浅谈我国检察机关作为环境公益诉讼的原告资格

摘 要 在当前我国经济快速发展的过程中，环境保护与经济发展的矛盾越发突出，广大公民在维护自身生存环境的同时使得环境公益诉讼逐渐被社会所广泛接受。而在我国，目前还欠缺检察机关作为环境公益诉讼原告资格的相关法律规定，司法实践中也存在经验不足等问题。因此，检察机关作为原告提起环境公益诉讼势在必行。

关键词 环境公益诉讼 检察机关 原告

作者简介：李超，西北政法大学法律硕士教育学院。

中图分类号：D925                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.045

在经济飞速发展下的中国，正面临着一个非常突出且日益严重的问题，经济发展的同时对生态环境的破坏越发严重。如何才能有效地维护生态环境、保障公共利益，到底由谁来承担这方面的诉讼更合适，目前正是我国学术界讨论的话题和国家积极构建的新模式。

在环境公益诉讼尚未以检察机关为原告之前，我国在这方面的诉讼多是由受害人个人或者是某一具有法定资格的社会组织来承担诉讼。但是由这些主体提起的诉讼突出的问题有很多。例如，個人需要承担高额的费用，在收集证据方面也面临巨大的困难，同时有些社会组织是没有资质的，也是说原告资格可能存在不适格 。

近几年，我国在环境公益诉讼中开展以检察机关为原告的新模式，但仍处于萌芽状态。检察机关出庭进行环境公益诉讼，一方面有利于对环境的保护，从而在某种程度上遏制污染环境的行为;另一方面检察机关背后所代表的是国家，进行诉讼要比公民个人更为有利。但是，在开展这一制度的同时也面临着许多的难题。例如，在这方面的司法实践案例较少、经验不足以及所涉及的相关法律不够完善，检察机关的原告资格并未规定在法律中等突出问题。笔者将在本文中提出一些建议与意见。

一、我国检察机关作为环境公益诉讼原告资格所面临的问题

从环境公益诉讼制度的实际情况出发，在我国的发展历程并不像英美国家或大陆法系国家那样发展的久远。并且从我国的环境公益诉讼发展之初到现在，仍处于一个十分“冷门”的状况。此外，从《最高人民法院关于民事诉讼法证据的若干规定》的有关规定可以知道，在环境污染赔偿案件中，对于举证责任的承担是有例外情形的。同时，环境公益诉讼在取证过程中需要花费高额的费用，且对技术性、专业性要求更高，有时原告方还得承担败诉的风险。显然检察机关承担这方面的诉讼是利大于弊的。但是，我们在看到有利方面的同时，也应站在我国国情的角度上考虑，分析建立这一制度所存在的难题与缺陷。

（一）相关法律不完善的情况

从新修订的《环境保护法》中有关内容来看，只是对相关社会组织在提起环境公益诉讼方面做了相应的修改，且严格限制了其诉讼的资格。但是，新实施的《环境保护法》未对检察机关提起环境公益诉讼作相关规定。相比之下，我国《民事诉讼法》在原告资格上规定较为灵活 。但是，根据特别法优于普通法的原则，检察机关想要以原告身份参加诉讼还是有一定的困难的，原因是在相关法律中没有规定，缺乏法律上的支撑。

（二）检察机关与相关环保机关沟通不畅

在环境公益诉讼中，不单单是检察机关在“独自奋战”，同时也需要行政环保部门的配合才能更好的促进生态环境保护。在司法实践中，行政环保部门对污染企业进行调查而形成的相关证据是可以充当环境公益诉讼案件的证据去使用的。检察机关与行政机关之间的来往甚少是现实中所面临的问题之一，有时会因为行政机关的不负责，而导致证据难以收集，同时诉讼因证据不足难以起诉。这对检察机关在调取证据时制造了一定的麻烦，也对环境公益诉讼十分的不利。

（三）环境公益诉讼所面临的复杂利益关系

检察机关在提起环境公益诉讼时，一方面受到地方保护主义的干扰，另一方面还面临着只拿经济发展来衡量政绩的问题。一些污染环境、破环生态的企业同时也为当地的税收做出了贡献。这些企业不仅仅拉动着当地的经济发展，而且还促进当地的就业等其他相关产业的发展，这就使得当地政府对这类企业的污染行为视而不见。它不仅导致了行政环保部门的执法不力，而且为检察机关提起公益诉讼、收集相关证据制造了麻烦。同时还会导致“在法律无助于问题解决的情况下，利益受直接影响的受害方与污染者常常会通过某种形式的‘共谋来规避法律，导致法治的低效。”

（四）诉讼费用的承担

通常情况下，环境公益诉讼案所需的一系列费用是高额的，标的额越高，所要缴纳的诉讼费也就越高。而我国在诉讼法中规定这些费用是由败诉方来支付的。

在环境公益诉讼中，不仅仅是需要缴纳高额的诉讼费，而且在诉讼中还需要一系列的技术性，专业化的鉴定 。这些费用都由检察机关来承担是有一定困难的，何况检察机关的经费是来自国家的。检察机关作为原告提起环境公益诉讼的，一旦败诉，可能国家需要承担一系列的赔偿。这目前在我国的国家赔偿现状下是很难接受的。

二、国外检察机关作为原告提起环境公益诉讼的司法实践

（一）美国

美国的环境公益诉讼制度，它最初的规定是在上个世纪七十年代颁布的《空气清洁法》之中，其中规定了任何人都可以以自己的名义提起环境公益诉讼。在此之后，美国为保护生态环境，又制定并公布了《清洁水法》《噪声控制法》等其他相关法律。为了使这一制度能够更好的发挥其作用，美国又对《联邦地区民事诉讼法则》做了相应的修改，以便与保护生态环境的其他法律相衔接，从而在法律上保障诉讼的有序完成。

同时美国为防止在解决生态环境诉讼中所产生的一系列负面问题，在法律中也加以规定限制。

1.行政自由裁量行为除外：如果行政机关的执法是合法且合理的，是在法规定下行使职权，则法院是不加以干涉的;如果法院认为行政机关在保护环境存在不作为的情况，这时法院可以进行公益诉讼。

2.行政机关依法行政：美国建立环境公益诉讼制度的初衷是维护公共利益，保护生态环境。一方面是有利于行政机关在执法方面的改进;另一方面有助于生态环境的保护。若行政机关积极保护环境，并对破环生态环境的行为积极加以制止，追究其相关责任人的法律责任，则其他主体就没必要将其诉至法院。可见行政机关在发挥保护生态环境的重要性，它有时决定着一个环境公益诉讼案件的是否进行。

3.管辖及诉讼费用问题：美国在环境公益诉讼管辖方面，法律规定的有两种不同情况：一种是由哥伦比亚特别行政区巡回法院去审理被告是环境保护署的此类案件，另一种是被告所在地的法院或被告的法院管辖。此外，美国的相关诉讼法中也规定了案件的诉讼费用的承担，对于原、被告双方所聘请律师的花费，法院判令可由败诉方来支付，这种规定也是为了减轻原告的负担。另外，原告方可以在规定时间内深入污染区进行调查是经过法院允许的，这在某种程度上解决了取证难的问题。

（二）法国

法国的检察机关代表国家进行民事诉讼活动最早是见于《法国民事诉讼法》之中的，以便维护公共利益。同时，在这部法律中详细规定了检察机关进行诉讼的其他一系列必要的程序。例如，在1976年制定并公布《新民事诉讼法》中，《检察法》第四百二十一条做了如下规定：检察机关可以作为社会的代表人以“主当事人”或“从当事人”的身份进行诉讼。法国的这一规定是较为灵活的，检察机关既可以作为原告出庭又可以以“第三人”的身份出庭。

三、完善我国检察机关作为环境公益诉讼原告资格的建议

（一）完善相关法律

在现在发展形势下，从立法层面上规定检察机关能够提起环境公益诉讼是非常重要的。因此，笔者建议要在《民事诉讼法》中明确规定检察机关以原告身份进行环境公益诉讼，并且在《中华人民共和国宪法》中相应的规定国家机关具有保护社会主义财产的能力与资格.也有相关学者提出类似的建议。例如，在民事诉讼法中“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;”的后面补充“因环境污染提起的公益诉讼除外 。”同时，修订《环境保护法》相关环境公益诉讼原告资格的有关条款。这样才能使检察机关更好的监督行政环保部门，在法律上有资格进行诉讼。

（二）加强与相关环保部门的沟通

在司法实践中，检察机关出庭进行环境公益诉讼所需的相关证据来自于行政环保部门，这样才能更好保障诉讼的进行。但是行政环保部门在执法过程中存在不作为或者无法起到制止作用，使得证据难以收集。因此，笔者建议加强对行政环保部门的监督，为环境公益诉讼证据方面提供有力的保障。

检察机关与行政环保部门合作时，应注意这几点：

1.要理清两方的起诉顺序：如果在同一环境诉讼案件中，检察机关与行政环保部门在诉权上重合，那么该如何处理两者在诉权上的冲突。

2.在证据方面：检察机关在环境公益诉讼中所需的证据离不开行政环保部门的提供。有时行政环保部门在环保执法过程中收集的证据并不完全与检察机关在诉讼过程中所需的证据相对应。因此，双方合作时，证据的对应是关键。

（三）改革政绩考核标准和打击地方保护主义

地方政府的发展理念仍然以经济发展为主导，有关机关考核政绩也往往以经济发展为主。习近平总书记在一次会议中指出，对于政绩的考核不能光依靠国民生产总值的高低，不能只看经济的增长，要同时兼顾环境的發展，将环境保护纳入到政绩考的标准中来。因此，对于政绩的考核不仅仅注重经济，也要看重环境的保护。既要金山银山又要绿水青山。同时对地方保护主义加大打击力度，严禁官商勾结。为检察机关提起诉讼保驾护航。

（四）诉讼费用的承担

我国对于案件诉讼费用的规定普遍上是由败诉方来承担案件的一系列诉讼费用。相比之下的美国在处理此类费用的规定是这得我国借鉴的。美国政府每年都会设立相关的基金对其进行补贴，而且美国法院对这类案件所收取的起诉费也是相对较低的 。另外，对原、被告双方各自聘请律师花费的金额，一般是由双方各自支付的。

因此，笔者建议我国在环境公益诉讼案件上给予一定的优惠政策，同时也可以就这类诉讼改革原有的收费规定，以便减轻原告方巨额的支出。或者可以像美国政府那样，设立有关环境公益诉讼的公益基金组织，资金来源于国家财政或者社会捐赠。然后由此类公益基金组织对其进行相应的补贴。

就当下现状而言，我国的环境公益诉讼制度正有序地展开，一系列与此相关的立法正在完善。在党的十八大召开以来，我国对此方面越来越重视，先后湖北、江苏、上海等十三个省、直辖市、自治区进行试点，并且取得了显著成效。建立环境公益诉讼制度应立足我国的基本国情，从社会实际情况出发，同时借鉴国外的先进理念，充分发挥检察机关有利条件，从而积极构建符合我国社会发展的环境公益诉讼制度。

注释：

蔡守秋.环境资源法学教程.上海：高等教育出版社.2010.

张式军.我国环境公益诉讼原告类型和体系探讨.暨南学报.2007（3）.

徐祥民、凌欣、陈阳.环境公益诉讼的理论基础探究.中国人口·资源与环境.2010（1）.

杨蔡晴.检察机关作为环境公益诉讼原告的合理性.江苏警官学院学报.2012（3）.

巩固.环境法律观检讨.法学研究.2011（6）.