中国国家公园发展机制探析

张易虎 杨钰亭 潘凌云

【摘 要】中国正在建立一个国家公园系统的初始阶段。本文拟对国家公园，自然保护区和风景名胜区国内研究的基础上，国外的国家公园体系的发展，近年来结合。提出了中国国家公园发展机制的探究及分析。

【关键词】国家公园；发展机制；探究分析；自然保护地

一、国家公园发展总述

人们对国家公园的认识以及对国家公园的做法开始于1872年，在美国，黄石公园是第一个国家公园。国家公园的发展是人类文明的积累到一定程度所产生的对自然的一种保护思想，从那时起，这种思想的基础上自然原始景观的保护具有世界，这导致了新的世界性的自然保护运动的兴起，200多个国家和地区的自然保护和可持续发展与机构的发展相结合的概念还处于规划和国家公园的实践中得到了充分的证实。

由于经济发展水平和管理水平等一系列客观原因，中国不同于一些发达国家国家公园的发展趋势。为了经济效益，该国的大部分景区资源都注重旅游业的发展，而不是关注生态环境。

通过获取国家公园的相关文献，国内学者已经考虑了许多管理系统和顶层设计的探索性理论。它们可分为主张美国国家公园管理体系移植的"垂直管理"学派与所有权和经营权分离的“二权分离”派。

一些学者还注重国家公园立法。他们认为，为了避免因各部门和地方政府当前的“公地悲剧”，一个系统的法律制度必须形成，通过立法，政策制定和规划。金融和财政手段来维护国家公园的整体发展和各方的利益。此外，越来越多的学者开始在最近几年关注。他们认为，人类与自然资源和历史景观的内在联系，除了保护的完整性和自然生态系统的可持续发展性，我们还需要尊重历史文化与自然生态系统的多样性，它们在社会发展过程中具有一定的服务功能的维持的作用。

二、中国国家公园发展历程

（一）以云南为先例

中国国家公园的探索和概念引入，最早兴起于云南省。1996年，云南省率先引入美国国家公园这一理念，对基于国家公园建设的新型的保护地模式的探索研究，不断地进行概念的讨论和分析。2006年，云南省政府率先作出对国家公园的建设的战略规划，并列入"探索建立新的生态保护模式的国家公园"变成了云南省生态环境保护的工作措施。2007年，普达措国家公园正式成立。这是第一个中国国家体制下的“国家公园”。经中国大陆林业部门批准。审批方为国家林业局，主管部门为云南省林业厅。2008年，国家林业局根据自然保护区的条件，发展国家公园建设，云南省被批准为中国国家公园建设试点省。

（二）重要政策分析

中共十八届三中全会（2013年11月9日）通过的“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议”明确提出“国家公园体制”是国际概念首次进入中国的最高水平。在政策文件中，这意味着生态资源的保护，利用和可持续发展受到进一步关注。

（2014年4月）云南省人民政府，国家林业局和世界自然保护联盟（IUCN）共同主办了中国首个“国家公园建设研讨会”。会议进一步阐释说明了建立国家公园体制的发展意义，沈国舫以"依据中国国情建设有中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系"为主题，阐述了我国自然保护地的现状以及存在的问题。由此可见，关于中国国家公园的发展对策在会中得到了进一步的交流，政府主体日趋多样化。

三、中国国家公园发展机制的探析

（一）以国家公园为主体框架，注重经济生态效益相协调统一

我国现目前所存在的自然生态保护与合理利用之间出现了非常严重的空缺，绝大部分自然生态保护地只注重其经济效益，忽视生态效益；而注重生态效益的自然保护地经济发展滞缓，保护体制不健全，管理不通畅，导致了各个类别的生态保护区分级混乱、地区与地区之间相互交叉、管理权系所属分散，没有形成统一化集中管理。

鉴于此，国家公园的首要任务是，保护并维持自然生态系统的完整性与原始性，在此基础上，统一规划管理，满足其部分商业价值，取缔其过度开发，逐步与国家的帮扶政策相结合，使得当地人民群众受益。

以国家公园为主体，国务院国家公园管理局在国家层面建立，整合现有资源，逐步将其划分为自然保护区，自然遗迹，物种和栖息地，自然公园和社区自然保护区。金字塔结构解决了自然保护区留下的历史问题。中央政府纵向管理当地资源，生态资源和重要动物植物国有化，构建国家生态安全屏障，促进生态治理体系与全面建设小康社会的整合。

（二）完善运营机制，顶层设计保护其顺利实施

国家公园不同于严格的自然保护区，许多西方国家的国家公园都有特许经营体系。例如，加拿大的国家公园使用特许经营模式根据成本补偿定价原则确定住宿和餐饮价格，并收取适当的费用。从分阶段的地方勘探，到引入体制机制的顶层设计，到全国试点建设，每一步都是切实可行的。

通过一系列国家政策，保护国家公园体制机制建设的顺利完善，针对当前文化资源供应不足，旅游消费又处于转型期，迫切的要求我们像规范化、合理化的国家公园体制转变，建设让人民受益，让人民认可的具有国际影响力的中国国家公园机制。

（三）法律机制的保障

研究制定有关国家公园的法律体系，对责任缺失的主体进行问责到底，从法律层面明确规定其主体，合理规划中央与地方之间的职责，明确总体规划、试点规划、国家公园基础设施的建设建立，从法制层面保障其顺利实施。

以西方国家为首的美国，瑞士和西班牙建立了完整的国家公园体系。例如，西班牙于1916年通过了“国家公园法”，并相继出台了一系列法律政策，可以看出，国家公园的发展过程是不断完善立法的过程。

（四）建立解决冲突机制

即使我们对国家公园体制机制做出了相对清楚的界定，但在特别的情境中，当行动主体涉及到具体的利益分歧时，会产生不同主体对同一规则概念的不同理解，这种理解会诱发纠纷和冲突，因此，在冲突解决机制的建立过程中，不仅仅要遵循客观需要而被规定和设计，更要在建立过程中，使多方主体参与进来进行讨论。国家公园的内部裁决机构可以由各个“中心层”代表组成，由相关部门或机构认可，当然，裁决机构的权威性以及各主体之间的共同认同，才是解决冲突的必要条件，因此，当涉及到重大利益冲突时，可诉诸于更高级别的裁决机构，例如：法院、特殊行政机关等。

（五）增强公众参与

西班牙作为早期最早效仿美国国家公园体制的欧洲国家，在其发展过程中，不断的加强其公众参与。这给了中国很好的启发。我们应该鼓励社区共同管理。政府和当地社区共同管理自然保护区，并定期向公众发布自然保护区和国家公园，了解其具体情况。这基本上是正确的。国家公园的发展在监督，保护当地人民的权利，有效改善国家公园的公共监督和管理方面发挥了一定的作用。

四、总结

国家公园是全球生态保护地的一种类型，其优势是建立在自然保护地系统的基础上所开展的兼顾生态资源保护和适度开发利用的的系统机制，协调统筹人地资源矛盾，解决新时代中国生态发展的必然要求，最后，实现生态资源的保护与利用双赢的目标。国家公园体系的建立是一个能解决中国目前风景名胜资源的“公地悲剧”的关键。中国即将利用其顶层设计的保障力和带动力，完整的体系结构，完善的管理，完善的制度和合理的机制最有前途的国家公园体系迎来。它不应该在"公开"或"私有"的糾缠，而应该考虑更多的许多利益相关者，与中国目前的问题和国情，通过对国际上成功的国家公园管理经验的分析相结合，不断探索国家公园开发系统。

【参考文献】

[1]马允.论国家公园“保护优先”理念的规范属性——兼论环境原则的法律化[J].中国地质大学学报（社会科学版），2019（01）：91-108.

[2]王佳慧.国家公园制度视角下的社区治理参与强化分析[J].现代商贸工业，2019（06）：158-159.