社会主要矛盾转变背景下被征地农民社会保障供给优化研究

江维国 李立清 周贤君

摘 要 被征地农民面临群体对比下的静态发展不平衡、社会进步下的动态发展不充分双重困境，成为了新时代中国社会主要矛盾具体而格外显眼的表现载体。然而，具有促进社会公平、化解社会矛盾使命的被征地农民社会保障供给实践并没有对此作出有效响应，在供给主体、供给规则等构成的供给侧存在明显的结构性障碍。因此，有必要通过构建“一主多元”参与模式、完善需求表达机制等途径，强化供给侧改革，破除结构性障碍，促进被征地农民社会保障供给优化，帮助其摆脱双重困境，进而助推社会主要矛盾化解。

关键词 社会主要矛盾;被征地农民;社会保障供给

[中图分类号]F323.89[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2019）07-0038-06

党的十九大报告首次指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”党和政府要“坚持在发展中保障和改善民生”（习近平，2017）。党的十八届三中全会、《国务院办公厅关于完善支持政策促进农民持续增收的若干意见》（国办发〔2016〕87号）强调，“要完善对被征地农民的合理、规范、多元保障机制。”然而，当前我国社会保障制度及其供给实践还存在诸多不平衡、不充分的结构性障碍（郑功成，2017）[1]，许多被征地农民更是缺乏基本的社会保障供给（邓大松等，2014）[2]，面临着群体对比下的静态发展不平衡、社会进步下的动态发展不充分双重困境，成为了新时代中国社会主要矛盾具体而格外显眼的表现载体。而且，从实践来看，国家土地督察西安局的调查指出，陕西、甘肃、宁夏的 12 个市（州）被征地农民的实际参保率仅为22.4%。（黄厅等，2017）[3]。因而，无论从国家“保障和改善民生”意志还是基层实践困境来看，社会主要矛盾转变背景下被征地农民社会保障供给优化都是一个重要而紧迫的选题。

一、研究进展与问题提出

被征地农民是伴随城镇化进程而产生的，因而其社会保障早就引起了学界关注。被征地农民社会保障是指政府及社会对土地因“公共利益”需要被依法征收的农民所提供的养老、医疗、就业等各类保障的总称（左停等，2018）[4]。从内涵来看，被征地农民社会保障是在二元社会保障格局存续的特殊时期，对土地被依法征收的特殊群体，实行的特殊制度安排，但该制度具有鲜明的补偿性、强烈的必要性和漫长的过渡性（欧胜彬等，2016）[5]。因文化素质低、务农技术在非农领域无用武之地，上班无岗、种地无土的被征地农民对社会保障具有强烈的需求（李永友等，2011）。与没有失去土地时截然相反，原来不支持现支现付社会保障制度的农民，失去土地后就会对其产生多元化的需求（Elizabeth M，2013）[6]。但被征地农民社会保障供给较为特殊，其水平与农村集体土地征收补偿标准、补偿款分配方式等具有密切关系（蓝志勇，2017）[7]。参照城镇居民保障水平，收益还原法下，综合考虑土地医疗、养老、就业等社会保障价值的征地补偿标准，约为南京市现行标准的6.6倍（诸培新等，2011）。也就是说，南京市现行征地补偿标准，远低于理论标准。从自感调查来看，湖北省被征地农民社会保障不满意率为40%，且就业保障的满意率仅有8%（苏海涛，2013）[8]。可见，被征地农民很难从社会保障供给中获取应有的获得感、幸福感、安全感。当然，制约被征地农民社会保障水平的因素较为复杂，既与征地补偿标准低、分配不合理、社会保障项目残缺不全有关，也与开发商、村集体失责有关（李小静，2016）[9]。

目前，我国社会保障供给中存在“有普惠性而公平性不足，有多种模式而统一性不足，有政府主导而市场及社会力量调动不足，有法定的基本保障而多层次不足，有现实保障能力而可持续性不足”等不平衡、不充分的結构性障碍（郑功成，2017）[10]。在转型发展的新时代，政府必须认识到，被征地农民获得公平的社会保障必然是一个社会呼吁、抗争与政府适度赋权彼此交融的政治过程（朱常柏，2014）[11]。因此，被征地农民社会保障不仅不应被忽视，反而要从内容结构体系健全、层次结构体系均衡等方面入手以促进供给全面优化（秦继伟，2018）[12];除要提供最低生活、基本住房等最低保障和医疗、养老等基本保障外，还要提供就业、社会融入等发展型保障，以提高被征地农民自我发展能力和社会适应能力，促进其充分发展（邵彦敏等，2017）[13];要将自上而下的供给决策与自下而上的需求表达有效结合，提高被征地农民社会保障供给的适配性与精准性（刘锦城，2015）[14]。

综上所述，已有研究多以被征地农民社会保障的特殊属性为逻辑起点探究其需求特性及供给响应，多角度测算其保障水平并剖析其影响因素，然后从体制、机制等维度提出相应改进建议。然而，从研究内容看，尚缺少对被征地农民社会保障供给结构性障碍及全面优化的系统性研究，且已有研究没有将被征地农民发展不平衡、不充分双重困境提升到我国社会主要矛盾层面。因而本研究从供给侧入手，聚焦社会主要矛盾转变背景下被征地农民社会保障供给的结构性障碍及其全面优化，力图拓展该领域的研究内涵。

二、社会主要矛盾转变背景下被征地农民社会保障供给优化的理论依据

理论是人们把在实践中获得的认识、经验加以总结、提炼而形成的知识体系，其作用在于规范研究和指导实践。在本研究展开之前，有必要对与社会主要矛盾转变背景下被征地农民社会保障供给相关的理论进行梳理，为接下来的研究提供指导与启示。

（一）社会主要矛盾转变理论基础：马克思主义的社会矛盾理论

“矛盾”一词在汉语中最初出现在《韩非子》中，其意是指逻辑方面的分歧。在拉丁语中，“contradictio”即“矛盾”的意思，同样是指逻辑方面的不一致。由此可见，在古代哲学中，“矛盾”实际上已经具有对立统一的思想。黑格尔在其唯心主义哲学中首次将矛盾视为对立统一。马克思吸取黑格尔“矛盾”思想有益成分，对唯物辩证法的对立统一规律进行了经典阐述：矛盾是事物发展的源泉与动力。关于基本矛盾，马克思认为，生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的矛盾是人类社会的基本矛盾（马克思，2009）。同时，马克思认为，生产社会化与生产资料私有制之间的矛盾是资本主义基本矛盾。恩格斯则提出，无产阶级与资产阶级的对立、个别企业的有组织性与整个社会生产的无序性之间的不可调和等是资本主义社会主要矛盾的表征（马克思，2009）。关于社会主义的矛盾，列宁根据俄国过渡时期社会主义建设实践指出，“对抗和矛盾截然不同，在社会主义制度下，对抗将会消失，矛盾仍将存在。”（列宁，1990）这实际上折射了列宁把非对抗性的矛盾视为社会主义社会发展动力源泉的理论思想。之后，苏联及东欧马克思主义者们对社会主义的社会矛盾做了诸多延展性探讨，遗憾的是，并没有构建起系统性的社会主义矛盾理论。

在社会主义改造完成后，毛泽东基于新中国实践经验，对社会主义社会矛盾进行了系统阐述。1956年，党的八大在毛泽东矛盾理论思想指导下对当时国内主要矛盾做了如下判断：“已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。”1981年，党的第十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》将我国社会主要矛盾改为：“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。”自此，党和国家率领全国人民坚定不移地朝着解决这一社会主要矛盾而努力奋斗。2017年10月，党的十九大报告指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这是有关我国社会主要矛盾的最新论断。该论断不仅是我国社会主要矛盾理论的重大创新，也标志着党和国家对社会发展中不平衡、不充分问题的高度重视，更彰显了党和国家在新时期促进社会平衡、充分发展的信心与决心。

（二）被征地农民平衡、充分发展理论基础：可行能力理论

20世纪六七十年代，在对“一个人应怎样活着”的深入思考中，阿马蒂亚·森的可行能力理论逐步形成。他在《以自由看待发展》一书中首次指出，“一个人的可行能力指的是该人有可能实现的、各种可能的功能性活动的组合。”该观点被广泛认为是可行能力理论的最初表述。为便于理解可行能力这个核心概念，森以列举的方式对“功能性活动”作了诠释，如“吃、穿、住、学习以及选举投票、做礼拜等社会参与”。在森看来，尽管商品消费、服务享受只能提供一些特征，但这些特征可以产生“能力”或“功能”，从而产生福利（高进云等，2010）。换而言之，可行能力理论下的福利是很多“功能”或“能力”的一种组合。当然，在福利“生产”过程中，哪怕“功能”“能力”的集合具有完全一致性，但因个体、环境、社会氛围、人际关系以及家庭内部分配等主、客观因素差异的客观存在，商品或服务向福利的转化效率并非完全一致（阿玛蒂亚·森，2002）。森将这种导致转化效率差异的因素统称为转换因素，并进一步指出，尽管转换因素不直接产生福利，但却可以促进或阻碍商品或者服务向功能性活动进行有效转换，也就是说可以间接影响福利。从本质上看，森的可行能力可以理解为一个人发展中可选择的空间的大小，而这种选择空间的大小取决于个人主动参与的能动性，能动性则取决于个人禀赋与社会制度安排。

在农民对土地的生产经营权长期不变的政策预期下，相对其他普通农民而言，被征地后的被征地农民丧失的主要权益就是基于农地的发展权，因为失去农地就意味着永久性地失去了通过生产经营从农地获取收益的“功能”，而这本质上是可选择空间的封闭或者说是“能力进路”的阻断，如果没有其他保障措施，被征地农民不能获得充分发展也就成为了必然。然而，可行能力理论认为，发展要以人为中心，人是发展的终极目标。当前我国的新型城镇化建设正是以人为本、促进全面的新型城镇发展模式。如果被征地农民因城镇建设需要土地被征收，而社会保障和公共服务却无法及时跟进而使其失去“实质自由”与平衡、充分发展机会，这显然既违背了新型城镇化的本质内涵，也会进一步加深社会主要矛盾。

（三）被征地农民社会保障供给优化理论基础：公共政策价值理论

随着公共政策学科的发展，对其价值观的探究日益成为了公共政策理论与实证研究的重要主题。在政府社会治理的众多可选项中，“对全社会的价值作权威性分配”的公共政策是能够对社会公平产生实质性影响的重要工具之一（D.Easton，1953）。公平与效率是人类社会追求的两大永恒主题，也是经济社会发展中时常面临的两难选择。《2006年世界发展报告：公平与发展》将“公平”概括为两项原则，即“机会公平”和“避免剥夺享受成果权利”，前者是指个体一生中的成就应主要取决于其才能和努力，而且这种才能不应被种族、性别、社会及背景或出生地等不可控的因素所约束;后者是指個体享受健康、教育、消费等发展成果的权利。从经济学角度看，效率是指资源的合理配置和有效利用，在同一时间内投入的最小化或产出的最大化是效率的恒定标准。唯效率论者认为，追求公平就会扭曲资源配置，扰乱经济秩序，破坏市场运行机制，降低生产者积极性、市场效率和经济绩效，进而阻碍社会发展。对此，公共政策价值理论认为：社会要持续发展，必须折中处理公平与效率，也就是要以最小的不公平换取最大效率，抑或以最小的效率损失换取最大公平，因为公平与效率同等重要;要建立起兼顾公平与效率的分配制度，即建立以利润为目标的私有经济和以社会福利为目标的“混合经济”，借以在保持以“自利”为导向的效率的同时，通过制度安排对社会收入再分配进行有效调节，进而实现基本的“底线公平”（姜秀敏，2015）[15]。

作为一种国民收入再分配形式，社会保障是通过社会保障制度安排加以实现的，因而社会保障制度显然具有公共政策属性。可见，具有鲜明补偿性、强烈必要性和漫长过渡性的被征地农民社会保障制度，必然要折中处理公平与效率问题。被征地农民社会保障供给中存在的不平衡、不充分的结构性障碍，实际上是一种社会不公平，一种不同群体对比下的横向不公平，且这种不公平可能导致发展起点与过程的不公平。毫无疑问，这种不公平是对公共政策价值取向的事实偏离。而且，社会保障供给的不平衡、不充分结构性障碍，既会影响社会保障制度本身的绩效，也会制约资源再分配效率，而这显然不利于全社会持续发展。

三、社会主要矛盾转变背景下被征地农民社会保障供给的结构性障碍

社会主要矛盾转变既凸现了被征地农民发展不平衡、不充分双重困境，也对通过社会保障等手段使其摆脱双重困境提出了新要求。但目前我国被征地农民社会保障的供给，并没有对这种新的要求及时作出有效响应，在供给主体、供给规则、资金供给、项目供给等组成的供给侧，存在明显的结构性障碍。

（一）供给主体不平衡

被征地农民社会保障之所以从农民社会保障体系中游离出来而成为一个倍受关注的问题，根本原因是其承包地因“公共利益”需要被政府或以政府的名义永久征收。从该角度看，在被征地农民社会保障供给中，政府作为占主导地位的供给主体是无可厚非的。但我国被征地农民社会保障供给实践中，“政府主导”却被异化成政府“独角戏”。因当前的家庭联产承包既没有联产分配，也没有集体积累上缴，集体所有权严重虚置，许多地区的村集体僵尸般名存实亡，村集体这个主体在被征地农民社会保障供给中，基本上“不在场”。同时，缺乏社会责任感和企业家精神、追求利益最大化的开发商，出于自身利益的考量不仅会想方设法降低土地补偿标准、千方百计地压缩补偿范围，也不会在就业岗位提供方面真正为被征地农民着想，因而对被征地农民社会保障也没有尽到应尽的责任。而且，被征地农民大都思想观念落后，存在“小富即安”的小农经济思想，拿到土地补偿金后不少人选择买地建房、购买家用汽车及其他大宗耐用消费品，社会保障意识严重不足。可见，当前我国被征地农民社会保障过度依赖于政府这一单一主体，供给主体之间责任承担极其不平衡。

（二）资金供给不充分

被征地农民社会保障资金供给主要来源于征地补偿，而征地补偿主要由补偿标准和补偿范围决定。从征地补偿来看，各地的征地补偿主要采用与市场定价无关的“产值倍数法”，但该法补偿标准低、范围窄，无法实现对被征地农民受损利益的完全或相当弥补，导致其社会保障资金来源不足。从补偿款分配看，缺乏话语权的被征地农民面对征地程序安排中占据“谈判”的“先发优势”与“后动优势”的地方政府以及拥有资本优势的开发商，在村社精英组成的村两委向上接轨、流入上层的语境下，非常容易“底层沦陷”，无法在征地补偿分配中得到应得份额，这进一步削弱了其社保资金来源。有研究指出，2006～2011年，被征地农民只获得土地出让增值收益的3%～16%，而地方政府和开发商的获得却高于 75%（诸培新等，2013）[16]。从社保基金管理看，被征地农民社会保障基金主要以银行储蓄和购买国债的方式运营，其最大优点是确保了基金的稳定性，最大缺点就是基金贬值。基金贬值，其结果必将导致社保资金后续供给不足、缺口放大。因此，征地补偿标准低、范围窄、分配不合理和基金管理不科学，导致了被征地农民社会保障资金供给不充分。

（三）项目供给不充分

按照马斯洛需求层次理论，社会保障可以分为最低保障、基本保障和发展保障三大层次。其中，最低保障是指最起码的生活保障;基本保障是指养老、医疗等基本保险;发展保障是指有利于个体及家庭可行能力提升的教育、就业、社会适应等保障。目前，最低生活保障已经在我国被征地农民群体中基本覆盖;在基本保障中，被征地农民参加的项目主要是养老、医疗这两项保险，其他项目供给明显不足;在发展保障中，被征地农民的就业、子女教育等被严重忽视，社会适应更是无人问津。从就业保障来看，有需求者占被征地农民总数的80%左右，但相关单位却很少提供就业培训保障，即使个别地区组织了培训，也是重形式、轻实效（李迎生等，2018）[17]。从子女教育保障来看，被征地农民对子女教育保障的满意率仅为38.87%，不满意率却为42.44%。从社会适应保障来看，认同“城镇人”身份的被征地农民只有10.42%，有近50%完全没有适应新环境（刘芳娜，2016）[18]。可见，被征地农民社会保障项目供给不充分相当严重：“数量短缺”与“优质不足”并存。然而，对被征地农民而言，发展保障却是降低能力贫困代际传递，进而打破阶层固化最为有效的手段。

（四）供给规则不平衡

被征地农民社会保障供给规则主要由需求表达机制、供给决策机制和供给监督激励机制构成。从需求表达来看，受几千年臣民文化的深远影响，许多被征地农民具有依順性甚至盲从性，加上信息收集与应用能力有限，因而需求表达意愿淡薄，表达能力不足。从供给决策来看，目前我国政治参与制度供给不足，存在诸多“漏洞”与“真空”，有关被征地农民政治参与的规定非常少，地方政府也常以开发商利益、官员偏好和上级文件精神为依据，在没有被征地农民代表参与情况下“自上而下”决策，向其提供社会保障。从供给监督机制看，我国社保管理机制长期没有理顺，并不具有行政隶属关系的多个政府部门参与社会保障管理，条块化、分割状的管理特征非常显著，这本来就加大了监管难度，而社保基金监管机构和社保业务管理机构分属财政部和人力资源社会保障部下属的两个业务部门，这种上下级关系使得监管机构的独立性和自主性严重受损，进一步导致监管机制形同虚设（郭颖，2013）[19]。从供给激励机制来看，在被征地农民社会保障供给中，无论是对地方政府执行官员，还是对开发商等单位，都没有建立起一种鞭策消极、鼓励先进的激励机制，导致不作为、不履责现象漫延。由此可见，我国被征地农民社会保障供给规则不平衡情况较为严重。

四、社会主要矛盾转变背景下被征地农民社会保障供给结构性优化

在社会主要矛盾转变背景下，要促进被征地农民双重发展困境的摆脱，破除其社会保障供给的结构性障碍无疑是重要的切入点。因此有必要构建“一主多元”模式，促进供给主体参与平衡化;健全征地补偿等机制，促进供给资金来源充分化;构建“三维多元”保障体系，促进项目内容供给充分化;完善需求表达等机制，促进供给规则调控平衡化。

（一）构建“一主多元”模式，促进供给主体参与平衡化

根据公共政策价值理论的逻辑可知，为弥补市场机制分配的缺陷，实现基本社会公平，维护社会稳定，政府理应在社会保障供给中发挥主导地位作用。但现代治理理论也强调，在社会治理中，因政府资源与政府理性有限，要建立起多元主体参与的协商机制，调动其他主体的力量共同参与社会治理。在被征地农民社会保障供给中，因该保障是由“公共利益”需要而引发的一个特殊问题，政府无疑需要在法律制度保障、公共财政支持、基金管理、政策激励等方面发挥主导作用。村集体也要利用乡村振兴战略全面实施的历史机遇，通过成立小型工程承包企业、成立乡村旅游合作社等方式积极发展村集体产业，提高村集体留存征地补偿款项使用效率和收益，为被征地农民就业、增收提供持续保障，也使自身能在被征地农民社会保障供给中发挥出应有的作用。开发商要增强社会责任感和企业家精神，从就业岗位提供、就业培训、合理补偿等方面入手，承担起在被征地农民社会保障方面的应尽之责。被征地农民则要改变观念，树立正确的社会保障意识，积极参加社会保险、技术培训。总之，在社会主要矛盾转变背景下，有必要构建以地方政府为主导，村集体、开发商、被征地农民共同参与的“一主多元”模式，促进被征地农民社会保障供给主体参与平衡化。

（二）健全征地补偿等机制，促进供给资金来源充分化

党的十八大报告专门提到了征地制度改革，以提高农民在土地征收增值中的分配比例，但当前各地的改革依然局限于“产值倍数法”逻辑，没有摆脱土地行政定价思维。然而，土地征收制度改革的重要趋势必然是与市场接轨，在土地征收的权属调整中，被征地农民的利益将不能再被地方政府以行政手段剥夺。“区片综合地价”是依据地类、产值、土地区位、人均耕地量以及土地供需关系等因素划分区片并测算征地综合补偿标准的征地补偿定价模式，具有准市场定价属性（国务院法制办公室，2016）[20]。因此，各地要深入思考被征地农民社会保障供给资金来源不充分的原因所在，以“区片综合地价+社会保障价值”为基本逻辑，探索农村集体土地征收补偿新模式，实现被征地农民对“级差地租Ⅱ”（土地用途改变增值）的合理分享，逐步与市场定价接轨，适度提高征地补偿标准。在征地补偿分配中，要组建有被征地农民代表参与的征地补偿款分配管理小组，并结合农用地、宅基地、集体经营性建设用地三种不同类型土地探索征收款分配比例的优化，特别是要明确社保资金留存比例，保障被征地农民合法利益。地方社保基金管理机构，要以投资多元化、专业化及管理与监督独立运行为改革方向探寻被征地农民社保基金管理优化，实现基金的保值增值。

（三）构建“三维多元”保障体系，促进项目内容供给充分化

较长时期以来，我国社会保障事业建设都是在“广覆盖”指导思想下进行，被征地农民社会保障供给同样受其深刻影响。然而，该思想有一个隐含前提，那就是假设保障对象具有同质性，但事实上被征地农民是一个因土地被征收而失去平衡、充分发展机会和“可选择空间”的“异质”群体，因而其社会保障供给的指导思想除了“广覆盖”外，无疑还应有“保基本、促发展”。因此，有必要从“最低保障、基本保障、发展保障”三个维度入手，为被征地农民建立起多元化社会保障体系，促进保障项目供给充分化。当前，被征地农民的最低保障供给主要在于适度提高水平，基本保障供给要增加项目、提高覆盖，发展保障供给则要提高重视、全面建构。从就业保障来看，地方政府要联手开发商、村集体，并以地方院校为依托，定期对被征地农民展开技术培训，提高其就业竞争力和可行能力。从子女教育保障来看，可通过“名校办分校”等方式促进教育资源公平配置，使被征地农民子女能享受和城镇子女一样的优质教育资源，阻断因教育不公而可能产生的能力贫困代际传递。从社会融入保障来看，要通过加快社会福利与户籍脱钩、缩小城乡福利差距等途径，创造被征地农民社会融入条件，使这些城镇“常住人口”成为真正的市民，提高其链接城镇资源的能力。

（四）完善需求表达等机制，促进供给规则调控平衡化

赫希曼的“退出—呼吁”理论认为，面对组织绩效衰减，消费者或会员有退出、呼吁两种可能的选择，前者是指消费者放弃产品购买、会员退出等行为，后者是指“消费者或会员为修正组织的惯例或政策所做的尝试或努力。”（Hooghiemstra R，2002）退出是一种非直接面对的交流方式，靠市场发挥作用，属经济范畴;呼吁则直面组织管理者，表达诉求，属于政治范畴。在市场失灵的社会保障等公共品或准公共品领域，呼吁是主要的表达机制，退出选择则可能会演变为上访、闹事等失序行为（黄冠豪，2017）[21]。因此，地方政府在面对被征地农民社会保障供给时，要基于被征地农民意愿表达能力、行动力水平等禀赋构建需求表达机制，了解其社会保障需求和利益诉求，并形成综合利用集体讨论、被征地农民代表参与等方式的供给决策机制，提高被征地农民社会保障需求的呼吁能力及质量，增加呼吁影响力。同时，要以地方政府、开发商等主体的职责履行以及社会保障的供需匹配等为监督轴，以地方政府官员绩效考核、晋升以及开發商的税费减免与声誉激励等为激励轴，构建被征地农民社会保障供给监督激励双轴机制。总之，完善需求表达机制、供给决策机制和监督激励机制，是促进供给规则调控平衡化，进而优化被征地农民社会保障的重要举措。

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