珠海旧工业用地补公策略探析

李吉墉

在珠海宜居城市的建设背景下，亟需对中心城区公共设施进行完善，本次研究通过中心城区旧工业用地转型的契机，摸清旧工业用地现状，探讨旧工业用地用于补充公共服务设施和市政基础设施的策略，解决中心城区公共设施难以落地的问题。

一、前言

在新时期的背景下，城市建设更加注重环境的提升和城市内涵的体现。城市发展转向城市更新，通过盘活存量土地，对空间资源进行可持续利用。中心城区是珠海市城市发展比较成熟的地区，围绕城市更新的各项宜居工作都在快速稳步推进。然而，中心城区的旧工业厂房较多，在旧工业厂房更新过程中，历史问题错综复杂，产权纠纷日益增多，城市更新面临巨大的时间、经济和社会成本。如何利用土地增值收益的分享解决城市公共服务设施、市政基础设施配套的资金来源和用地来源，同时又平衡土地权利人利益，成为城市发展和更新过程中的核心问题。

目前，珠海市已编制完成《珠海市城市更新专项规划（2013-2020）》，对更新单元内的设施配套提出指引。就中心城区而言，旧工业用地用于补充公共服务设施、市政基础设施的方法和途径需进一步细化。为促进中心城区旧工业用地的转型、解决中心城区设施用地不足的问题并得以实施，开展本次策略研究。

二、珠海旧工业用地现状情况

通过对中心城区现有旧工业用地现状情况开展详细调查，充分了解旧工业用地的开发建设情况、周边设施配套情况和企业转型升级的意愿等，并结合相关规划，明确旧工业用地现状范围。通过旧工业用地梳理，纳入本次规划范围的旧工业用地更新规模为506.22公顷。其中工业区（集中成片、同属一个工业区管理的工业用地集聚区）215.07公顷，占总旧工业用地的42.48%；村属工业区（属于村集体用地的工业）107.46公顷，占总旧工业用地的21.23%；零散工业（工业区和村属工业区以外的其它工业用地）183.69公顷，占总旧工业用地的36.29%。

总体来看，现状旧工业用地主要存在诸多问题，亟需通过城市更新进行产业转型和环境改善，满足未来中心城区的发展需要。主要有以下问题：建筑质量悬殊较大，临时建筑、简易厂房与永久建筑共存，低层与高层共存；环境品质参差不齐，园区管理较为完善、道路宽敞的工业区与各自为政、道路狭窄、环境脏乱差、有污染的村属和零散工业形成鲜明对比；产业类型较为低端：存在污染环境、生产效益低的传统产业；设施配套不够完善，道路等级低、不通畅和消防隐患等问题。

三、珠海旧工业用地转型升级的空间格局

中心城区旧工业区转型更新应符合城市总体规划、城市更新专项规划的要求，严格控制人口规模和新增居住用地，落实设施配套，主导发展高端服务业和新型产业。综合考虑区域产业空间关系协调、城市功能结构完善、生产要素优化组合、交通基础设施以及环境约束等因素，结合城市总体规划中心城区“一带、两轴、七心、五组团”的空间功能结构，确定中心城区旧工业区转型的空间格局为“一带、一轴、四心、五片”。

1.“一带一轴”：东部地区创新产业集聚带

以格力工业小镇、前山商贸物流中心为带动，以综合整治为主，融合功能改变、加建扩建、局部拆建等方式“腾笼换鸟”，建设高品质创新载体，淘汰落后产能，大力发展与生产密切相关的研发、孵化、试验、创意、无污染生产等创新型产业。

2.“四心”：吉大旅游服务中心、九洲商贸中心、香洲北研发中心和南屏文创中心

吉大旅游服务中心以酒店、会议会展、商业、文化服务为转型方向，加强与港澳的现代服务业合作，打造多功能的城市综合服务中心，提升城市旅游服务品味。九洲商贸中心重点转型方向为商业、办公、旅游服务，打造集酒店、办公楼、购物中心、会议中心、会展中心、酒店式公寓于一体的城市综合体集群。香洲北研发中心重点转型方向为研发设计、商务办公，结合现有产业基础，促进产业链向高端发展，引导工业向高新技术产业研发设计和创新孵化、高端产业总部转变。南屏文创中心重点发展文化创意产业，借鉴和依托V12文化创意产业园，打造珠海文化创意产业高地。

3.“五片”：界冲片、三溪片、上冲片、前山片、拱北片

界冲片重点转型方向为高端制造和高端物流，依托前山商贸物流中心，结合现有产业基础，继续提升和延伸产业链，大力发展小家电、智能电网等高端制造产业。三溪片重点转型方向为物流总部经济、文化创意，依托前山商贸物流中心，融合“互联网+”理念，大力发展电商总部基地；打造苏曼殊文化创意产业基地。上冲片重点转型方向为旅游服务、商贸，依托凤凰山旅游小镇和富力足球产业项目，结合旧村改造，发展旅游服务配套。前山片重点转型方向为创新型产业、文化创意，鼓励现有产业转型升级，发展以产品设计、技术开发、加工制造、营销管理和技术服务为主体的都市工业，融合创意设计，发展手办等类型的文化创意产业。拱北片重点转型方向为商业、商贸、餐饮、娱乐服务，引入新商业模式，通过旧工业转型强化口岸地区商业中心功能。

四、珠海旧工业用地补公策略研究

1.一个中心——推行单元更新，减少“单打独斗”的小地块更新

（1）现实困境

根据《珠海市城市更新管理办法》，更新单元内用于补公的独立用地应不小于3000平方米且不小于拆除范围用地面积的15%。由于目前大部分更新项目为小地块更新，导致补公用地不足，仅进行广场、绿地、公交首末站等设施的补充。

（2）解决思路

主要的解决思路是推行以片区统筹为基础的单元更新，减少“单打独斗”的小地块更新，这是本次规划策略的中心思想。以石花西一个更新单元为例，该地块属于拆建类更新单元，更新单元面积40.22ha，按15%的补公要求，补公面积为6.03ha，可以满足部分设施的面积需求。参照深圳经验，严格按照划定的更新单元推进改造，尽可能集中补公用地，保障设施规模（深圳市通过法定图则确定更新地区需补设施类型及用地规模，进行集中预留，并在后期更新规划中进行落实）。

2.两种主体——政府与企业两种主体，形成不同的组合方式

（1）政府主导，政府建设

对于旧工业用地需要补充设施较多的片区，采用政府逐步回收、逐年提供的方式。

（2）企业主导，政府引导，政府鼓励

单个企业或产权人设立开发协会进行更新，以产权人为主导，共同出资建设，土地整理后腾出用地用于建设公共设施，政府给予政策优惠和鼓励措施。该模式与BOT模式有所类似。政府对这一基础设施有监督权，调控权，特许期满，签约方的私人企业将该基础设施无偿或有偿移交给政府部门。

（3）政企联合，共同建设

实行政企联合模式实施改造，界定政府和企业的职责范围，促进开发效率。该模式与PPP模式有所类似。与BOT相比，PPP的主要特点是：政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。

3.三项保障——资金保障、政策保障、安全保障

（1）资金保障

政府设立专项资金，用于旧工业用地升级及公共设施建设；补公用地和补公基金相结合，推行补公方式多样化。

（2）政策保障

对于提供公共设施的更新改造，可享受政策优惠：捆绑政策，具有公益性贡献的允许提高容积率和异地转移。补偿政策，可采取货币补偿、房屋产权置换的方式实行用地征收。淘汰政策，建立产业准入机制，以及劣势产业退出机制。

（3）安全保障

推行棕地治理，清理毒地；设立专项资金，用于土地评价、污染治理等开支。