农村人居环境治理的困境与出路

毛晖 张鸿景

摘要：随着我国农村发展水平的提高，村庄人居环境问题也日益突出。目前，我国农村人居环境主要面临垃圾处理、污水排放、厕所建设等问题。借鉴美国和日本的乡村治理经验，我国应努力构建政府、企业、村民的多元共治模式，加大政府投入，强化企业责任，提高村民环保参与力度，统筹处理好乡村人居环境治理的问题。

关键词：农村人居环境;环境治理;多元共治

2018年，中共中央办公厅等印发实施了《农村人居环境整治三年行动方案》，提出了详尽的村庄环境规划、建设和管护的机制，着力实现人居环境改善、村庄环境整洁、农民环境意識增强的目标。反观我国农村人居环境的现实状况，垃圾处理、污水排放、厕所建设等方面还不尽如人意。对此，我国应努力构建政府、企业、村民多元共治的模式，统筹处理好农村人居环境治理问题。

一、 我国农村人居环境治理的现状

1.垃圾处理支出不断增长，但无害化处理水平仍待提高

农村生活垃圾的随意丢弃，不仅影响了村容村貌，也不利于村民身体素质和生活质量的提高。因此，我国政府将生活垃圾处理作为环保行动的重点，农村生活垃圾处理支出逐年提高，与城市生活垃圾处理支出的差距也逐年缩小。2016年，农村生活垃圾处理支出为1103322万元，比上年增长24.84%①，且支出水平与城市接近。

不过，尽管支出增幅较大，但由于在源头控制、终端归集上不如城市管理到位，农村生活垃圾的无害化处理水平仍比较低。2016年，城市生活垃圾无害化处理率为96.64%，② 而同年乡村生活垃圾处理率为70.37%，镇乡级特殊区域生活垃圾处理率为63.85%。③

2.村域改水受益程度较高，但污水治理和监管力度不足

由于村庄污染面分散，污水排放呈无序状态，而洗浴生活用水污染、养殖业的粪污、村域工业废水均会对农村的水体产生影响，农村的改水治水工作迫在眉睫。国家对此高度重视，农村改水④累计受益人口呈整体上升的趋势， 2014年达到91511万人，累计受益率达到95.6%。⑤但是，污水处理仍是农村环境改善的短板。2016年农村污水治理率仅为22%，远低于城市89%的处理水平。⑥

同时，由于农村面积广阔，地方设施和人员配备有限，国家对农村的水体检测和监管难以落实。2018年9月，全国地表水水质总体呈轻度污染状态⑦，在设置的1940个地表水国考断面中，Ⅳ类及Ⅳ类以下水质断面占比达到27.6%。①然而，国控监测断面极少设置在县及以下地区，②受检的河流主要是干流和一二级支流。而通向农村的水域多为二级以下的支流，这就造成农村污水监管的真空，阻碍了农村污水的有效监测和治理。

3.厕所革命尚需推进，综合处理措施有待加强

近些年来，政府开展“厕所革命”，引导农村新建住房配套建设无害化卫生厕所。农村卫生厕所普及率逐年递增，至2016年，农村累计使用卫生厕所的户数达到21460万人，普及率超过80%。③

但是，地方政府往往强调厕所的配备建设，而对厕所节能设备、水循环装置和废物资源化的综合处理上，缺少管制措施。因此，“厕所革命”尚未成功，距离农业黑水（即厕所污水）全民治理的目标还有差距。

二、我国农村人居环境治理的困境

在治理农村人居环境的过程中，除了政府环保投资不足之外，企业社会责任缺失和村民环保意识缺乏都是重要的制约因素。

1.政府环保投资不足

政府对农村环境投资不足，体现在以下几个方面：

首先，环境治理投资总量不足。2016年，我国环境污染治理的投资总额为9219.8亿元，仅占当年GDP总额的1.24%，低于发达国家2%～3%的投资水平。④

其次，政府环境投资“重工业，轻农业”。环境治理投资多数被用在了工业污染治理项目投资和城市环境基础设施建设投资上。而拨付给农村的环境治理资金，多数被用在了高污染企业的污染处理设施上，对于化肥、农药和固体废物的处理和管制较少。

再次，环境投资“重城市，轻乡村”。长期以来城乡二元化的发展模式，使乡村在筹措环境资金时面对更多阻碍，导致乡以及镇乡级区域环保基础设施建设不足，垃圾处理投资和污水治理投资仅占当地公用设施投资的5.1%和3.4%。⑤而在日本的环境投资结构中，污水、垃圾等污染的基础设施建设投资额占地方政府环境预算的80%以上。⑥

最后，资金较少投资于监测体系中。对于农村污水等污染，缺乏明确细化的监测方法和监控体系，导致治理效果和资金投入不匹配。

2.企业社会责任缺失

乡镇企业多具有规模小、布局分散、技术水平低、设备落后等缺点。一些村域内的高污染、高能耗企业为了自身利润最大化，与地方利益集团合谋，以求减少排污成本。有的村域企业甚至建立露天污水池，通过地下渗漏和自然蒸发的方式来排放污水。

企业如缺失社会责任，在乡村肆意排污，则将对农村人居环境造成不可估量的损害。这些排放的工业污染，如果不经过严格过滤处理，将对村庄环境和村民的生产生活产生不利影响，长此以往，则会威胁身体健康和环境安全。近年的株洲水稻镉污染事件是这方面的典型案例。

3.村民环保意识缺乏

有关数据显示，我国环境宣传教育力度有待加强。2015年开展的社会环境宣传教育数为12175次，涉及人数达3035.5万人，累计建立环境教育基地2345个。⑦相对于我国近6亿乡村人口来说，环境宣传教育的力度还远远不够。①

首先，农民缺乏化肥、农药的适量意识。为了保证粮食的充足供给，农民往往不得不加大种植业的投入力度，尤其是化肥的投入，片面追求高产和短期收益，从而加剧农业污染。2016年，全国化肥使用量为5984.1万吨，平均施肥量为443.5千克/公顷，远超出国际公认的安全上限225千克/公顷。②

其次，农户的养殖规模小且形式粗放。农户进行兽禽养殖时，缺乏科学的养殖基地设计，这既不利于产值的增加，也不利于水体和土壤的保护。畜禽养殖业的有机污染物排放量巨大，化学需氧量和总磷排放量已经达到农业源污染总量的96%和65%。③由此可见，应将禽兽养殖业作为污染防治的重点行业，予以高度重视。

最后，农民的环境维权意识较差。当村域内企业对当地造成污染时，多数村民不清楚维权的渠道和方式，而不得不承受环境损失。同时，村民对环保非政府组织的认知程度也不高，很少向其寻求帮助。

三、乡村环境治理的国际经验借鉴

美国、日本等发达国家在解决乡村的环境污染问题上，取得了显著效果。尽管其农村经济发展水平相对较高，但其多元共治的模式、自治管理的理念和非政府组织的有效介入值得我国借鉴。

1.美国乡村环境治理的经验

近些年来，美国联邦和州政府通过农村专项资助、引入社会资本、建立农村社区等措施，积极开展乡村环境治理，形成了联邦与州政府――家庭公司④――农户多元主体的治理模式，取得了较好的成果。

首先，联邦和州政府各设专项资助。联邦政府成立农村发展部，致力于农村公用设施和环保设施的建设。而州政府开设专项资金，用于农村污染的治理，同时对发展生态农业、循环经济的个人或部门，采取补贴和税收优惠的措施。

其次，农村垃圾处理引入社会资本。农村的生活垃圾治理多由家庭公司承担，从而保证家家户户的垃圾都得到处理。政府则根据各地特点，规定垃圾治理的收费和处置标准，可回收的垃圾，则用于道路铺设等工程。

最后，建立NGO（“非政府组织”，即“Non-Governmental Organizations”的英文缩写）性质的农村社区。农村社区是根据美国法律所建设的、由农民自发组建的自治体。在环境治理中，农户不仅可以直接参与村庄的环境整治行动，还通过开展环保宣传，来普及更加健康的生活方式。

2.日本乡村环境治理的经验

从20世纪60年代起，日本就高度重视乡村环境的治理，并出台了《净化槽法》《农药管理法》等法案，分别就乡村污水治理和农业污染等问题做了详细规定。近些年来，日本农村环境污染治理成效明显，除了实行垃圾分类，大力发展节能环保产业外，还呈现出自身的治理特色。

首先，各基层自治体自主决定“环境友好型农业”的发展规模和形式，同时由第三方认证机构对农业生产严格把关。生态农户需要进行申请才能获得种植许可，农产品需要控制化肥和农药的用量才能获得认证。

其次，行政机关、用户、行业机构三方共治，解决农村环境设施问题。农户以每户为单位，向地方行政机关提出环保设施的申请，政府部门对项目进行审批。在获得实施许可后，再由第三方审查机构对环保设施进行审核监督。

最后，环保NGO分布广泛。在日本，约8000个人口就有一个环境保护的NGO⑤，其涵盖的范围涉及多个方面：有针对资源循环、美化环境的组织，有针对环保教育、推广绿色生活方式的组织，也有进行环境质检、提出政策建议的组织。日本环保NGO的运行，不仅依靠政府的资金支持，还通过环保项目收费、第三方环保服务费，获得运营资金。

四、实现农村人居环境多元共治的政策建议

借鉴发达国家的环境治理经验，并结合我国农村的治理现状，我国应积极转向政府、企业、村民的多元共治模式，提升政府投入、企业责任和村民参与力度，统筹解决乡村人居环境治理问题。

1.加大政府环保投入

根据世界银行的研究报告，只有当环境保护投资到达国民生产总值的2%―3%时，才能有效改善环境。因此，針对农村环保基础设施不足的问题，政府应该加大财政投入，并积极推进垃圾清理、厕所改进等，使农村治理标准化、规范化和常态化。

此外，应完善农村生态转移支付制度。对于自然保护区众多的地区，中央应该给予更多的纵向转移支付。而省内、省与省之间也可构建生态补偿机制，实施横向的转移支付制度。

2.强化企业社会责任

强化企业的环保责任，首先应加强法制建设。2015年施行修订后的《环境保护法》，强化了企业污染的防治责任，加大了对环境违法行为的法律制裁。2018年1月1日起，《环境保护税法》开始实施，排污的“费改税”拉开序幕。在完善环保立法的同时，今后应严格执法，强化对企业排污的法律约束。此外，还应健全乡村企业排污的检测体系，包括建立统一的污染源检测指标、引入先进的污染监测技术和培训专业的技术人员。

其次，乡村企业应积极转变粗放式的生产方式，通过改进技术，提高生产效率，减少污染排放。随着社会环保意识的提高，肆意排污的企业往往受到公众的舆论谴责。因此，乡村企业应当通过合理规划生产和经营活动，取得环境保护认证①，树立起环境友好型企业的形象，以扩大自身影响力，进而赢得消费者的认可、获得更多的市场。

另外，还应鼓励社会资本投入农村环境基础设施建设，如垃圾处理、清洁能源开发、合同节水管理等。政府在健全社会资本引入制度的同时，也应规范社会资本在农村环保项目中的实施运营。对于适合引入社会资本的村域，应通过公开招标和谈判的方式，严格审核竞标公司的财务信息、信用情况。为了确保项目顺利实施，应做好前期的效益评估和后续投入的跟进和监督，并健全风险预警机制，确保社会资本得到安全和高效的使用。

3.提高村民环保参与力度

一方面，加强农村环境宣传教育。我国可以借鉴国际经验，建立起完整的环境教育体系。通过在乡村中小学开设环境教育课程，举办环保知识竞赛等，从小培养公民的环保意识。而除了政府部门之外，环保NGO还可以通过开展环保知识讲座，发放环保宣传册，建设环保微信公众号等方式，来提高公众对污染问题的关注。

另一方面，提高村民参与环保治理力度。村民既是村庄污染的受害者，也是污染治理行为的受益者，因此应当鼓励他们积极参与到村庄治污行动中来。对于参与有困难的村民，还可以通过求助环保NGO，寻求专业化的帮助。提高村民对污染治理等公共事务的参与力度，有利于各方实现良好互动，推动农村人居环境治理。

参考文献

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5.范彬，武杰玮，刘超，严岩.美国和日本乡村污水治理的组织管理与启示.中国给水排水，2009（10）.

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9.毛晖，余爽.地方政府环境治理的激励机制与优化路径.新视野，2017（5）.

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11.张海涛，任景明.我国畜禽养殖业污染防治问题及国外经验启示.环境影响评价，2015（6）.

（责任编辑：刘海琳）