产的累计折旧以及资产处置流程。三是核算方面。高校财务人员需要清理各类历史旧账，确保新账数据真实、准确；梳理各类经济业务的核算方法，相关科室需要将各类经济业务进行串联，确定在哪一环节进行预算会计的处理，确保新账核算方法准确；要妥善协调好新会计制度与学校现行的相关政策规定相适应；清理历史遗留的“挂账”问题，没有经济来源的支出挂往来款造成的累计盈余虚大等。

第二，做好建新账的初始化工作。一是设置科目方面，对科目进行标识。设置政府会计核算科目，科目辅助核算标识，需要编制新、旧科目对照表，即原高校会计制度下科目与政府会计制度下财务会计科目和预算会计科目的对应表，并按照制度规定修订、增减科目，在设置时需要注意财务会计科目、预算会计科目、经济分类科目之间衔接匹配关系。二是设置项目方面，对项目进行归集。按项目类型进行项目的归集和分类，补充项目类型表的资金来源、预算类型、类款项、收支控制科目等信息，保证科目帐（财务会计、预算会计、政府收支分类）与辅助信息（部门、项目、功能分类、合同管理等）多维空间的设置和匹配。三是设置经济分类。需要注意补充折旧、摊销、计提专用基金等，补充往来明细单位、个人及经济分类信息。四是调整余额方面。对原账科目余额追溯调整为新科目余额，设置受托代理科目、预算结转（结余）科目项目级余额。

3.抓配套、建系统，提高管理水平

在政府会计制度实施过程中，需要做好政策配套、制度细化工作；同时，需要加强高校财务信息化建设，加强信息系统的整合和联动。

第一，做好政策配套工作。政策配套方面，除了会计准则和制度，还需要有相应的财务制度、合同管理制度和资产管理制度改革的配套。尤其是要进一步下放各类资产的处置权和价值评估权，否则依旧难以保证会计信息的准确真实，明确与统一权责发生制条件下，各类收入支出的具体确认方法和确认依据，有助于提升高校间会计信息的可比性。在准则和制度基础上，还应出台符合高校实际，且具有可操作性的规定或手册，并将政策规定、管理规定及系统操作的变化公开，使高校教师按照政府会计改革的新政策执行。

第二，做好信息系统建设。只有做好财务信息系统的测试运行工作，将每一类业务进行梳理，逐笔制单进行系统测试，才能发现问题。以政府会计制度改革和实施为契机，会同软件开发商做好核算系统升级工作、新旧制度数据转换工作，利用系统报销平台、工资模块、学费模块、统一支付平台、综合票据模块、资产接口、科研接口、低值易耗品采购平台接口、系统制单模板（管理费提取）等业务系统直接生成双分录（因为业务模型固定），将财务、资产、合同、科研、人事等系统整合起来，向ERP（企业资源计划，Enterprise Resource Planning）管理系统发展，走业财融合之路，完善与优化学校资产管理、合同管理、信息系统管理等配套工作，实现数据互通共享，消除信息孤岛，提高学校整体财务管理水平与会计核算水平。

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（作者单位：北京航空航天大学财务处）

[责任编辑：苑聪雯]