《区域全面经济伙伴协议》之待协商争议与进展

梁日杰

自2013年至今，《区域全面经济伙伴协议》（Regional Comprehensive Economic Partnership， RCEP）已历经 24 回合谈判，本应于去（2018）年底前完成谈判，去年 11 月 14 日于新加坡举行的第 2 届领袖峰会上，16 个谈判国领袖声明目前仅就 7 个专章达成共识，并预计于今（2019）年完成谈判。对于一再延宕的谈判进度，本文将点出以下三项较重要的主要争议，借此说明谈判之症结点所在。

一、 知识产权专章之提案所可能带来之负面影响

在所有谈判的争议中，就公共卫生而言，知识产权相关规定为特别关切之事项，因其更高的保护水平延迟学名药上市时间，这将转换成更高的政府成本，且降低基本药品（essential medicines）的可近性（accessibility）。以下将分述 RCEP知识产权专章之提案内容及其具体影响。

（一）知识产权专章之提案内容

基于 2015 年的提案，RCEP 的知识产权专章显示其较世界贸易组织（World Trade Organization）中《与贸易有关之知识产权协议》（Agreement on Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights， TRIPS）的规定更为严格5。在日本提案的 TRIPS Plus 规定中，除包括給予用于上市审查之未揭露试验数据保护的新条款，亦对药品提供至少 6 年的保护6。至于韩国的提案，其为了补偿专利主管机关授权专利时的不合理迟延，同样针对专利审查期间调整订有规定7。所谓不合理迟延，系指自提交专利申请之日起，审核期间超过四年以上，或自申请方提出审查申请要求后，超过三年未获回复。

（二）提案内容可能损及开发中国家之公共卫生福祉

就上述日本及韩国的提案引发若干关切。RCEP 下的 TRIPS Plus 规定要求延长 TRIPS 规范的 20 年专利期间，因此将导致学名药延迟上市。多个印度的民间社会团体主张此提案将妨碍学名药上市，而无法实时提供药品，且将继续使数百万印度及其他开发中国家之病患无力负担原厂药。在日本的提案中，专利保护期间届满后，公司至少须等待 6 年，才能自由使用未揭露的测试或其他数据来制造学名药，因此规范将实质上延长药品产业的垄断期。

此外，若授予数据专属权（data exclusivity），可能将导致知识产权法之弹性规范，如强制授权，丧失有效性。至于上述提及之韩国的两项提案，则可能是有益的，因为加快审查过程将能鼓励更多专利案的申请，且对于主管机关审查迟延的补偿机制，亦得被视为专利产品保护之扩大，从而使现有专利所有人受益。此外，若 RCEP 中的 TRIPS Plus 提案通过，许多发展中国家的专利法将需要修法。

二、 投资人对地主国争端解决机制条款饱受争议

在 RCEP 之投资专章中，关于“投资人对地主国争端解决（Investor-to-State Dispute Settlement， ISDS）”机制之关切已日益增加，以下将对此规定进行介绍。

（一）投资人对地主国争端解决机制之内容

在一份泄漏 RCEP 投资专章的副本中，存有允许外国投资人在国际仲裁庭控诉政府的提案15。若此一提案被接受，将允许外国投资人在 RCEP 谈判国政府采取不当之管制作为时，可以直接提出控诉。此外，RCEP 可能将知识产权视为“投资目标（investment）”，这将使私人投资者得以通过 ISDS 机制来保护其在知识产权专章下的权利。

（二）投资人对地主国争端解决机制可能造成政府财政负担且左右其施政

根据过往的 ISDS 案件，政府在单一案件中败诉须赔偿投资人的金额可高达400 亿美元18，此金额对任何政府而言都难以负担。RCEP 谈判国中包含柬埔寨、泰国与缅甸三个发展中国家（Least Developed Countries），对他们而言，支付外国投资人这么多赔偿费用，负担更是特别沉重。更重要的是，ISDS 条款将严重缩减政府制定并执行法律的权利，而无法对消费者、环境与边缘社会部门（marginalized sector）给予更多社会保护。澳洲公共卫生协会（Public Health Association of Australia）亦提出 ISDS 可能对公共卫生造成的严重影响，并力劝澳洲政府反对将 ISDS 条款纳入 RCEP21。据其所引述的卫生倡议者指出，ISDS程序上缺少国内司法体系所拥有的保障与透明度，且此等争端所带来的威胁可能会对考虑制定新公共卫生法的政府造成巨大影响。

三、 成员国间对关税减免及服务贸易尚无共识

RCEP 谈判中针对货品与服务贸易之关键问题，主要涉及印度之立场。原因在于 RCEP 谈判国要求印度消除或大幅降低大部分与全球贸易之货品品项的关税，然而印度却希望 RCEP 谈判中，能给予服务部门专业人员更多的市场开放。

以下将简述货品及服务贸易之争议与当前谈判进度。

（一）政治与经济因素导致多国不愿轻易降低货品关税

根据世界银行（World Bank）2017 年的数据，印度的农业就业人口占劳动人口 43%，因此削减农产品的关税，对印度政府而言是非常敏感的议题。开放市场将导致大量的进口品涌入印度市场，然除了农业部门外，印度制造商的竞争力也不如他国业者。此外，由于印度 40%的贸易逆差来自同为 RCEP 谈判国的中国，这使印度难以迅速同意接受自由贸易协议。对此，马来西亚、菲律宾与越南亦抱持着与印度相同的立场。

（二）印度要求各国松绑服务贸易之限制

为了放宽 RCEP 谈判中对于专业人员自由移动的提议，印度要求 15 个亚太国家做出具拘束力且商业意义的承诺，以简化信息科技与商业服务的贸易。印度希望仿照《东盟─澳洲─新西兰自由贸易协议》（ASEAN-Australia-New Zealand Free Trade Agreement）下之规范，其为短期入境进行贸易与投资的自然人提供了更便捷且透明的程序。

（三）当前谈判进度与共识

印度已同意对来自中国、澳洲与新西兰（与其未签订自由贸易协议之国家）的 74%货品提供关税自由化，对其他 RCEP 谈判国则可能会到达 86%33。然而RCEP 谈判国却希望印度对 92%的货品开放其市场，此要求被印度认为难以接受。据报导指称，为了鼓励印度加入 RCEP，相较于原订的 92%，若干成员国已对印度释出优惠，仅要求其开放 83%的货品市场35。至于服务贸易，有些报导声称其他 RCEP 成员已同意印度之要求，开放其服务市场，并接受专业人员移动条款36，然亦有论者声称服务部门的谈判进展不大37。各国对于服务部门之谈判似乎仍不明确且将持续磋商。

四、 RCEP 后续谈判及发展

未免于受到当前贸易保护主义之影响，尽快结束 RCEP 的谈判为十分迫切的任务。然而，有论者指出若 RCEP 谈判未能尽早完成，将可能因为印度、泰国和印度尼西亚等成员国在今年年初的选举而错失良机，进而影响完成谈判的时程。16个谈判国预计于 2 月在印度尼西亚举行下一回合谈判，值得我们持续关注。（作者单位：北京联合大学）