治理互赖的政策执行建构探析

范 超

（四川警察学院 警察管理系，四川 泸州646000）

政策执行可以从科层控制和上下互动两方面加以理解。从科层体制的控制角度界定政策执行的概念，其基本立场是以政策本身的内容为核心，上层制定完毕政策并正式公布，下层负责组织实施；而政策执行不仅仅是上层控制的产物，应是上下联动并确定政策目标和实施方案的互动过程。全球化的发展改变了政府治理的角色与职能，政策规划与执行呈现一个多元参与的网络关系，其间政府已不是唯一的政策执行权威，而私人部门与公民组织逐渐增加对政策的主导与执行，传统由上到下或由下到上模式所能解释治理网络中多元参与形态的政策执行十分有限，政策执行需要建构新的机制，才能在日趋复杂的环境中达成既定政策的目标。

政策执行是一项复杂的联合行动，在多元参与的网络治理动态发展过程中，有赖参与者彼此互相合作方能达成政策目标。因此，政府需要借由社群成员建立策略性伙伴关系所形成政策执行的网络关系，协调地方政府、私人企业及其他组织等团体或个人共同执行政策。［1］31-33建构治理互赖的政策执行机制能汇聚政策执行所需的社会资源，扩大政策执行的效能与范畴，较传统模式的政策执行更能应对多元治理参与的需求，是值得深入研究的论题。

探讨政策执行、政策网络、公共政策、治理理论、网络治理与社会资本的文献颇多，虽有论及治理互赖与政策执行相关的典籍与文章，但尚未从公私伙伴关系、政府治理能力、政策网络和社会资本进行探讨。本文从治理互赖的前提及其政策执行建构两个方面进行分析，以期使本文的研究具有实质意义和价值。

一、治理互赖的前提：公私协力伙伴关系

全球化与全球治理的潮流促使现代国家的治理、权力、功能与统治权威重新建构［2］805-806，在新的治理体制下，国家对社会资源的统合支配依赖其是否能够在各种政策网络中，找出资源或权力互赖的其他社会行动者，并重新建立起彼此的互动关系和定位出本身适当的角色。［3］48-49为了能够形塑出网络关系中各行为者间的协力关系，所需具备的先决条件是各行为者遭遇共同的问题，必须互动与合作方能从中获益，而此利益得以相互交换，且各行为者对于利益能够有效地加以讨论与协调。再者，各行为者之间需存在解决共同问题的物质或非物质资源，更重要的是对于协力的结果都须分担责任。

治理网络中的协力伙伴关系代表融合性部门关系的建构，就替代性的逻辑来说，假如公共或私人部门对公共财产或服务的提供被视为竞争性的抉择工具，则伙伴关系提供了弹性的妥协，伙伴关系是一种取得财物与传送公共服务的手段。就实用性的逻辑而言，公共与私人部门或是政府与市场可视为连续光谱的两端，传统的公共部门是一端，私人部门是一端，伙伴关系涵盖两端，伙伴关系的模式，存在无数可能妥协的位置。就补助的逻辑而言，渐增的公私伙伴关系是地方政府与社区实体责任的重新假定，即国家与私人部门协力合作，视公共与私人部门为彼此相互依赖。

公私伙伴关系指的是政府、营利组织与非营利组织协力关系的形成以完成政策功能［4］5，伙伴关系和网络都是合作的一种手段、方式，但相较于网络，伙伴是一种具有较强约束力的、彼此间的合作关系，这种关系呈现出稳固性、长期性和正式性的特点。Elinor·Ostrom 的制度规则架构，可以解释伙伴关系是一组治理国家与组织化利益团体互动关系的非正式规则。伙伴关系是以行动者为中心的准制度，伙伴关系包括公共部门、私人部门与公民所构成的关系，当治理模式成为统治的规范概念时，这种多元组织的伙伴关系，成为计划执行的单位，比较典型的是企业、社区和非营利组织与政府机构并肩解决公共事务。伙伴关系的运作不同于官僚体系的科层与竞争的市场，也不同于社会合作模式，伙伴关系的整合依赖有效的互动、协调与沟通，且呈现出动态互动的关系，见图1。

图1 治理互赖伙伴关系动态互动图

二、治理互赖的政策执行建构：治理能力、政策网络及互信资本

1.提升政府治理能力

治理能力是指政治系统处理需求和期望的能力，就系统的特质而言，治理能力是动态的，也即其能力的强弱端视政治系统能否有效处理系统中复杂的需求或问题，以及稳妥适当运用各类资源满足各种期望。政府治理能力是指政府治理过程中运用资源的能力，以及制定政策与执行政策的能力，政府具备深入的能力，有助于国家与社会之间网络关系的形成，建立与私人部门、公民社会的伙伴关系；具备汲取的能力，可善用私人部门与公民社会参与所导入的政策执行资源，减轻政策推动的负担；具备商议的能力，可避免政府与民间社会因价值差异导致冲突的产生，减少政策执行网络运作非必要性的损耗。能应对全球化冲击的网络化、企业化与电子化政府治理职能的建立，可以提升政府的深入能力、汲取能力与商议能力，可以有效统合公私协力政策执行的网络运作，为私人部门与公民社会参与政策执行创造协力合作伙伴关系。

（1）网络化的治理职能。网络，可以认为是政策相关成员的所有互动关系，并由此做出决策，网络反映出国家与非国家行为者间，经由策略性合作、资源共享所产生的互动关系，而不再将两者严格的区分。［5］819-825从网络观点分析，政策的产出乃是诸多行为者之间复杂互动关系所产生的结果，更重要的是能连接行为者之间的制度性或非制度性关系。其中相互依赖是网络形成与维持的关键因素，通过组织间的资源交换与协调机制，确保获得所需的资源。网络重视的是各机关专业价值之间的协调与整合，而不是层级节制与命令。通过相关规则制定的功能，来建构网络成员间的契约活动，而这些规则的制定，是以政府部门为中心的活动，其内容包括组织的组成单位能够因为契约而链接在一起，可以用来改变规则制定过程的结果，同时，多元行动者之间是相互依赖的；规则制定后，网络行动者的活动形态是更多样化的；在规则制定过程中，对于执行架构的描述，能够更具体和更有形态，不是更复杂，而是一个相互依赖的形式。

网络是一个开放结构，在网络的运作体制中强调多元行动者间的互动关系，网络治理主要强调政策社群成员之间，通过彼此互赖与互补的优势，建构互利与共存的关系，同时强调高度信任与承诺行动的特质，有助实现互惠与合作的目标。网络治理特别重视建构策略性伙伴关系，在网络治理的动态发展过程中，必须审慎考虑资源依赖、交易成本、生命周期等各种可能影响组织运作的相关变量。在网络治理的关系中，虽然治理互赖中政府政策执行的角色和职能已有所改变，但政府仍然保留相当大的支配权，政府的主要工作是使网络中的参与者能够互赖、互动，通过网络化管理来降低交易成本、减少重叠和平行的浪费，推动政府与公民直接互动的网络间关系架构，并形成社会支配性的过程与功能。

因此，政府需凭借自身的网络治理职能，提升管理统筹所需的能力，创造伙伴关系的政策执行网络环境，结合不同背景与动机的参与者，实现共同的政策目标。新治理形态的网络治理，能扩大政策执行幅度，是提升政策深入执行能力的关键。

（2）企业化的治理职能。《新政府运动》一书，带动了理论与实务界对企业精神政府的关注风潮，新政府运动的浪潮强调政府能发挥领航功能、鼓励小区参与地方事务、用竞争性来追求效率、注重产出成果，采取任务与顾客导向、授权地方政府与当地机构发挥因地制宜的功能，运用市场机能鼓励民间扮演政府过去的部分角色。新政府运动的目的就是要将政府改造成为治理型的政府，并把企业精神带进官僚体系中，用新的方法来处置有限性的资源，以能反应全球化现象中快速变迁的行政新环境。更有学者认为政府机关应像商业机构实施企业化经营那样，促进公共部门企业化管理，是当前政府最主要的责任。

公共管理企业化，可借鉴大型企业集团组织的网络运作模式，把私人企业的网络化管理方式引入公共部门。政府内部的企业化网络圈形成，可促成各部门具备高度资源动员的能力，政府职能也因网络资本而大幅增进。企业精神政府是建立在公民参与的结构上，也就是私人、非营利组织以及营利组织在政策执行的传递上扮演实质的角色，政府负责政策规划与协调，以减轻政府行政负担增进行政效能，以最少的人力物力产生最大化的效益，以应对可能面临的压力。

企业精神所关注的重心是创新，开创进取性管理是企业精神政府的重要执行观念，依赖学习企业的竞争、诱因、市场导向等机制，改变政府组织体质，以继续执行公权力所赋予的维护公平正义的使命。［6］166-170企业精神政府主张专业职能、责任伦理、实时响应、构筑愿景、资源整合、顾客为主及卓越理念，具有领航催化、授能小区、效率竞争、积极开源、分权参与等特质，有助于公私部门之间的协力合作，能解决官僚体制困境的企业化政府治理职能建立的难题，是提升政策执行汲取能力的先决条件。

（3）电子化的治理职能。人类未来所面对的挑战应该是来自于信息科技所推动在公共管理上的变迁，信息与通信科技是政府再造的利器，其最大作用在于创新、改造作业流程与服务形态，使政府可以实时回应人民需求，电子化服务已是政府必须具备的重要职能，科技信息化及网络化的发展为公民更为广泛的行政参与提供了途径与工具，更进一步拓宽民众与政府沟通的渠道。在顺应科技潮流及生产力的追求下，经由信息科技以及网际网络，电子化政府可提供无障碍、实时的沟通和建立共识的渠道。任何公共政策执行后，资源管理单位都有必要了解该项政策的执行绩效与影响，以及是否解决或完成所设定的政策目标，以衡量政策执行效果并检验国家资源分配是否适当，电子科技运用已成为决策支持的重要环节。Fountain 认为，在技术执行的框架下，信息科技的发展与在实务界的推动，势必直接影响官僚的组织网络形式、外在的制度安排，以及政策的规划与执行，信息科技、计算机仿真组织使决策过程中信息增加、不确定性降低。［7］89-112

政府电子化治理职能的展现能提升政府信息公开与流通的效率，可使私人部门与公民社会更能有效率地处理与政府之间的事物，将一群对某项公共政策有利害关系的机关、机构、团体、个人，经由互联网的连接而形成政策网络，改变及创新政策参与的形态。政府信息的另一种附加值可表现在决策上，当行政机关将相关法案的草案通过网络加以公开，并向各方征集意见及收集数据后，在短时间内便可以取得民众或产业界的意见及质疑点，也可获得部分专家的研究成果。这些对决策有益的信息，行政机关均可以实时快速获得［8］183-195，由信息透明与公开而沟通、联系、传递理念，进而形成共识，维系政府政策计划执行的顺畅运作。发展电子化政府已形成全球性的共同趋势，并且电子化政府在世界各国都有朝政治参与一方落实的明显趋势，各国政府无不尽可能在电子化政府的硬件基础上，强化行政作为的响应性，以期落实政治参与，进而增强政府正当性。因此，强化电子化政府、发展数字行政系统、政府居中协调各社会势力团体、通过政策网络达成政策共识，已成为提升政策执行商议能力的基本条件，并且政府网络化、企业化与电子化职能与提升政府治理能力呈现出动态关系，见图2。

图2 提升政府治理能力动态关系图

近年来国外政府受到公共信任的程度有逐年下降之势，其形成的因素虽经纬万端，但政府的能力不足难辞其咎，今日的政策决定是在高度相互依存、相互关联的政策环境内做出，因此在政策环境对国家发展的冲击与再结构过程中，政府需要加速提升治理的能力，有效结合民间的力量与资源，共同擘画政策的发展与执行，落实民间社会与国家机关共同治理的合作关系。政府由网络化、企业化、电子化的职能提升治理的能力，与私人部门、公民社会能更有效率地协商、沟通，在政策执行网络互动中形成紧密连接的伙伴关系，对于政策目标的达成以及政策工具的选择能够取得共识，使政策执行收获理想目标和取得亮丽成果。

2.形塑政策执行网络

政策执行网络的概念就是政策执行过程中，各相关要素基于互动而联结成的关系网络。［9］32-34无论从利益视角或治理视角都把政策网络中各要素之间的协同互动，看作是政策网络运行的主要方式，政策网络就是将国家与社会行动者予以连接的机制。

（1）政策执行网络的意义。政策执行网络在理论上的意义，一是适用于复杂政策执行过程的描述。网络的概念有助于表明政策执行系统性，可用以解析治理与网络管理的关系连接，拓展研究与解决政策执行问题的视野。二是有利于展现政策执行的关联性、动态性。从政策执行的网络概念，可了解到政策执行过程中，政策执行的效果依赖各相关要素及其组合，说明了需要从系统的角度去把握和解决政策执行的问题，更为明确解析政策执行要素间的关联与执行的运作形态。三是有助于实现政策执行规划的系统化。政策执行网络表明政策执行是个系统的工程，在政策执行的规划和预测中，需要全面地考虑政策执行中的相关问题，兼顾多方面的利益。

（2）政策执行网络的运作。政策执行网络的形成是全球化下的公共部门变迁与治理重构所产生的网络关系，直接影响新的利益阶层与公民团体对公共政策权力的重构，政府已不是各类公共事务解决的唯一权力来源，公民组织结构转型后，取得了社会上的自主地位，成为一个在政策执行过程中，与政策执行各主体之间不断实现互动的主动参与者、支持者、协调者，从而共同有效地推动公共政策的执行。社会变迁与治理转型需要新的政策执行观念与其相适应，国内外相关理论和研究发展，为政策执行网络奠定了理论基础，政策执行网络是在政策网络基础上引申出的一个概念。政策执行网络是一个涉及多方利益的政策关系网络，是一个多元中心的治理体系，政策网络的有序性，来自于政策网络中权力结构、政府结构、私人结构和社会结构的协同合作。［10］82-89为有效推动政策的执行，政策网络的要素主体（主要包括政府、私人部门与公民社会），采用互动、协调、沟通等方式，取得国家与社会两者之间关系连接的平衡，促进政策执行的优化。而互惠的规则要求政策执行成员要本着各方皆能受益的原则为出发点，公私部门遵守对等互惠的规范，经长期持续互动形成互信，落实政府与社会共同治理的合作关系。协力行动在本质上具有社会契约的特质，引导参与者共同行动的功能，通过合作寻找双方平衡的结合点，可有效推动政策的执行。随着治理理念的递移，公私协力逐渐取代市场机制成为政府寻求提升治理能力、改善治理效应的主流思维。公私协力强调公私部门之间协力合作而建立伙伴关系，是达成共同政策目标的动态过程。伙伴间的沟通，最重要的要素在于协力关系要注意网络基础结构、管理构想与整合方案，扩大网络关系中利害关系人的参与、安排适当的管理与互动方案，整合决策与执行所需要的关键信息，以使决策更成熟与服务更完善。

3.积蓄互信的社会资本

社会资本的界定可以区分成微观及宏观两个层面。微观层面偏重在社会网络的研究，如Granovetter 的弱联系理论，弱联系更可能扮演不同小团体间的“桥”，且因其成员与外界互动机会增加，资源与信息渠道也随之多样化，因而享有丰富的社会资本。社会资本的形式包括：义务与期望、信息网络、规范与有效惩罚、权威关系、跨功能的社会组织，以及目的性组织。对于社会资本的观察，则提升至国家这个宏观的分析层次，从国家的角度，将社会资本界定为：社会资本是经由互信、互动关系所凝聚的资本，社会资本的存在与否，将可决定一个国家经济的繁荣与竞争力。Putnam 则从社群的层次加以探讨，认为社会资本乃社会组织所具有的长期特征，如信赖、规范与网络等，此等特征因有助于促成自发性的合作与协调，故可用以改善社会行动。［11］27

20 世纪90年代以后，被普遍关注和重视的社会资本理论，说明了与现代政策执行的理论和实践存在着内在的逻辑关联性，并且认为充沛的社会资本存量是政策执行网络形成和运作的基础。社会资本灌输团结合作观念和公共精神（内部效果），汇集社会利益促进社会合作（外部效果），限制投机主义的自利行为，鼓励自发性的合作意愿，激发愿意遵守维系互助合作的规范，因此社会资本与行政体制和法规制度具备互补的效用。社会资本的特质显现了社会的、互惠的以及公平的取向，涵盖个体与集体间的各个层面，符合当前网络治理动态发展过程中政策执行的新需求。

社会资本是治理运作过程中整合资源的力量，更进一步来说，它是整合协调组织集体行动的力量。治理能力的提升，并非单靠国家机关便一蹴而就，而须掌握并调和各种社会团体的需求、通过公私部门集体努力，形塑一股可观的力量来推动政策，社会资本作为相互熟悉或认识的制度化关系的资源，即建构协力关系网络的重要资源。社会资本可以增进内部互信，并弥补法规不足，规范成员行为促进协商合作，可以节省不必要的协商与强制所造成的交易成本。社会资本所指涉的是关系连接的质量与网络结构，充沛的社会资本积蓄可以维持国家与社会两者一定的自主性，取得两者之间关系连接的平衡。一体化政府策略，其目的就在于凝聚社会整体力量，积蓄政策执行所需的社会资本，以贯彻政府政策执行。

连接不同层级的政府与私人部门及公民社会，发展伙伴关系的分享机制，从中孕育共同意识的形塑，促成公私协力治理工程的改造，社会资本积蓄乃关键所在，也是提升政策执行绩效的重要途径。社会资本不健全的发展会造成政府机制的僵化，过度团结凝聚、封闭的社群团体，内部虽然有较高的社会资本，但相对于其他社群团体可能会显出不信任、排外，徒增互动的困难。封闭性社会资本会扭曲市场、行政法治，以人际信赖为基础的社会关系，会增加利益游说机会，制造政商关系的利益网络，影响政府决策和行政效能。因此，积蓄互信的社会资本应展现其正面功能，防止负面效应产生。

三、结 语

在全球化的环境中，治理已不再是政府的同义词，治理互赖强调政府、私人部门与公民组织各自享有自主性，基于目标的达成，在互信、互赖的情况下，相互合作共同协商，并且治理互赖的政策执行必须跨越公私部门的界限，在政府、私人部门与公民组织之间形成一个制度连接。在具备网络化、企业化与电子化职能的高效能政府治理导引统合下，政府、私人部门与公民组织通过互动、沟通、协调建立治理互赖的伙伴关系，形成公私协力政策执行网络，并以所积蓄互信的社会资本为基础，通过制度化的规则运作，达成治理互赖的政策执行建构。