论利益相关者视角下政府在社区多元治理的职能重构

冯子璇

【摘 要】随着我国城市社区的不断发展和完善，社区在城市社会中发挥的作用日益增强，特别是十八届三中全会以来党提出要加快推进国家治理体系和治理能力现代化，为我国城市社区治理提供了良好的发展契机。但另一方面，社区规模的急速扩张、社区利益主体的多元化以及社区环境的复杂化等问题，使政府在城市社区治理中的传统行为导向略显被动，治理目标和治理实际效果之间差距拉大，因此，在新的机遇和挑战下政府需要重新角色定位，重构自身职能，充分调动多方利益相关者的能动性，发展一核多元的社区治理模式，共同打造适应城市发展的新型社区。

【关键词】利益相关者；政府职能；多元治理

一、利益相关者与社区治理

（一）利益相关者概念界定

利益相关者一词最早出现于1963年斯坦福研究所的备忘录中，来表明企业管理需要应对的利益相关者不仅仅是股东，还有其他更为重要的需要纳入企业考虑范围的利益相关者[1]。目前流行的是弗里曼对利益相关者的定义，即“任何能够影响组织目标的实现或受这种实现影响的团体或个人”，后来又将定义修改为“利益相关者是那些因公司活动受益或受损，其权利也因公司活动而受到尊重或侵犯的人”，其他经典性定义都主要是从这个角度界定的，强调利益相关者与企业组织之间的交互影响关系[2]。随着新公共管理的发展，利益相关者这一概念广泛应用于公共管理领域，通过明确利益相关者的群体范围和职责权限，加强各个利益相关者之间的合作与对话，使其在达到各方利益最大化的同时又能推进城市社区建设。

（二）利益相关者共同参与社区治理

界定城市社区治理中的利益相关者就要明确在社区治理过程中谁是参与者的问题，社区治理包含方方面面，事务繁杂琐碎，并且不同利益主体之间有不同的参与需求和利益取向，因此要了解各个相关参与者的实际需求，识别利益相关者，增強政府在整个社区治理规划中的融合性和针对性。

近些年城镇化进程不断加快，城市社区管理体制从单位制为主、街居制为辅的管理体制逐步过渡到社区制，大量人口涌入城市，城市社区人口的流动性和复杂性增大，社区治理过程中的老旧问题尚未解决，新困难又层出不穷，这对于传统城市社区治理模式中政府独挑大梁来说显得十分吃力，因此，在社会团体和公众力量日益发展壮大的情况下，政府开始积极寻求外部的帮助和支持。在当前城市社区治理过程中，政府、社区组织、社区居民、社会团体等均为参与主体，是社区治理的利益相关者，各方都应该明确自己的职责定位，特别是就政府而言，要随着社会的变迁适时转变自身职能，将部分城市社区管理和服务职能让渡给其他利益相关者，一方面可以减轻政府负担使其能够集中精力履行基本职能，另一方面可以让其他利益主体发挥自身所长，最大限度地整合和利用社会资源，达到社区治理效能最大化。

二、社区治理中政府职能定位的问题分析

从我国当前实际国情来看，传统上的国家权威主义传统在短期内还很难从整个社会的思维与行为惯性中消除，政府体系内不仅带有很高的硬性资源，而且还拥有很高程度的软性资源，通过利用这样的政府权威可以解决整个国家层面上集体行动的难题[3]。但随着经济体制的变革以及社会环境的复杂化，传统意义上的政府主导模式暴露出众多问题，使政府职能在社区治理过程中无法有效发挥作用。

（一）政府职能存在“越位”和“缺位”

1.政府职能的“越位”

在城市社区治理实践中，政府有责任和义务主导和治理社区事务，但政府做了不该做的工作就造成了职能的越位，而且目前在社区治理中政府越职行政的现象是非常普遍的。政府职能越位表现为政府组织直接介入各种社区非政府组织的内部管理与日常工作以及过度干预社区工作，使其难以真正按照组织既定的规章制度实现自我管理和自我发展，阻碍非政府公共组织作用的发挥[4]。政府职能部门与社区组织之间应该是指导与被指导、服务和协助的关系，但在实际治理过程中，政府更多的是采取行政命令的形式，直接领导和管理社区日常工作，使社区居委会变为政府部门的“一条腿”，成为政府部门落实政策的工具，是为政府工作和服务而非社区居民，缺乏自主性和独立性，对政府形成严重的依赖心理，不利于社区组织的自我成长。

2.政府职能的“缺位”

政府在社区治理过程中缺位，是指政府在社区治理工作中没有完成好本职工作，没能履行好为公众服务的职责。社区制的出现是对单位制、街居制的一种超越和重整，它提倡将管理变为服务，从强调行政控制到强调居民参与，同时要改变政府作为唯一管理主体，加强政府和社区之间的合作[5]。但显然，政府职能并没有完成这样的转变，仍然更侧重管理和命令而忽视了服务职能，没能真正落实服务型政府的要求。另一方面，城市社区治理的过程并不是一个简单的社区服务活动，其中存在很多专业性问题需要知识化、专业化的人才队伍来解决，但目前政府社区治理方面的人员配备情况并不乐观，专项工作人员较少，在处理社区事务时未能在较短时间内提出有效的解决措施，导致部分社区工作无法顺利开展。

（二）政府职能部门和社区组织关系不清

居民委员会是城市社区治理实践中担当重要角色的利益主体，在城市社区管理体制深化的过程中有着越来越强的自治倾向，其角色定位是围绕政府制定的相关政策方针来协调和整合各种利益关系，并追求居民利益最大化，为社区居民服务。对于社区组织而言，政府的主要职能应该是指导其工作并提供良好的运行环境和平台，在政策上规范和引导社区组织。但在实际工作中，政府和居委会之间定位模糊、职责不清，政府部门要么是对居委会工作包办替代，要么是对其工作不管不问，或者是各自制定各自部门的工作范围和事务权限，无法将政府部门和居委会的工作有效结合，关系协调不力。这种混乱无序的工作关系严重影响着社区治理工作的效率和成效，既不利于政府在社区建设发展中发挥核心领导作用，也不利于社区组织的自我发育，减缓了社区自治工作的进程。

（三）政府对居民参与力培育不足

社区居民的参与是当代城市社区治理的一个重要因素，居民参与能力的低下将无法形成有效的社区治理模式。政府在适时转变自身职能、下放自身权力的同时，也要鼓励和支持其他利益相关者来完成相应的工作，特别是在社区自治发育过程中，作为城市社区治理主体的居民应当起到最重要参与的作用。社区成员是社区建设最主要的利益相关者，社区治理的最终目的也是为其服务，他们有责任和义务参与到社区建设中来。但在当前的社区治理中，仍然是政府和居委会等组织自行组织建设社区工作，没有将居民引导到实际工作中来，日常宣传力度也较小，居民即使参与也只是局限于部分一般性的社区活动，在真正涉及到居民利益的重大问题和决策性社区事务时就很少能够参与其中。此外，政府虽然倡导社区成员广泛参与社区活动，但在落实过程中缺乏有效参与的制度化、常态化的渠道，随意性和不规范性较强，使想要参与社区建设的成员无法融入其中，打击居民对参与社区治理活动的积极性，也不利于形成有效的外部监督。

（四）政府对社会团体支持不力

社区治理是个大的系统工程，需要社会的支持和参与，随着城市功能发育的日益完善，社會团体的数量和质量都在增加，产生的社会影响力也在增强。但就社区治理工作而言，政府并没有加强和社会团体的合作，仍旧更多地保持和居委会进行工作交接和联系，从观念上没有真正将社会团体容纳入社区治理事务中来，政策上也没有太多的支持和引导，导致政府职能部门和社会组织之间无法形成良好的治理网络体系，两者契合度不高，第三方力量成长缓慢，发挥作用有限。

三、社区治理中政府职能重构的路径选择

我国城市社区治理模式的基本趋势是从纵向性“单一治理主体”向网络状“多元主体协同共治”的转变，凭借多元化的治理主体和治理方式，可以有效减少社区内部权力结构失衡和社区秩序失范[6]，增强社区治理能力，实现社区治理结构转型，推进社区建设和发展。尽管如此，也要明确政府的核心作用，无论采用何种社区治理模式都脱离不开政府的主导，面对当前治理模式所暴露出的种种问题，政府必须要适时进行角色转换，随着社区环境的变化及时转变自身职能，加强和其他利益相关者的合作，充分发挥各个利益相关者的积极作用。

（一）政府要转变治理理念和方式

在城市社区治理过程中，政府超越了自身的职能和管理范围，触角伸展过长，既增加了政府职能部门自身的工作负担，又不利于其他利益者开展工作，因此政府要继续转变治理理念，明确“掌舵人”的角色定位而非“划桨人”，通过行政职权的下放来激发其他利益相关者参与社区治理的积极性和责任感，充分利用各方资源，提高治理效率。在有限政府治理理念的指导下，政府要将自己从复杂的社区工作中抽离出来，清楚定位自己的职责范围，不该管的不要去干预，限定自身参与的程度，其他事由一律交给社区组织、居民、社会团体等来完成。此外，政府作为统筹规划者，需要强大的智囊团做支撑，特别是现代社会讲究人才效应，社区治理更需要人才参与运作，政府一方面要引进专业人才来加强自身工作能力建设，另一方面要利用具有专业知识的领袖人才带领各方利益主体协同参与社区治理[7]。

（二）充分发挥社区组织业务能力

社区居委会作为群众性的自治组织，要在党和政府的支持和帮助下，充分发挥自治功能，调动社区成员参与治理工作的积极性，为社区居民提供公共服务并维护社区的共同利益，增强社区凝聚力和向心力，实现“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”[8]。在日常治理中，政府要减少行政命令以及直接参与到居委会的工作中，还权于社区居委会，将政府职能部门和居委会的治理权限明确分开，各司其职，特别是在模糊不清的工作事务中要划清界限，防止工作重叠或缺位的现象发生。就居委会而言，也要摆脱作为政府的“腿”的工作方式，转变为政府服务的传统理念，而是要以社区成员为核心展开工作，为居民排忧解难，作好政府和居民的调和剂来协调两方工作，在向下为社区成员落实政府治理方针政策的同时，也要向上传递基层群众的心声和意见，加强各方的沟通和交流。

（三）培育居民参与精神

社区治理的本质在于社区自治，社区居民是最重要的参与者和利益群体，政府要充分赋予社区全体成员权力使其可以独立自主地管理和监督社区事务，只有得到政府的重视和支持才能从根本提高居民参与社区治理的热情和决心，从而使社区居民有效地介入到社区公共事务的决策、实施、管理、监督和利益分享的全程参与之中[9]。一方面要从制度层面给予其充分的支持和保障，落实社区成员的参与权，提高社区治理工作运作的民主性，构筑居民有效参与的渠道[10]。另一方面，政府还要重视社区文化的营建，增强居民的社区认同感和归属感，以此让居民真正感受到自己的主人地位，更加积极主动地参与到社区治理工作中，为社区利益最大化贡献力量。

（四）健全社会团体合作机制

在社区治理实践中，各利益主体的具体追求不同，但都共同致力于建设和谐有序的社区关系[11]。社会团体作为相对独立的第三方力量，因其自身存在的非政府性、非营利性和自主独立性，能够弥补社区治理中出现的“市场失灵”和“政府失败”现象，更代表着社区中普通、边缘和弱势的社会群体和个体，在调动社会资源、满足公众需求、提供公共服务、协调社会关系、参与社区治理、化解各种公共性危机等方面发挥着不可替代的作用[12]。社会组织具有多样性，政府与其联手协同共治，可以充分发挥社会组织在社区治理事务中的优势，无论是从专业性还是资金来源，都可以有效弥补政府治理工作的不足。因此，政府要加强和社会组织的合作，在社区多元协同治理中要给予社会团体发展空间，培育和发展社会团体参与社区治理和服务，改变传统的社区治理模式和服务体制[13]。此外，政府部门应注意到当前我国社会组织的建设还不完善，其中也存在组织结构不严密、人员管理较为随意等问题，政府在与其合作时也要配备专业人员进行指导监督，力争在合作中两者优势互补、共同完善，达到双赢的效果。

【参考文献】

[1]王红丽.你第一时间选对核心利益相关者了吗[J].管理世界，2013（12）：133-144

[2]刘淑妍.公众参与导向的城市治理——利益相关者分析视角[M].同济大学出版社，2010

[3]赵小平.社区治理：模式转变中的困境与出路[M].社会科学文献出版社，2012

[4]庞小宁.城市社区治理：从政府主导走向协同自治[J].未来与发展，2013（12）：17-20

[5]邱梦华.城市社区治理[M].清华大学出版社，2013

[6]邱梦华.城市社区治理[M].清华大学出版社，2013

[7]刘刚玲.城市社区参与式治理研究[J].法制与社会，2016（34）

[8]韩瑞波.城市社区治理运作机制探析——基于元治理理论的考察[J].武汉理工大学学报，2017，30（1）：101-108

[9]周庆智.论中国社区治理——从权威式治理到参与式治理的转型[J].学习与探索，2016（6）：38-47

[10]胡小君.从分散治理到协同治理：社区治理多元主体及其关系构建[J].江汉论坛，2016（4）：41-48

[11]胡建勇.利益相关者共同参与下的社区治理研究[J].未来与发展，2012（2）：21-24

[12]尹广文.多元主体参与社区场域中的协同治理实践[J].云南行政学院学报，2016，18（5）：125-130

[13]邢宇宙.城市社区协同治理机制构建之路[J].团结，2016（5）：27-30