生态环境损害赔偿与环境行政公益诉讼之衔接

摘 要 随着现今社会环境问题的日益凸显，国家在推动着经济发展的同时，也越来越注重环境质量的改善。2015年新修订《环境保护法》中的环保公益制度诉讼主体的进一步扩大。2017年《生态环境损害赔偿制度改革方案》的发布。2017年，修改后的民诉法，刑诉法正式建立检察机关提起公益诉讼制度。为了改善民众的生存环境和生态环境，国家出台各项环境领域的改革举措，促进公益保护体系的不断完善。那么在多种环境诉讼制度的并行过程中，做到不浪费司法资源的情形下更好的履行损害环境的责任主体的损害赔偿以及环境改善修复目的的完成成为关键性问题。

关键词 生态环境损害赔偿 公益诉讼 行政机关 诉前程序

作者简介：董荣，石河子大学政法学院法律硕士（非法学），研究方向：民事诉讼法。

中图分类号：D925                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.161

一、生态环境损害赔偿制度的属性

（一）政府作为生态损害赔偿权利人的理论依据

生态环境问题涉及到全人类的共同命运，生态环境承载着我们人类的经济发展，社会稳定。众所周知，生态环境利益作为公共利益，由于其不像民事私主体之间那么明晰，受害人基于环境污染影响所带来的人身损害与财产损害可以请求环境污染责任主体相应的损害赔偿。那么似乎对于环境污染问题中环境本身利益的损害也需要进行处理，此时对于损害的责任主体仍然是环境污染者，而人类作为一个集合体是环境利益的共享者，人类整体提起生态环境损害赔偿之诉显然不具有可操作性。那么从环境污染问题出发，政府作为环境问题预防和治理过程的监督者与参与者，有预防环境问题出现的职责，它是特定自然资源的受托管理者，其自身也与环境利益相勾连，为了公众的利益，社会的可持续发展，政府必须尽到保管，保护生态环境的义务。

1970年，美国学者约瑟夫·萨克斯教授将公共信托理论创造性地引入环境保护领域。他认为，阳光、水、野生动植物等环境要素是全体公民的共有财产，公民为了管理它们的共有财产，而将其委托给政府，政府与公民从而建立起信托关系。基于公共信托理论，我国在《生态环境损害赔偿制度改革方案》中明确规定国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。

（二）生态环境损害赔偿诉讼中的前置磋商程序

在生态环境已经造成损害的情况下，为了使环境更快的修复和恢复，诉讼过程的漫长性有其弊端。所以，开拓前置性磋商程序成为了必要，政府作为公共资源的管理者的行政主体资格和赔偿权利人的双重身份决定了对于环境损害赔偿，政府由于其本身监管角色失位或者说环境损害结果已经无法改变的情况下，主动进行磋商不失为一个既可以做到成本效益最大化，又可以节省司法资源的前置程序，也有利于政府与赔偿义务人更好更快的完成生态环境修复工作。

那么对于磋商程序的性质，从《生态环境损害赔偿制度改革方案》中工作内容第四项开展赔偿磋商中，要求赔偿权利人根据环境损害情况与赔偿义务人达成协议，协议依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。政府在生态损害赔偿诉讼中是公共利益代表人的角色，而非行政机关行使行政权，虽然磋商要求政府主动进行，但对于双方主体资格平等性并没有破坏，达成协议与否的后续处理方式也体现了双方协商，磋商的自由，因此磋商程序具有民事性质。

（三）生态环境损害赔偿诉讼的诉讼属性

由上所述，生态环境损害赔偿诉讼前置磋商程序是具有民事性质的，那么对于生态损害赔偿诉讼是公益或者私益也具有探讨性。有关生态损害赔偿诉讼性质的学说主要有四类：一是“国益诉讼说”，持此种观点的学者认为这是由行政机关提起的，以维护国家利益为目的的特殊的国益诉讼。二是“私益诉讼说”，持这种观点的学者认为，国家作为自然资源的所有者，以民事主体身份对其物享有所有权;还有部分根据政府与环境利益具有利害关系来界定其为私益诉讼。三是“公益诉讼说”，它是根据诉讼的目的来区分诉讼性质，认为维护公共利益目的诉讼就是公益诉讼。四是“混合诉讼说”，持此种观点的学者认为，应该分为生态损害赔偿的公益诉讼与自然资源损害赔偿的私益诉讼。

笔者认为对于生态环境损害赔偿诉讼这个诉讼的名称明显来看，损害赔偿所表现出来的是责任，那么与责任相对应的就是行为，生态环境损害赔偿责任是由于环境侵权行为造成的，根据《侵权责任法》的构成要件，可以定位生态环境损害赔偿责任归属于环境侵权诉讼。所谓环境侵权是指在环境活动，生产，生活等活动中发生的不法侵害他人环境权益或财产、人身权益的行为。如上所述，环境侵权诉讼则是纯粹地追求私益救济的民事诉讼，是对私人利益最大化的司法保护，在于停止侵害和赔偿造成的损失。那么对于生态环境赔偿诉讼首先定位于民事诉讼是毋庸置疑的，根据其赔偿权利人的地位以及所要保护的利益的性质来看，它又不是偏向私益的诉讼。我国自然资源归属于国家所有（全民所有）和集体所有，根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》中国务院授权省，市地级政府作为赔偿权利人，且保护的利益也是生态环境利益，维系着全民的生命安全，环境安危，是故不能认为其具有私益性质。重庆市人民政府、重慶两江志愿服务发展中心与首旭环保公司藏金阁公司环境污染责任纠纷一审民事判决书中，法院在陈述本案的性质时也只是提及在性质上属于环境侵权民事案件，但在下文中还提到无论是环境公益诉讼还是生态环境损害赔偿诉讼，均具有公益性。但是我们国家的公益诉讼起诉主体已经扩大到检察机关，那么加上法律规定的国家机关和社会组织，起诉主体较之前已经比较完备了，如果再加上将政府做为公益诉讼的起诉主体将会造成不必要的紊乱以及麻烦。所以将生态环境公益诉讼中政府的地位定位到宪法所赋予的大框架下，宪法规定国务院领导和管理生态文明建设，行政机关拥有着管理者和监督者的双重属性，确定生态环境损害赔偿诉讼既不是公益诉讼也不是私益诉讼，是一种在宪法范围内公私并存的环境民事诉讼类型。