街区制执行评估模型构建研究

王雅婷 陈嘉凯

（扬州大学，江苏 扬州 225127）

一、问题的提出

国务院于2016年2月颁布了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，文件中“原则上不再建设封闭住宅小区”的街区制设想使其成为社会热议的话题。理论上讲，街区制能够有效缓解因城市块状分割导致的交通拥堵，而起到充分利用空间资源、推动城市绿色发展的作用。但随之而来的是，小区业主权利与城市发展权的冲突以及城市居民的不认可，使得街区制在诸多地区推广受阻。这样的冲突过程已经持续了两年，而这两年内街区制的执行情况呈现出如何态质？故对街区制执行现状展开评估，能够助推政策的后期发展，起到一定的参考作用。本文即在综合国内学者关于街区制执行研究的现有成果的基础上，提炼出关键性影响因素，以形成街区制执行的评估模型，为政策执行评估的展开提供参考。

二、文献回顾与指标选取

（一）文献回顾

街区制的概念与实践源于西方，而国内致力于街区制政策执行的研究起于国务院《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》的颁布，学者们对于街区制执行的落脚点各有看法，简言之：其一，围绕完善政策本身以推动政策执行展开的讨论。街区制属社区规划范畴，基于持续滚动原则，从政策可持续性来看需要适合于我国社区的长远发展（赵蔚等，2002），当然街区制政策的协调性及其与其他政策的配合度对于其合法性地位的体现也有所支撑，从而利于其平稳执行（王振坡等，2016；韩春源等，2017），而从具象的政策内容来看，配套措施的完善与否、政策选项的精细化等等都会直接影响到街区制在执行过程中的受支持度（吴晓林，2016）。其二，围绕政府执行主体行为展开的讨论。政府在街区制执行过程中应当承担主体责任，起到统筹作用，协调多方利益主体关系（类延村等，2018），但因街区制的规划与执行极具专业性，传统的治理理念与方式已经不能满足城市需求，故应调整传统政府组织的治理理念（韩春源等，2017），具体表现为治理理念地从分割向整体的转变、治理格局从单位向网格化转变、治理机制从单一向复合转变（袁方成等，2017），其对执行主体极具挑战性。其三，围绕政策对象的行为展开的讨论。政策对象的支持与否会直接影响到街区制的执行效果，需求导向从俄罗斯的实践来看是街区制建设的一大助力，当然其前提条件必然是公民对决策过程的参与以及公民意见的回归（顾大治等，2017），而公民意见的纳入需构建理性的舆论场，引导多方意见进入有序的场域内进行讨论，还原意见本身，实现理性沟通，助推政策平稳执行（吴晓林，2016）。其四，围绕政策执行环境展开的讨论。街区制是为化解城市空间资源的紧缺、缓解交通压力而生的政策，其政策目标顺应了当下城市可持续发展理念（郑晓云等，2017），且街区制政策的执行反映了对市民多元化需求的关注（李凌岚等，2017），可见街区制的执行必然需要顺应当下的宏观环境，从政治至经济至文化，都会引导街区制政策的执行方向。

（二）指标选取

基于上述国内学者的研究成果可见，街区制的执行受到四大因素的影响，即政策文本、执行主体、政策对象、政策环境，四者相互依托，作用于政策执行效果。1.政策方案。政策方案当说归属于政策制定过程，但政策制定与执行过程很难断裂，故政策制定过程以及达成的政策方案都会对执行过程产生影响，如：政策方案的制定过程、政策文本的内容、政策目标以及其他相关政策的配合度等都会基于政策成品对执行过程产生影响。2.执行机构。执行者是政策执行的灵魂，人的主观能动性使其在政策的执行过程中发挥着巨大的作用，无论是执行主体内外专业度，还是政策对象的主客观接受度都会直接影响执行结果，具体说来执行主体的内部专业度即指执行人员的专业素质，外部专业度即指执行组织的设置。人与组织之间的互动关系，形成了执行的枢动机制。3.目标群体。目标群体是政策的作用对象，其态度会直接影响到政策执行效果。具体来说，政策对象的主观接受度取决于其参与态度，而客观接受度取决于其政策水平。故究其根源来看，政策目标群体的文化教育水平以及当下倡导的公民教育水平都会直接影响到该群体直面政策问题的态度。而当下诸多群体性事件，多源于与目标群体的沟通不畅、公民理性的缺失，最终导致的不理性行为的发生。由此，目标群体的参与态度和参与能力也会对执行效果产生直接影响。4.政策环境。政策执行难以逃脱的政策环境源于客观条件，街区制本源于解决中国普遍存在的城市问题，其理念取于自然环境，而其理念又源于西方文化，因而自然环境、社会环境、文化环境乃至国际环境皆是街区制执行所应考量的宏观环境。

三、街区制执行评估模型构建

基于上述学者们的研究成果，从四项主因素——政策文本、执行主体、政策对象和政策环境出发，确定了政策方案、执行机构、目标群体和政策环境4项为一级指标，并进一步分解为17项二级指标和38项三级指标，确定最终的评估模型如下：

表 街区制执行评估模型

四、研究展望

街区制政策执行在当下陷入了瓶颈，对于执行效果的评估，能从根源上分析出限制其效果实现的关键因素，为未来的执行方向提供参考。而评估模型的构建是评估展开的基础。依据现有研究成果，厘清街区制执行受到四大因素的影响而构建出的评估模型，能为后期评估的展开提供理论基础。