基于整体性治理理论的国家监察体制改革动因解析

肖云忠 肖冬梅

一、引 言

国家监察体制改革是我国政治生活中的一件大事，其确立的组织架构、权力监督制约体制对反腐倡廉建设具有重要的理论和实践意义。学界对国家监察体制的性质、功能及运行机制提出许多真知灼见，其中，国家监察体制改革动因问题是一个基础问题，研究动因问题对理解监察体制改革具有重要意义，对坚定改革决心具有促进作用。关于国家监察体制改革动因的研究呈现出三种视角。一是权力监督视角，强调国家监察体制改革的目的是改变既有监督权的配置模式，从而完善权力监督体制。[1]二是优势视角，该视角把国家监察体制改革作为目前政治改革的突破口，成为突破口的依据在于监察体制改革满足三个原则，即风险较小原则、联动性原则、相对独立性原则，遵循这些原则可以取得联动优势、较小风险优势及相对独立优势等改革优势。[2]三是历史借鉴视角，强调要从历史演化中寻求监督体制改革的经验教训，我国十八大后的监督体制改革尽管在机构和编制上的力度不大，但非常强调运行机制的作用，取得的效果是积极的、显著的。[3]这些视角对认识国家监察体制改革有重要的启发意义，但这些视角是一种静态视角，难以呈现权力监督制约的背景与政策选择之间的动态关系。国家监察体制改革是一项系统工程，涉及的主体多、内容广，可以说是牵一发而动全身，必须周详考虑。与此同时，国家监察体制改革属于国家治理体系和治理能力建设范畴，是通过监察体制改革来支撑和实现国家治理体系和治理能力的现代化，因此，在治理视野审视和完善国家监察体制改革就显得十分必要。[4]

本文着眼以往监察体制结构与运行中的弊端和困境，运用整体性治理理论来观察和分析国家监察体制改革动因，在方法论上具有合理性及适切性。本文的基本假设是：既有权力监督在结构、功能和运行机制上存在碎片化困境，影响新时代党风廉政建设和反腐败斗争工作，必须以整体性治理思维和方法来改革既有权力监督体系，这个体系应该是一个闭环体系，满足结构合理、功能完备、运行顺畅的基本要求。国家监察体制改革的探索实践及其制度设计充分体现了整体性治理的基本要求，克服既有权力监督碎片化困境就成为国家监察体制改革的内在动因。

二、整体性治理理论及其方法论意义

西方学者邓西尔在1990年最早提出整体性治理(Holistic governance)概念。另一学者希克斯1997年发表著作《整体性治理：新的改革议程》，系统阐述整体性治理的基本概念与策略，由此使整体性治理成为西方公共管理的新治理范式。该范式奠基于传统官僚制特别是新公共管理运动实践经验，要解决的核心问题是当代社会公共事务与“碎片化”政府管理模式之间的矛盾，试图通过整体性思维及制度设计来解决公共治理过程中的碎片化难题。[5]整体性治理理论具有价值理性和工具理性的二维结构，通过把价值理性和工具理性结合起来应对碎片化难题。首先，在价值理性层面强调以满足公民的生活需求为核心，以预防和结果为价值导向。其次，在工具理性层面强调运用信息技术手段，协调信息系统、治理层级、公私部门并整合其功能与责任机制，为公众提供无缝隙公共服务，为此建立一套治理绩效评估指标体系，在交通管理体制、服务型政府建设、跨区域治理、地方公共危机治理、社区治理、食品监管、河流与环境治理等方面得到广泛运用。[6]

由此，本文把整体性治理理解为针对治理中的碎片化现象而在特定价值目标指引下所采取的协同性方法。第一，整体性治理理论属于治理理论范畴，强调政府、市场与社会治理主体之间要协同作战，采用依法治理、系统治理、综合治理、源头治理等方式，发挥协同信任机制和责任监督机制的积极作用。第二，整体性治理理论要解决的问题是公共管理和服务中的碎片化问题，强调治理机制创新，构建整体性系统性的治理体系，以此克服治理机制中存在的碎片化问题。第三，整体性治理理论强调价值观在治理碎片化问题上的指引作用，坚持预防和结果导向。

动因是特定主体基于某种目的和需求而从事某种活动的动力与原因，回答从事某种事情或采取某种行动的驱动力问题，有客观动因和主观动因，客观动因是生产力发展、经济力量、政治力量互动交织所构成的客观形势，主观动因是认知、意志、情感和判断能力层面的原因，客观动因和主观动因是辩证统一的关系，客观动因决定主观动因，决定主观动因的生成演化、作用方向及表现形式。主观动因对客观动因起反作用，制约客观动因的演化方向及作用形式。国家监察体制改革动因是腐败治理过程中基于反腐倡廉建设客观态势与主观目的而激发的改革动力与原因，是通过腐败治理来实现干部清正、政府清廉、政治清明目的的现实需要，是治理体系和治理能力现代化要求在监察体制改革领域的具体体现。

整体性治理的价值理念、方法论与实践规定对认识和理解国家监察体制改革动因具有契合性，既有权力监督体系存在主体、内容、方法、机制等方面的碎片化，不能适应中国社会转型发展及党风廉政建设的新情况、新问题、新要求，必须对权力监督体系进行改革，其中整体性治理的方法论及实践规定属于工具理性范畴，瞄准既有权力监督体系在结构与机制层面的碎片化特征，整体性治理的价值理念规定属于价值理性范畴，瞄准既有权力监督体系在价值取向层面的具体要求。所以，克服既有权力监督体系的碎片化是国家监察体制改革的客观动因，走出既有权力监督体系的碎片化是国家监察体制改革的主观动因。

三、整体性治理与国家监察体制改革的客观动因

回顾我国反腐败机构体制改革及其成效，一条基本原则是始终坚持党中央对反腐倡廉工作的绝对领导，这是党风廉政建设和反腐败斗争取得实效性的政治保障和组织保证。但腐败存量和增量依然大量存在的客观形势意味着既有的反腐倡廉体制机制是存在问题的，为此需要从整体性治理角度来审视现行反腐败体制存在的弊端，化解既有权力监督的碎片化成为监察体制改革的客观动因。

(一)反腐败机构力量的分散与耗散

我国的反腐败机构设置属于一揽子模式，也就是把承担反腐败职能职责的机构分解在党、政、司法等系统，其优点是可以发挥各自的专业特长，但缺点是职能交叉重叠，缺少一个强有力的领导、组织与协调机构，导致反腐败力量分散，办案周期较长，办案成本较高等不利后果，客观上有可能削弱反腐败绩效。全国纪检监察机关在2008—2012年间，每年约有13万件立案查处的案件，其中0.4万件移送司法机关处理，占立案总数的3%；每年约5万件职务犯罪案件被检察机关查处，其中来自纪检监察机关移送的案件不到10%。[7]这组数据表明，反腐败体制上的障碍削减了对腐败查处的机率与效能。检察机关是反腐败的重要职能机构，其内设职务犯罪侦查部门，职务犯罪侦查部门人员编制占比是司法办案人员的1/10左右，正是这种人员结构削弱了反腐方面的办案力量，一批职务犯罪线索难以得到及时初查，诱发腐败犯罪黑数。

(二)反腐败机构的监督体制不够完善

一是就行政监察机关的运行机制而言，监督对象往往控制和制约监督者，在平行监督方面，本级政府难免介入干预监督机构的监督活动，使得平行监督形同虚设，效果大打折扣。在对下级的监督方面，受到监督区域或空间距离的限制以及上下级监察机关之间信息不对称的限制，对监督事项往往是事后补救，难以做到防范于未然。尽管在政策文本上有关于监督体制的明确规定，如县级以上地方各级人民政府监察机关有权力和职责监督本级人民政府各部门及其公务员、下一级人民政府及其领导人员，但在操作过程中往往走样变形，监督的威慑力难以有效发挥，这种现象被形象地归纳为：“上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难”。二是在执纪执法方面存在边界不清的问题。在发现腐败线索或接到腐败举报之后，纪检监察机关和检察院机关在职能上都可以独立地对这些线索或举报进行调查。纪检监察机关存在事实上受理腐败线索的优先权，优先权是决定腐败线索转化为腐败案件的关键因素。纪检监察部门受法律专业背景等因素限制，把腐败线索转化为腐败案件的作用发挥是不够充分的。例如，全国检察机关2015年查办经济类职务犯罪案件41 237人，其中由监察机关移送审计发现的成案线索仅占查处人数的0.78%。[8]与此同时，纪律检查机关没有获得法定的搜查权力，客观上对其职能的发挥有一定的限制。从检察机关一方来看，其拥有法定侦查权力，但在法定时限内难以突破案件，往往借助双规、双指办案，其结果是导致法律手段和行政手段的混用，职务犯罪案件起诉、审判中作非法证据排除的有相当数量即与双规有关。[9]

(三)反腐败机构承担的职能存在失衡与混同

一是预防职能与惩治职能之间的失衡，预防腐败是纪检监察机构的重要职能，但在反腐败机构的职能设置与履行方面存在重惩治、轻预防的问题，即比较重视严肃整改问题，而对持久开展教育或督促活动重视不够。例如，国家预防腐败局是我国预防腐败的专门机构，其重要职责是协调各部门预防腐败的力量，但这种力量在实际工作中出现了失衡，国家预防腐败局只负责组织协调与综合规划，没有监督权力，也不参与具体案件，其结果是难以形成预防腐败的合力。二是纪检与监察合署办公存在矛盾，合署办公的优点是克服党政监督体制分离带来的重复交叉问题及冲突问题，其弊端是党政不分、政府内部监督薄弱、行政监察职能萎缩、出现非党公务人员纪律约束的空白地带。监督机构比较分散，隶属于各个地方和各个部门，削弱了对腐败现象和行为的日常监督、防范和查收，对地方和部门领导进行日常监督就成为监督难点，省部级官员的问题寄希望于中央来查处，中央一旦监督不到位，极易留下隐患。据不完全统计，截至 2015年 11 月 13 日，十八大以来共有 133 名副省级以上官员被查处。[10]从涉案官员贪腐犯罪的过程来看，往往是一边升迁调动工作，一边腐败犯罪，甚至出现系统性腐败、区域性腐败、塌方式腐败、家族式腐败，而监督预警机制却失灵，难以察觉，从中折射出监督职能的失衡。三是检察院把侦查、公诉、监督职能集中于一身，在职能的纵向层面出现混同，一方面参与诉讼，另一方面又监督诉讼；一方面自行侦查，另一方面又自行审查起诉，职能的纵向混同有悖于侦、诉、审各负其责、相互制约的法治原则。2015年全国检察机关监督纠正滥用强制措施、违法取证等侦查活动违法情形31 874件次，督促侦查机关立案14 509件，追加逮捕18 196人、追加起诉23 722人。[11]

(四)有效监督制约反腐败机构自身行为的机制有待进一步完善

对我国反腐败机构的监督有内部监督和外部监督两个层面。首先，在内部监督层面，存在同体监督的结构缺陷，容易使监督权的行使受到极大干扰。其次，在外部监督层面，一是人大监督，人大监督的相关法律规定比较分散，并且对人大行使监督权的权限、方式和程序的制度化、规范化和细则化的规定比较模糊。人大要了解和监督司法机关的反腐败工作情况，其采取的方式主要是听取法院、检察院工作报告，这种方式仅仅停留于文本层面，难以发挥人大对反腐败工作的监督职能。二是新闻舆论监督，如何发挥好新闻舆论监督的作用。三是社会公众的监督，社会公众参与反腐败机构监督的意识较为薄弱，参与监督的渠道还不够通畅，甚至存在着被打击报复的担忧是一个需要更好地精准把握的问题。[12]

四、整体性治理与国家监察体制改革的主观动因

价值观念是整体性治理的重要内容，是整体性治理实践的指导思想和指导原则，监察体制改革离不开价值观念的指导，人民中心论、权力监督四性论、法治思维论是监察体制改革的主观动因，也是走出权力监督体系碎片化的观念保证。

(一)人民中心论

这是指监察体制改革的价值取向要凸显人民本位，人民是国家的主人，人民享有当家作主的权利，通过人民民主专政来实现和保障人民的生存权、自由权和各种合法权益。新创设的国家监察委员会是党领导下的国家反腐败机构，其职责和职能就是以现代化的治理体系和治理能力来有效治理腐败，从而遏制和消除腐败对人民权益的侵蚀，为此需要明确国家监察委员会的宪法地位。国家监察委员会由人大产生，人大有权选举或罢免监察委员会主任、任免监察委员会副主任、监察委员会委员、监察官，监察委员会对人大负责，向人大报告工作，接受人大的监督，通过这样的制度设计来保证监察委员会高效发挥自身的作用，从而确保人民赋予的权力不被异化，不被小集团利用和谋取私利。国家监察委员会的设立在价值层面上充分体现了人民中心论，是马克思主义人民观的直接体现，马克思在《共产党宣言》中指出：“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”[13]探索和试验国家监察委员会的过程就是人民中心论的实现过程，党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，在推进改革开放的实践中，坚持以人民为中心的发展理念和价值立场，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为改革开放的出发点和落脚点，彰显治国理政的人民性特质。

(二)权力监督四性论

权力监督四性是指有效的权力监督必须同时具备独立、权威、廉洁、专业四大特征，[14]这是充分发挥反腐败机构或专门监督机构职能的保证。独立特征是指反腐败机构要在机构、人事、预算三个方面独立，不受其他人力、物力、财力和机构的限制，其中的人事独立和预算独立显得尤为重要，反腐败机构只有具备充足的人力资源和经费资源，才能保证自身的高效运行。权威特征是指反腐败机构获得的授权应该是充分的，授权与权威互为因果，充分的授权才能增强反腐败机构的权威性，才能形成有效的威慑力。需要充分授权的权力有：立案权、调查权(含秘密调查权)、其他预防监督权。廉洁特征是指反腐败机构自身具备防止灯下黑的机制，建有完善的内部控制机制和外部监督机制，自身能够廉洁从政，有较高的公信力，不会发生滥用权力的腐败风险。专业特征是指反腐败机构的设置及其人员符合专业化、职业化的基本要求，在反腐败机构设置方面具有一定的集中度和权威性，其内设机构按照职能分工进行设计，能够各司其职又相互配合，由此形成合力，取得较高的反腐败绩效。从事反腐败工作的人员要走专业化道路，这就需要通过调查研究，借鉴国内外专业技术职务的经验和做法，为反腐败工作设置专业技术职务晋升序列，不断提升专业素养。国家监察委员会的设立就充分体现了权力监督有效性的四种要求，为进一步完善国家监察委员会的结构及运行机制提供了依据和保证。

(三)法治思维论

总结我国反腐败走过的历程，制度反腐才是从根本上治理腐败的科学选择。在理念上要树立法治思维和法治方式反对腐败，在实践上要加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，实现依规治腐与依法治腐相统一。目前设立的国家监察委员会就是法治反腐价值观的具体体现，是实现反腐败斗争高效化、稳定化、常态化的重要举措。首先，监察体制改革积极借鉴吸收了中纪委巡视制度的优势，在价值取向、内容指标、程序规则等方面做了进一步创新与完善；其次，先在北京、山西、浙江进行试点，保证在法律框架内赋予监察委员会较高的级别与地位，转变监察体制的治理逻辑，成功实现由权力逻辑向法治逻辑的转变，充分体现出法治反腐的价值内涵。

五、国家监察体制改革的整体性治理对策

从整体性治理来守护国家监察体制的有效运行，基本思路是把国家监察体制改革的主观动因与客观动因相结合：一方面以主观动因指引客观动因，即以正确的价值观为导向，指导设计国家监察机构，明确国家监察权的属性，制定国家监察机构的实践方案；另一方面以客观动因实现主观动因，即通过国家监察体制的有效运行，实现价值导向，取得预期治理绩效。

第一，明确国家监察权的属性。关于国家监察权的属性，学界的研究角度包括：一是关系视角，强调国家监察权与国家监察委员会的关系；二是整合视角，强调国家监察权对五种权源的整合方式；三是本源视角，强调国家监察权内涵的职权及其内容。学界的具体观点有五种：现代公共权力“第四权”，完全异于其他权力的“监察权”，五种权源加总之和的监察权，具有“准司法性”的监察权，以及徐汉明教授提出的第五种观点[15]。徐汉明[15]认为国家监察权是一种“复合性”权力而非“综合性”权力，其复合性表现为：国家监察体制改革对原隶属于政府的行政监察权、行政预防权，原隶属于检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权等职务犯罪侦查权、职务犯罪预防权进行整合。其实质是再整合再分配既有政治资源，由此构成的国家监察权具有七个特征：反腐败的专门性、地位的独立性，权力行使的强制性、权力运行的主动性、规范权力的程序性、履职责任的客观义务性、组织体系的严密性。正确认识和理解国家监察权的属性是发挥其重要作用的基础和前提，对此学界还需要做进一步探讨。

第二，构建科学完备的权力运行组织架构。一是整合力量减少管理层级。梳理现有反腐败机构设置，在此基础上以化整为零的原则进行整合，具体办法是：确立纪检监察机关的主体地位，合并检察院相关反腐监察力量，整合政府的行政监察部门及其职能。针对县级以下的纪检监察机关编制少、任务重的实际情况，可参考派驻纪检组收归中央纪委直管的先例，将其全部收归县级纪检监察机关统一编制管理，对下级地区进行派驻管理。二是实现对公权力监察全覆盖，权力监督改革是国家监察体制改革的本质，考察我国对权力监督的历史进程，其演化轨迹归结为“三部曲”：首先在建党之初设立了纪委，其次到建国之初设立了纪委、监察部、检察院“三驾马车”，再次到改革开放之后实行纪委与监察合署办公，检察院设立反贪局。权力监督演化轨迹的“三部曲”表明我国对权力监督的思考和设计具有多重逻辑。首先是分置逻辑，强调权力监督要分开设置，把监督权分别放置于党、政、法系统，分置逻辑体现专业分工的优势。其次是整合逻辑，根据反腐斗争形势，把监督权从党、政、法独自运行态势，逐渐过渡为部分重合、交集合作，再到统一于党的反腐败顶层设计之中，实现权力监督的分散格局到整合格局的转变。整合逻辑的优势是全面、集中、高效，把所有公权力行使者纳入监察权监控范围，上至国务院，下至村委会，既包括体制内的公权力行使者，又涵括体制外的公权力行使者，构成监督无遗漏之网，能够有效化解腐败治理的碎片化。我国权力监督机构的变迁情况可以归纳为表1和表2所示。[16]

表1 建国初期三个权力监督机构(1949—1956年)

表2 改革开放后三个权力机构的变迁(1978—2017年)

第三，明确权力运行程序规则。一要完善国家监察委员会与党的纪律检查委员会合署模式，建立“上下一体、横向协作、内部协调、整体统筹”的国家监察权运行机制，构建国家监察委员会内部监察权与监察事务权适度分离模式。[15]二要制定《国家监察程序法》，对国家监察权力运行规则进行规范。修订《宪法》相关条文，规范国家监察权与其他国家权力之间的关系，构建国家监察权与其他国家权力之间的协调与制约关系。三要增强制度运行的透明化，加强社会参与。破除公众对反腐监察机构的神秘感，把反腐监察机构的职责、运行程序及反腐监察的有关政策和法律向公众公开，把不涉密的案件查办流程、内容及结果及时向公众公布，争取公众对监察工作的了解、支持和参与。打破政府与私营部门、非政府组织、公民等外部主体之间的隔阂，实现监察工作从党和政府单一治理到引导社会多元参与的转变。

第四，建立监察官职业共同体制度。一是建立分类管理体系，分别对监察官、监察辅助人员、监察行政人员的任职资格进行专业设计；二是建立监察官员额管理制度；三是健全监察官选任制度；四是建立监察官、监察辅助人员及监察行政人员单独职务序列工资制度。

第五,建立对国家监察权的监督制约机制。一是确立国家监察权监督制约的基本原则：依法独立行使国家监察权原则，国家制约与社会监督并重原则，外部制约监督与内部制约监督相结合原则。二是确立国家监察权监督制约主体：执政党监督、国家权力机关监督、司法机关监督、社会组织监督、社会舆论监督、公民个人监督、国家监察机关自身监督，依据各种主体的特点制定相应的监督程序和方法。三是推进监察信息公开，借鉴《人民检察院案件信息公开工作规定(试行)》《最高人民法院关于司法公开的六项规定》《政府信息公开条例》的成功经验，适时制定和颁布《关于监察信息公开的若干规定》。建立国家监察新闻发言人制度和互联网信息公开平台。四是保障检察权审判权的依法独立行使，国家监察机关也不得干涉、不得强令检察机关提起公诉。国家监察机关要敬畏法庭审判，其办案活动要经得起法庭的检验，依法收集、固定、保存证据，做到依法办案，不能干涉法庭审判。[17]

以整体性治理思维考察国家监察体制改革动因具有重要的现实意义，其目标是建立集中统一、权威高效的监察体系，实现范围上的全覆盖、手段上的科学分工与力量整合、地位上的独立性和权威性。改革后我国反腐败机构体制的特色优势更为明显，优化了党和国家的职权关系，体现了社会主义制度的优势，有利于增强反腐败斗争的整体效能，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。正如习近平总书记指出的那样：“强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民，强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权，强化群众监督是为了保证权力来自人民、服务人民。要把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，形成监督合力，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[18]