基层农民对上海乡村振兴的期盼分析

■楼建丽 等

去年，结合市委大调研活动，我们对郊区农民就实施乡村振兴战略的认识情况开展调研。调研发现，当前农村基层所反映的问题，既有上海破解城乡二元结构中存在的老大难问题，也有伴随着工业化、城镇化、信息化出现的新情况新问题；既是广大农民群众的殷切期盼，也是上海推进乡村振兴的工作抓手。经梳理，收集到的问题可归纳为84项，基层农民的期盼主要集中在产业兴旺问题、生态宜居问题、生活富裕问题、急难愁问题四个方面，比例分别为45%、15%、22.5%和17.5%。

一、产业兴旺问题

（一）提升地产绿色农产品有效供给水平

当前，上海地产农产品已全面达到无公害标准（99%以上），但绿色、有机的比率仅为8%（果品、粮油、蔬菜的绿色认证率分别为16%、12%和4%），且有影响力的品牌也不多，与满足人民美好生活的需求有较大差距。针对如何提升地产绿色农产品有效供给水平，发现主要问题有二：一是个别地区外来种植户购置农药渠道不统一、使用农药不规范，甚至出现违禁药物，使得全市农业面源污染不同程度存在。二是新修订的《种子法》明确取消统一供种，放开农作物种子市场供应，但由于缺乏优良品种及供种企业的推介宣传，农民选种面临一定困难，甚至少部分农民拿着本市发放的良种补贴资金购买外地入沪不良品种，影响了农产品质量安全。调研中，农民和农业企业也提出了不少建议：希望能进一步提高农作物秸秆综合利用的水平，增加土壤肥力，改善农村生态环境，加大对绿色产品的认证补贴，加强技术和管理培训等。

（二）加快地产农产品产销对接

基层农民普遍提出，当前制约农业产业兴旺的因素，主要是产销对接不通畅。例如，一些蔬菜合作社的同志反映，他们在开展有机农产品种植过程中十分注重加大资金投入、创新种植模式、采用优良品种、申请绿色认证等措施，不断改良土壤肥力，提高农产品质量，尽管目前已有智慧菜场、电商配送等渠道，但毕竟是小众市场，大部分优质农产品由于销售渠道不畅，未能实现优质优价，蔬菜滞销时有发生，对合作社经营业绩影响较大。又如，长期以来全市本地稻米产销分散，产业链不完整，供给端与需求侧衔接不充分，一些优质大米的销售渠道依然较窄，很多家庭农场生产的稻谷主要是卖给粮库，在一定程度上影响了种粮的生产效益。对于这些情况，基层普遍呼吁，需要强化地产绿色农产品经营体系，转变传统营销方式，进一步加强城乡联动、农商对接，从而实现农业增效、农民增收的目标。

（三）完善生态补偿制度和扶持政策

自2008年起，本市探索对纯农地区和生态保护地区实施生态补偿转移支付，市财政以一般转移支付的形式将这一资金下达给各区。在调研中发现，目前9个涉农区中只有闵行、浦东两区制定了相关政策将生态补偿直接下发给农户。闵行区直接给予农户基本农田生态补偿转移支付，2017年标准为700元每亩；浦东新区直接给予农户基本农田保护补贴，2017年标准为300元每亩。没有开展这项工作的区表示，2017年市财政局出台的《市对区生态补偿转移支付办法》中明确基本农田生态补偿资金用于基本农田保护、空气质量及农业生产水利，缺少了农田土地流转费，文件出台前将补偿资金的50%作为农田土地流转费补贴给农民，剩余50%作为基本农田保护和基础设施建设费用，文件出台后给农民的补贴就被取消了。针对这一情况，这些区提出，纯农地区和生态保护地区的农户为生态环境保护工作作出了较大的牺牲，建议进一步细化深化生态补偿相关政策，让他们能直接享受到生态补偿资金。

（四）完善设施农用地规划使用政策

调研发现，基层农业部门和农业经营主体对农业设施用地相关文件政策未充分落实反映较为强烈，集中在两方面：一是工厂化生产项目落地困难。如闵行区浦江镇的同志反映，一些水产养殖场在基本农田的划定区域内，按照水产品无公害认证的相关要求，水产养殖所需要的管理用房、鱼药仓库是必备的设施，但目前这些设施无法符合相关备案要求。二是农业产业化项目缺少政策通道。按现有政策，经营性粮食仓储和加工场地、工厂农产品加工展示等，都必须按照建设用地管理，不能纳入设施农用地，由此导致相关产业化项目受限，难以落地。例如，一些农业企业计划从单一的农产品配送企业转型成为具有集净菜加工、蔬菜和副食品配送等功能为一体的新型配送企业，需要建设冷库、配菜车间、净菜场地等设施，这受到了用地政策的制约。对上述情况，农村基层建议能进一步完善优化设施农用地规划使用的政策，提高农业经营效益。

（五）完善农业补贴项目和资金管理

调研发现，现有的各项涉农补贴多属于行动计划类，以保基本为主，缺乏长效机制和政策延续性。例如，松江区反映，该区高标准农田建设的标准是6000元一亩，但后续的维护费用很少。相关农业补贴分属不同专项资金，管理分散，且需严格按照专项资金管理办法实施资金使用和管理，在建设内容、建设标准、资金使用、操作流程、监督管理等方面缺少灵活性，难以完全满足地区建设的需要。调研中也发现，不同行业农业补贴的情况也不尽相同。例如，粮农反映，各级政策补贴力度大，但品种和名目繁多，程序烦琐，缺乏统一规划、统一实施。又如，果农反映，种植水稻和蔬菜有补贴，但种植果林没有补贴；蔬菜有价格保险，水果价格保险超过2000元就不能投保了。再如，菜农反映，蔬菜行业中的性能优良、满足生产需要的农业机械基本为进口产品，但这些产品目前不在农机购置补贴机具国家目录，无法有效提升蔬菜行业的机械化作业水平。对上述情况，农村基础普遍希望能完善农业补贴项目，优化资金管理方式。

（六）农业从业人员老龄化

调研发现，农村基层普遍反映农业从业人员老龄化，农村劳动力出现断层，农村青壮劳动力流失严重，从事种植生产的基本上都是60岁以上老人，年轻人不愿从事农业生产，农业缺技术、缺人才的现象越来越严重。例如，上海交大浦江实验基地是闵行区与交大合作共建的科学示范农业成果推广及应用基地，该基地目前主要从业人员以外来人员为主，但用工队伍不稳定，基地想多用些本地年轻人，但本地年轻人不愿从事，面临本地人员的用工荒。对此，农村基层希望加强职业农民培训，完善各类社会保障措施，提升农业产业对年轻人的吸引力。

二、生态宜居问题

（一）优化乡村规划体系

调研发现，本市乡村规划存在三方面的问题：一是镇村规划实现难度较大。本市明确至2035年，农村居民点用地要从513平方公里减少至190平方公里，实现这一目标需要撤并70%的农户宅基地，规划实现难度很大。同时，保留村仍处于动态调整阶段，各涉农区对调整居住形态的计划还有待加快实施。二是乡村规划编制机制不畅。当前涉及农村地区的规划，包括新市镇总体规划暨土地利用总体规划、控制性详细规划、村庄规划、专项规划、土地整治规划等，各规划之间缺乏统筹和协同，多规难合一。三是村庄规划编制脱离实际。村庄规划大多由城市规划所编制，容易忽视村民需求，不能为乡村预留中长期发展空间，缺乏“一张蓝图干到底”的长远性，对农村地区的规划管控也缺乏一定弹性，审批程序复杂，不能很好地适合农村实际。针对上述情况，农村基层对优化乡村规划体系的呼声很高，希望尽快出台政策，指导各地科学编制规划。

（二）推进美丽乡村建设

2014年本市开展美丽乡村建设以来，农村人居环境面貌发生了较大变化，但调研发现，推进过程中仍存在三方面的问题：一是建设与管理资金投入量大，镇村面临较大财政压力。前期环境整治与改造、村内道路修缮与提升、各项公建配套项目等投入较大，市、区有专项扶持，但进一步提升美丽乡村建设水平，仍需加大真金白银投入。对此，村里普遍希望市、区两级能进一步加大扶持力度。二是美丽乡村建设中农村风貌保留较少，地域文化特色挖掘不足。一些村庄建设过于城市化，没有充分挖掘地域文化，乡村风貌特征并不明显，与乡村气息格格不入。对此，农村基层希望有关部门加快编制出台乡村风貌规划导则和建设导则，从而加大对农村风貌整体保护的政策指导。三是美丽乡村建设项目管理方式比较传统，各专项管理分散，项目整合不够，且标准和内容不能完全符合基层的需求。农村基层希望能给予更多自主权，实现项目打包，并采取奖补办法提高基层的积极性和自主性。

（三）提升乡村旅游发展水平

调研发现，当前上海乡村旅游发展主要存在五方面问题：一是规划导向薄弱，一些景点经营粗放、效益低下，缺乏市场影响力和竞争力。二是产业能级较低，缺乏知名的“乡村旅游名片”，项目的品牌建设不足，整体影响力较弱。三是功能导入不足，景点同质化现象较为严重，项目主题开发较为薄弱，缺乏文化创意和时尚元素，无法满足市民更高层次需求。四是经营尚待规范，一些景点不同程度存在违规用地、违章搭建、证照不全、环境污染等问题。五是公共服务较少，调研发现，高达67.60%的消费者认为目前乡村旅游中普遍存在“厕所等辅助设施有缺损”的现象，54.17%的消费者认为景区“内部交通配套不到位”，选择“安全设施配备不齐全”的消费者占48.23%。针对这些问题，农村基层希望加快出台本市休闲农业和乡村旅游发展的相关规划和扶持政策，在配套设施建设用地上适当、有序放开，并加强对从业人员的技能培训。

三、生活富裕问题

（一）农村集体经济发展增长乏力

调研发现，虽然本市农村集体经济不断发展，但普遍存在活力不足和增长乏力的现象。一是集体经济发展和农民增收不平衡性明显。从集体资产总量情况来看，2017年度本市村级集体总资产1397.1亿元，其中近郊占77.7%；中远郊仅占22.3%。资产总量最多的闵行区（489.6亿元）是最少的崇明区（50.1亿元）的近10倍。从资产经营收益情况来看，近5年来村级集体经济组织年均经营收益为140.1万元，近郊293.0万元，中远郊82.5万元。最高的闵行区（364.4万元）是最低的青浦区（21.8万元）的16.7倍。二是转型发展对农村集体经济造成新冲击。在农村低效集体建设用地减量化和环境综合整治过程中，集体经营性固定资产和收益明显减少，发展受到影响。全市村级集体净资产增长率由2016年的14.6%下降到2017年的6.7%，增速明显放缓。据统计，减量化和整治前，本市郊区房屋建筑物等经营性固定资产原值共计342.23亿元，年均经营（含租金）收入共计72.35亿元；减量化和整治后，经营性固定资产减少62.93亿元，下降20%左右；年均经营收入减少25.62亿元，下降34.7%；企业减少25456户，下降57.21%。对此，农村基层普遍呼吁要深化农村改革，增强集体经济发展内生动力。

（二）农村活动不丰富，活动内容单一

调研发现，郊区村民除了物质不够富足，精神生活也较为匮乏。不少村民反映，当前公共文化配送资源没有很好下沉居村，农村没有其他丰富活动，导致村里文化活动中心里都是打麻将的，娱乐文化活动单调、层次低；而村委会作为提供公共文化服务的“最后一公里”载体，也普遍存在文化建设发展水平不平衡、不充分的现象。调研发现，许多农家书屋的图书数量并不少，但很多内容却不适应村庄留守人员需求，导致借阅率、流转率低。究其原因，在于农村公共文化资源的供需对接不精准，配送的文化资源与辖区内村民的文化需求没有充分匹配、对接。

（三）盘活利用农村闲置房屋发展民宿

调研发现，浦东、青浦、奉贤、金山、松江等区的纯农业村居中有不少农民房和宅基地闲置、半闲置。不少村民希望将这些闲置农房流转给集体、合作社，或租赁给企业开发民宿，可使农民增加租金收入、收益分红等更多的财产性收入，激活农民闲置房屋这份“沉睡的资本”。但是，当前农村闲置房屋盘活利用发展民宿存在三方面的瓶颈：一是项目开发审批难。目前农民闲置房屋使用权流转主要用于发展民宿，但因土地不能转性，用农宅开民宿办不了相关证照。工商登记没有登记类别，既不是旅馆也不是餐饮，难以获得许可证。同时，乡村民宅建筑多为自建房，九成以上的农村房屋是上世纪建设的，房屋的建筑安全难以核准，且农村房屋通常不具备商业接待设施所需的消防设施和消防条件，在消防审核中遇到很大困难。二是配套设施不到位。将农民闲置房屋改造成民宿或者众创空间，需要更多依托村庄的整体环境和周边的旅游资源，规模化发展后还需要旅游设施用地作为保障，包括建设停车场、娱乐活动设施、接待中心等。同时，乡村排污纳管、供水供电、电力通信、燃气等公共服务配套设施，也需要增加投入。三是发展定位同质化、低端化。盘活利用闲置农房缺乏顶层战略设计，更缺乏统一规划。目前盘活的房屋大多用于发展民宿，风格样式和发展定位雷同，存在同质化问题，市场定位及产品层次低端，特色不明显，缺乏故事性，遗失乡村性，难以实现可持续性。

（四）深化农村综合帮扶

调研发现，近年来，本市加大了生态环境保护，农业不断调整产业结构，生态效益提高，但经济效益明显降低。种植业围绕减肥减药、休养耕地，减少夏熟麦子面积，扩大绿肥和冬季深耕面积，生态效益明显，但经济效益较低，近5年来种植业产值下降了19.5%。养殖业围绕面源污染整治、淘汰落后产能，实施畜牧业退养整治，畜牧业产值下降了41.1%，渔业产值下降了13%。因此，对远郊经济基础薄弱的农村地区来说，开展综合帮扶是尤为迫切的一项工作。农村基层反映，帮助经济薄弱村搭建蓄水池功能的平台是让它们有后续发展的好途径，但是在搭建平台过程中也会碰到一些问题。比如一些村子对搭建平台兴趣不高，觉得投资项目周期长，投资回报率低，风险比较大。也有的村认为，上一轮农村综合帮扶政策的精准度还不够。对此，农村基层普遍希望能聚焦低收入农户，通过建档立卡确定帮扶对象，实施精准帮扶，并进一步拓宽帮扶渠道。

四、急难愁问题

（一）农民建房

调研发现，郊区农民对住房翻建、新建的需求普遍比较强烈，主要有两种情况：一是本市郊区农民房屋大部分建设于上世纪80年代，由于受当时经济条件和认知能力限制，住房建设质量标准不高，少有特色和文化传承，至今已有近40年房龄，有的已经成为危房，埋下严重的安全隐患。二是有的农户家庭有两个以上的子女，儿女长大达到结婚年龄，成家分户亟需改善住房条件。分析其原因：一方面由于许多村的村庄规划尚未编制完成，规划不落地，宅基地自然也无法落地，村里就不接受农民的建房申请；另一方面，随着对建设用地指标管控得越来越严格，镇村普遍缺少集体建设用地指标，违法违规占用土地建房的法律后果严重，基层干部理解农民的迫切需求但也不敢有所突破。调研中也有村民反映，有的房屋外立面距离不足1米即登记为基本农田，有的集体仓库也被划入基本农田保护范围，即使拆除建筑，也无法腾出建设用地指标用于农民建房。此外，也有不少镇村干部认为当前农村建房政策还不健全，他们提出，2007年修订的《上海市农村村民住房建设管理办法》实施十多年以后，许多规定已不适应新形势需要。如符合建房条件的农村人口计算标准、离婚户的宅基地资格权、农民宅基地资格权的有偿退出机制、农村困难居民住房保障机制、集中居住项目共用宅基地证制度、农民建房中的占地面积和房屋高度等控制标准、农村房屋的风貌控制和规划设计、农民建房中的质量标准和监管办法等一系列问题，亟需修改或进一步完善。

（二）推进农民集中居住

调研发现，当前本市推进农民集中居住工作，基层存在四方面的困难：一是随着土地、建材、人工等各项成本的增加，农民集中居住的安置房建设成本大幅上涨，项目资金难以平衡。如松江区新浜镇农民集中居住项目，建设成本从前几年的每平方米3000多元上涨到目前的8000多元，原来区里返还建设用地指标每亩140万元即可，现在返还额度要每亩450万元才可做到项目资金平衡。二是农民已对农村住宅以及农村集体资产收益分配的预期越来越高。一部分农民期盼釆取征地补偿安置方式实行集中居住，一部分农民则希望翻建质量更好的房屋形成不动产，对宅基地归并、推进集中居住的愿望不强烈。三是农村现有住户的性质已发生变化，集建区外农户中成员的非农比例已经很高。按照现行政策，农民建房申请主体资格必须为农民，如农户内有非农成员的，实施翻建时要剔除非农成员的份额，即缩小了原来的建房面积。这对既得利益产生了影响，给推进集中居住带来了困难。四是农村改善居住环境的需求多元，而总体的政策导向较为单一。主要是向城镇集中，不鼓励向保留村集中，对于如何进一步就地实施村庄集中，还没有相应的政策引导和支持。

（三）关于各类人员的问题

调研发现，郊区农村也涉及大量有关“人”的问题，主要集中在四个领域：一是村级干部年龄偏大，后备力量不足。村干部队伍呈现出一些结构性的缺陷。村级年轻干部偏少。村支书平均年龄47.1岁，村“两委”干部中35岁以下的占10.2%，村党组织书记中35岁以下的占4.14%，且后备干部人才储备不足。二是希望比照居委会实行村支书享受事业编制。2014年市委“1+6”关于社会治理的文件出台后，居委会书记已经全部解决事业编制。郊区农村社区村支书在推进乡村振兴过程中作用较大，但目前村支书无事业编制，退休后待遇无法保障，这对村支书有失公平。三是农村人才职称评定难。当前的职称评定制度规定，只有岗位空缺才能评定职称，这极大地挫伤了农业科技人才，特别是年轻人才的积极性。而且农业企业科技人员职称评审没有通道，落户打分没有优势，制约了企业的发展。四是乡村医生老龄化现象比较突出。因后继无人，多数乡村医生退休后又返聘继续为村民提供相关服务，而且乡村医生的配备跟服务人口规模不相匹配。如闵行区浦江镇光继村2900多人口仅配备了1名乡村医生，乡村医生平时大量的工作精力主要放在为村民开转院单上，其他的基本医疗服务难以得到保障。

（四）加大财政投入

调研发现，城乡公共服务均等化中仍还有很多内容未纳入市级财政奖补覆盖范围，如各类架空线整理、燃气、供水管网改造、垃圾处理、村庄绿化等。据镇村干部反映，在一些农村基础设施建设和环境整治领域，市级层面虽然出台了建设、管理标准，却没有建立与之匹配的财政保障机制，建设项目存在“看菜吃饭”的问题，水平不高。同时，市级资金虽然聚焦同一区域，但分属不同专项资金，管理分散，且需严格按照专项资金管理办法实施资金使用和管理，在建设内容、建设标准、资金使用、操作流程、监督管理等方面缺少灵活性，难以完全满足地区建设的需求。对此，郊区农村呼吁能下放更多的资金使用权限，通过大专项的方式下达涉农资金，加强统筹整合的力度。