中国自然资源法律体系的反思与完善
——基于拉兹法律体系观的文本实证分析

张书海，阮端斌

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

1 引言

改革开放以来，中国自然资源法律体系①法律体系有广义狭义之分，中国学术界普遍采用狭义观点，认为法律体系是“一个国家的全部现行法律规范组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体”[1]。为使用方便，本文所指法律体系以单个部门（即自然资源）为主体，包括中央层面的法律、司法解释、行政法规、国务院文件、部门规章及部门规范性文件。逐步完善，自然资源立法呈现速度快、体系化的特点[2]，逐步形成了以《宪法》和《民法通则》为基础，以《土地管理法》 《森林法》 《草原法》等单行资源法为核心，以各类行政法规、国务院文件、部门规章、规范性文件和地方性法规规章为补充的自然资源法律体系[3]。上述法律体系在自然资源的保护和开发利用方面起到了有效的约束作用，但行政部门主导的立法机制也造成诸多管理问题，如单行法律设立偏重部门利益，致使法律体系内部规定相互交叉重叠，各级政府行政职权划分不合理等[4-7]。在自然资源部成立并承担统一行使自然资源资产管理者职责的背景下，亟待整合于不同历史时期和发展背景下形成的各项自然资源法律法规，形成一套概念清晰、结构合理、权责明确、内容充实的法律体系。

当前中国学术界对法律体系的研究多从法理学的概念出发，探讨其立法依据和合理性，而基于某一实证领域探讨法律体系逻辑性与整体性的研究仍然比较薄弱[8-9]。本文基于分析实证主义学派代表人物约瑟夫·拉兹的法律体系观[10]，构建适合中国自然资源法律体系分析的理论框架，并采用质性分析软件Nvivo 11，对1949年至今涵盖土地、矿藏、森林、草原、湿地、水、海洋等现行有效的自然资源法律法规进行实证分析，旨在厘清当前中国自然资源法律体系存在的问题，为其修改与完善提供决策参考。

2 基于拉兹法律体系观的理论框架构建

拉兹认为，一种完整的法律体系理论应该回答以下4个问题：存在问题、特征问题、结构问题和内容问题[11]。以此为基础，本文结合中国自然资源法律体系特征，构建了适用于中国自然资源法律体系分析的理论框架（图1）。

首先，拉兹的存在问题判断了法律体系的有无，特征问题揭示了区分法律体系的标准（被主要法律适用机关承认），与存在问题的法律效力及时效性有一定重合，因此本文将二者整合为存在和特征问题。其次，拉兹的结构问题阐述了法律体系内部的法律组成，并提出相应指导原则和限制原则，如个别化的法律应尽可能说明同一法律体系内不同法律部分之间的重要联系，不应严重偏离通常的法律概念，不应过分重复多余等，本文将法律之间的联系、法律概念以及重复多余性纳入到理论框架中。再次，拉兹强调法律体系的运行结构建立在它自己的惩罚和规定的关系之上，法律中的强制具有特别的重要性，因此本文在分析框架中单独设立了法律责任维度。最后，内容问题拉兹少有提及，但考虑到中国理论和实践领域对于自然资源的产权、规划、用途管制、执法监督等进行了充分的探索，是建立和完善自然资源法律体系的重要组成部分，因此本文将内容问题也纳入分析框架，最终形成存在和特征问题、结构问题、法律责任问题、内容问题4个维度的理论框架。

图1 基于拉兹法律体系观的自然资源法律体系理论框架Fig.1 Theoretical framework of the legal system of natural resources based on Raz's view of the legal system

3 研究方法

3.1 文本获取方法

利用Ncapture工具，对自然资源部政策法规库建国至今涉及自然资源的法律、司法解释、行政法规、国务院文件、部门规章和部门规范性文件进行抓取，资源类型涵盖土地、矿藏、森林、草原、湿地、水、海洋等。为保证检索的准确性和代表性，笔者同时对农业农村部、住房和城乡建设部、林业和草原局网站上的法律本文进行比对，剔除已废止和重复无关的法律法规，并结合大量文献研究和实践工作总结进行必要的删减补充，最终形成950部法律法规分析样本，文本量约296.6万字。

3.2 文本分析方法

采用Nvivo 11软件对950部法律法规进行文本分析，根据自然资源法律体系理论分析框架确定的研究维度，采用描述统计、查询、编码、词频分析、聚类等方法进行文本挖掘，研究内容和对应方法的关系参见图2。

4 中国自然资源法律体系的文本实证分析

4.1 存在和特征问题：法律体系基本形成，效力层次仍待优化

基于理论框架中关于法律效力、时效性及立法机关的承认原则，对950部法律法规的文本统计分析显示，中国自然资源法律体系的发展呈现出阶段性特征。20世纪80年代立法工作开始起步，该时期法律法规总量小，法律设立主要基于部分资源利用中面临的突出问题，《森林法》 《草原法》 《土地管理法》等相继出台，重点自然资源利用基本实现有法可依；20世纪90年代至21世纪初立法工作进入快速发展阶段，一方面增设和修订相应单行法，另一方面出台了大量法规文件，该阶段发布的法律法规效力层次以国务院文件和部门规范性文件为主，自然资源法律体系覆盖范围显著扩大；2011年至今，立法工作突出对《海洋环境保护法》 《野生动物保护法》等既有法律的修订和完善，立法速度有所放缓，但规范性文件仍大量存在，中国自然资源法律体系整体呈现收缩型金字塔形特征（图3），法律效力层次较低的规范性文件比重较高[12]。

图2 研究内容与研究方法的对应关系Fig.2 Correspondence between research content and research methods

纵观中国自然资源法律体系的发展过程，主要在《宪法》框架内，由职能部门针对本领域资源利用中面临的主要问题制定相应单行法[13]，有力支撑了历史时期的资源开发利用和保护。近年来，随着自然资源开发、利用、交易等活动更加频繁，以及自然资源统一管理等新要求的提出，现有自然资源法律体系交叉重叠、部门利益冲突等问题更加凸显，亟需通过设立自然资源基本法的形式进行统筹协调，以细化和明确《宪法》框架，统筹自然资源相关法律法规文件。

图3 中国自然资源法律法规效力级别Fig.3 Effect levels of China's laws and regulations for natural resources

4.2 结构问题：法律结构框架建立，体系有待提升统一

法律间的联系、法律概念一致性从横向上反映了现有法律结构是否统一合理，法律条文的重复多余性从纵向（时间维度）反映了法律结构是否简洁明了，二者相互补充，共同阐述了法律体系的结构问题。

4.2.1 单行法修订缓解部分矛盾冲突，自然资源等基本概念尚不统一

拉兹认为，良好的法律体系结构应尽可能说明同一法律体系内不同部分之间的重要联系，法律概念尽量简单，易于让人们理解和遵守。中国自然资源法治建设发展至今，基本框架已经形成，法律间的矛盾冲突通过修订单行法的形式得到一定程度的缓解。以地下水资源为例，由于其具有水资源和矿产资源的双重属性，1994年《矿产资源法实施细则》明确地下水资源的勘察，适用《矿产资源法》及其细则，地下水资源的开发、利用、保护和管理适用《水法》和有关的行政法规；2002年《水法》在附则中增加了“水污染的防治依照水污染防治法的规定执行”等。法律法规明确了各部门的管理范围，使得水资源的管理运行更加顺畅。

另一方面，法律体系内仍有许多基本概念尚未厘清，本文关键词检索分析发现，仅有55部法律法规提及“自然资源”，对自然资源进行概念界定的则只有8部，且其涵盖范围存在许多出入（图4）。如《宪法》《民法通则》采用列举+概括的方式定义了自然资源包括土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；《物权法》在此基础上，将自然资源范围扩展到了海域、野生动植物、无线电频谱资源等类别；《农业法》第五十七条仅陈述了土地、水、森林、草原、野生动植物等自然资源；与《不动产登记暂行条例》相对应，《自然资源统一确权登记办法》则区分了土地等不动产与自然资源的范围。联系、概念等的统一性是法律体系正常运行的前提和基础，行政部门主导的立法机制导致各部门依据不同法律概念管理自然资源，在实践中产生诸多矛盾冲突。随着自然资源部成立，其管理对象由原来的“国土资源”转向“自然资源”，要履行相应职责，首先需依托于法律概念、法律间联系的明确与统一。

图4 各项法律法规对“自然资源”概念界定差异Fig.4 Variable de finitions of natural resources in laws and regulations

4.2.2 法律条文重复冗余，文本空转现象存在

法律体系在追求联系清晰、概念简单性的同时，也应该具备形式的简洁性。拉兹认为，如果法律中的某一陈述已经能够满足人们的实践活动和需要，那么另一条包含同样内容的表述则没有存在意义，且这种重复多余容易造成法律体系的繁杂。以基本农田为例，950部法律法规中有87部提及基本农田，且多为重复性内容，包括保护基本农田的重要意义、占用基本农田的违法行为及应承担的法律责任、提高基本农田质量建设、建立监督和保护机制等。表1选取了“基本农田”参考点数量①参考点：在Nvivo中搜索来源材料中的某个词或短语并在预览节点中查看的匹配项。最多的前十条法律法规，分析显示，1998年至今，国家相继出台各类基本农田法律法规来强化基本农田保护，相关内容持续、甚至重复出现，但非法占用基本农田、提高基本农田质量等问题却没有得到彻底根治，导致法律法规“文本空转”现象存在。

法律法规文本空转的形成一方面具有客观原因，例如特殊历史时期不断强化的农田保护政策要求，自然资源法律法规在执行过程中的偏差（如地方政府出于利益最大化的考虑，选择性、替换性执行中央法律法规）等；另一方面则可以“溯本求源”，分析法律法规文本本身的问题。观察表1可知，与基本农田相关的政策虽多，但发布机构以国土资源部等主管部门为主，发布方式以规范性文件为主，法律效力较低，对地方缺乏制度约束；而效力层级较高的《土地管理法》内容设置过于宽泛，1998年至今规范性文件中重复强调的违法行为、应承担的责任及监督保护机制等缺乏具体规定，造成约束性的下降。

4.3 责任问题：法律责任工具齐全，权责设置不尽合理

拉兹强调对违反法律的主体进行惩罚能够实质性地减少案件数量，基于此本文对涉及自然资源的24部法律进行编码，以更深入地探讨法律责任问题（图5），结果显示中国自然资源法律体系的法律责任工具齐全，整体以行政责任为主（编码点②编码是按主题、课题或案例收集材料的过程，例如，选择关于行政责任的一个段落，在主题节点“行政责任”处对其进行编码，则该段落算一个编码参考点。309个），民事责任和刑事责任为辅（编码点分别为67、61个）。其中，行政处罚突出强调了罚款的作用（占行政处罚比重的57%），其次为没收非法所得、责令停产停业等，行政处分主要针对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，但多以“依法给予处分”为陈述形式，可操作性不强；民事责任的工具运用也以赔偿损失等经济调节手段为主；刑事责任在自然资源法律体系中规定趋于原则化，难以与刑事司法程序有效对接。

表1 有关基本农田的法律法规示例Tab.1 Examples of laws and regulations on basic farmland

图5 自然资源法律责任编码Fig.5 Coding on the legal responsibility of natural resources

总的来说，中国自然资源法律体系的法律责任设置存在权利与义务不对等、权力与责任不匹配的问题。对自然资源行为主体来说，突出强调了罚款、没收非法所得、赔偿损失等经济调节工具的应用，但其罚款数额往往过低或陈述含糊，如《渔业法》规定多处5万元以下罚款，《土地管理法》 《草原法》 《矿产资源法》等对罚款数额则没有明确规定，加之民事责任、刑事责任实施手段缺失，致使行为主体在开发利用自然资源获取高收益的诱惑面前，忽略违法的低成本，非法交易、破坏资源环境等违法违规现象屡禁不止。此外，中国自然资源各项法律责任多针对资源的使用者，对管理者应承担的责任并未明确规定，这与法律中赋予管理者的开发、利用、管理、保护自然资源的各项权力不相匹配。上述问题导致自然资源在依法管理、依法利用的道路上面临更多阻碍。

4.4 内容问题：内容覆盖五大方面，滞后于新时期改革需求

在剔除“规定”“应当”等无关词汇后，对法律法规文本进行词频聚类分析，发现当前自然资源法律体系内容主要覆盖以下5个方面（图6）。（1）地理信息技术应用：强调发展地理信息科技，主要应用于海洋、国土资源标准化管理，节能环保等领域；（2）空间规划制度：规划体系初步形成，涵盖土地利用规划、城乡规划、主体功能区规划等；（3）资产产权与权利登记：强调自然资源的使用权，且随着《不动产登记暂行条例》出台，2014年以后对自然资源的各项权利登记愈加重视；（4）开发利用：侧重传统的国土资源管理内容，如土地、矿产资源、海洋资源等的开发利用；（5）环境保护与监督责任：突出生态文明理念，强调对基本农田、海洋环境、自然保护区、野生动植物等的保护，要求加强水污染、固体废弃物污染、土地沙化荒漠化等的监督与责任落实。

拉兹提出法律体系在内容上应具备丰富、完整和多样性。反思中国自然资源法律体系，对照生态文明体制改革以来新的管理需求，不难发现中国自然资源法律的内容在自然资源流转、资源集约节约利用、生态修复与补偿等方面仍有所缺失，内容完备度滞后于改革要求；此外，当前自然资源法治建设中的一些重点难题也没有得到有效回答，如自然资源不仅具有经济价值，还有生态价值、美学价值等，在绿色发展、保护优先等原则指导下，在多大程度上明确其开发与保护边界，在具体操作过程中以何种标准进行区分；矿产资源开发过程中如何处理探矿权、采矿权的关系，如何防止国家自然资源被寻租，保证资源利用公平等。这些问题都是未来自然资源法律体系完善过程中的重点内容。

5 中国自然资源法律体系的完善路径

中国正处于生态文明体制改革与全面推进依法治国改革的历史新时期，“生态文明”已经写入宪法修正案，“绿色原则”作为基本准则写入民法总则，形成于不同历史时期、基于自然资源单要素、以行政部门为主导建立的自然资源法律已经难以满足上位法调整、机构职能调整等改革需求，修改完善中国自然资源法律体系势在必行。中国自然资源法治建设的经验积累、自然资源立法的国际经验借鉴、国家机构改革的职能定位共同为当前法律体系完善提供了现实可能[7，13]。

图6 自然资源法律体系词频聚类分析Fig.6 Cluster analysis of words frequency in the legal system of natural resources

本文从拉兹法律体系观出发，结合中国自然资源法律体系特征构建了理论框架，依托文本分析结果从法律效力、法律结构、责任约束、内容等维度对中国当前自然资源法律体系进行了评价与反思，与改革要求相比，中国当前自然资源法律体系的问题主要表现在以下4个方面：（1）效力层级不健全，缺乏综合的自然资源基本法指导；（2）现存体系下基本概念不统一，法律法规交叉重叠现象尚未完全解决，规范性文件重复多余，法律结构繁杂；（3）法律责任整体呈现重行政、轻刑事，重经济调节、轻制度约束的特点，资源使用主体权利与义务不对等，资源管理主体权力与责任不匹配，责任约束弱化；（4）新时期改革背景下内容完整性有所缺失，关键问题尚未解决，部分内容滞后，难以适应实践需要。针对上述问题，结合学界对自然资源立法的思考，本文提出中国自然资源法律体系的完善路径：第一，采用“主干+专项”模式设立自然资源基本法；第二，推进相关法律法规的立改废工作，构建统一的自然资源法律体系；第三，强化责任约束，完善体系内容。

5.1 加快建立自然资源基本法

基本法的主要任务是从制度上统一自然资源管理对象，明确基础性的自然资源开发和保护的关系问题，规范自然资源开发利用管理保护等活动，调整传统单行法群无法解决的、具有共同性、普遍性的社会关系。其法律效力层级从纵向上看应介于宪法与单行法之间，以宪法相关原则为指导，统领自然资源单行法及相关规范性文件；从横向上看，当前已经提出了与环境保护法整合、融进国土资源立法中、以物权法为核心等多种方案[14-15]，自然资源的特性决定了其同时具有公权、私权，开发、保护等多维属性，上述方案或多或少忽略了自然资源的双重性，不利于自然资源相关活动的开展。因此，新设立的自然资源基本法应与行政法、民法等处于同一基本法层级，成为自然资源法律体系的龙头[16]。

自然资源基本法设立可以采用“主干+专项”模式，一方面充分依托当前基于自然资源管理土地、矿藏、森林、草原等单要素法律共性内容，通过提取最大公约数的方式形成新法主干；另一方面，对各部法律中不具备共性、但又十分重要的内容，可以采用专项条款的方式进入基本法。为保障法律的稳定性，自然资源基本法的条文规定应以原则性为主。原则的设定既要符合社会发展普遍规律，满足新时期生态文明体制改革需求，又要凸显自然资源的特性。其原则主要可整合为3个方面：（1）基于自然资源稀缺性、公共性等特征，明确整体统筹、统一规划、协调法律间冲突、平衡各方利益等原则；（2）基于资源的有效利用，设立明晰产权、有偿使用、合理利用等原则；（3）基于可持续发展需求，提出绿色发展、保护优先、节约集约等原则[17]。自然资源法律体系各项工作需以上述原则为基础展开。

5.2 推动自然资源法律法规的立改废工作

在自然资源基本法框架下推动其它自然资源法律法规的立改废工作。“立”即针对自然资源基本法确定的框架，对当前法律体系中存在缺失的部分进行立法完善，重点可从以下3个层面考虑：（1）针对部分重要单项资源类型进行立法，例如根据管理需要，适时将有关野生植物保护的条例整合上升为法律；（2）针对包含多种自然资源类型的保护地进行立法，例如重要流域、湿地、国家公园等，通过立法明确跨区域、多要素的整体开发保护规则和机制；（3）在维护国家主权前提下，建立与《生物多样性公约》 《联合国海洋法公约》等国际公约接轨的法律法规，明确中国在国际上的自然资源永久主权权利与相应义务，严格自然资源进出口管制。

“改”即对当前法律内容的调整融合与补充。第一，整合、重构被基本法抽取部分内容的单项法，使其基本概念与基本法一致，内容与基本法衔接；第二，协调自然资源法律法规与物权法、环境保护法、行政法等其他部门法律法规的关系，如物权法中关于自然资源的规定以明确物的归属、发挥自然资源最大效用为核心，环境保护法则以保护资源和生态环境为落脚点，自然资源法律法规整合过程中要协调二者关系，探索将资源永续权能纳入资源财产权中、完善自然资源生态补偿机制等方式，协调“物尽其用”与“资源保护”的矛盾冲突[18-19]；第三，对现有法律法规中需要明确和完善的自然资源权利关系、调控内容等进行补充。以备受争议的矿业权为例，《矿产资源法》等明确了探矿权人享有采矿权的优先取得权，而关于优先取得权的具体性质、行使条件、保障机制等重要内容却没有明确规定，导致在实践中出现权利争议却无法可依的局面；矿业权市场化招拍挂过程中，如何在一级市场和二级市场中解决探采合一与适当分离问题；矿业权流转限制减少后，与之相关的矿业权转让、承包、抵押等行为应如何规范等[20]。上述内容均需通过对现有法律法规的修改实现。

“废”即对现有法律法规不适应实践发展需要的、法律体系内不同法律法规之间内容交叉重叠的，应根据自然资源基本法进行删减，建立法律法规，尤其是规范性文件的及时清理制度，及时废止或调整无法融入现有法律体系框架、与实践不相符合、缺乏操作性的文件，增强法律法规更新能力，促进法律体系更加简单简洁化。

5.3 强化责任约束，完善体系内容

一方面，清晰界定资源使用主体的权责，使使用主体明晰自己的权利与义务边界；对管理主体构建必要的约束和监督机制，促进行政职能与监督职能分离，防止自然资源管理过程中的寻租腐败。另一方面，不仅要重视罚款、赔偿损失等经济承担方式，更要加强其他行政责任，以及各类民事责任、刑事责任工具的应用；法律条文规定以硬性约束为主，原则约束为辅，提高法律责任实施的可操作性。如拉兹所言，以描述某种可怕的后果来使各类主体因害怕受到惩罚而有所警醒，增强自然资源法律法规的权威性、约束性，以实质性减少各类自然资源违法违规案件的发生。

自然资源法律体系建设应进一步扩展、补充和完善相应内容。一要加强自然资源管理内容制度化、体系化建设，构建包含自然资源调查评估、空间规划与用途管制、资产产权与统一登记、交易流转、资源开发利用与保护、生态修复与补偿、监督检查与法律责任等的制度体系，厘清各项制度之间的逻辑，增强各部门之间的配合。二要突破重点、难点问题，近期重点包括国土空间开发保护、自然资源资产产权、统一调查和确权登记、生态修复和保护等，难点包括如何处理同一资源权能交叉、缺位问题；如何在同一空间范围内协调不同自然资源的开发利用和保护；如何利用大数据和综合评价技术，实现自然资源全域全要素的监管评估等。未来自然资源法律体系完善应以自然资源基本法原则为指导，厘清自然资源自身的资源、资产、资本属性，区分政府与市场边界[21]，充分调研、积累经验，结合理论与国外先进立法经验，进行更深入的研究论证。