中国-东盟旅游安全联动机制构建研究

翟青青

[提要] 随着国家“一带一路”倡议的持续发展，近年来东盟旅游安全问题逐渐得到旅游安全研究领域的关注，东盟旅游安全是保证东盟旅游良好发展的重要前提，东盟旅游的良好发展则能够助力国家“一带一路”倡议的有效实施。本研究探索东盟旅游现存的安全问题，提出建立中国-東盟旅游安全联动机制能够有效解决相关问题，探讨建立该机制的可行性与必要性，并对如何建立该机制提出思考。

关键词：旅游安全;东盟旅游;中国-东盟联动机制

中图分类号：F59 文献标识码：A

收录日期：2019年4月26日

旅游安全是旅游业发展的生命线，旅游安全问题一直是旅游研究的重点。近年来随着东盟旅游发展迅速，中国游客在旅游过程中已出现多次突发安全事件，旅游安全问题凸显。2018年7月5日的泰国普吉岛游船倾覆事故造成了47名中国游客遇难，使人们的视线又一次聚焦在旅游安全问题上。伴随着中国-东盟各国开展境外旅游人数的上升，出现了越来越多的类似案件，对东盟旅游的安全问题研究刻不容缓。东盟旅游作为中国与东盟经济合作往来的重要方面，并随着中国“一带一路”倡议的开展与实施，其安全问题若不能得到重视和解决，将对未来的中国-东盟旅游合作、经济合作埋下隐患。

自中国-东盟自贸区成立以来，中国-东盟各国双方互访人数逐年增加，2016年中国-东盟双方互访人数突破3，800万人次，中国与东盟已互为最大的海外旅游目的地和客源地。2017年东盟成立50周年暨中国-东盟旅游合作年使得东盟旅游持续升温。2018年11月14日第21次中国-东盟领导人会议上，李克强在讲话中提到中国-东盟双方人员往来已从每年390万人次增加到近5，000万人次。

东盟旅游快速发展的同时，旅游安全问题也十分突出。据《中国旅游安全报告》统计，近年来，出现了包括印尼苏门答腊岛发生大规模地震和火山喷发引发海啸，泰国遭遇暴雨引发洪水、泥石流次生灾害等自然灾害方面的旅游安全问题;越南、泰国、柬埔寨等地区都出现了旅游欺诈现象;新加坡、越南等地出现了多次重大疫情造成的旅游安全问题;菲律宾武装冲突、泰国救援队员离职事件等也极大地影响了当地的旅游安全;泰国交通事故导致大量人员伤亡，6·18泰国快艇相撞事故等使泰国旅游业遭受再一次打击。另外，盗窃等犯罪行为也时有发生。此类旅游安全事故涉及自然灾害、交通运输意外、住宿安全、城市犯罪事件、餐饮卫生安全等方面，出境旅游安全管理依旧面临严峻挑战。

目前，国内在旅游安全方面已有许多研究结果，然而对东盟旅游的安全研究还较少。作为非传统安全合作范畴的旅游安全合作，目前在中国与东盟双边关系中尚未受到重视。中国与东盟各国作为双方重要的客源市场和旅游目的地，为了更好地开展东盟旅游，提升旅游安全水平，探索新的旅游安全问题解决路径十分重要。

一、东盟旅游安全问题研究现状

中国-东盟自由贸易区成立以来，我国与东盟各国合作紧密，在经济、文化等方面都有着十分密切的往来。随着中国-东盟自由贸易区的快速发展，中国与东盟十国在服务贸易、货物贸易等方面的投资和经济合作也在急速发展，跨境旅游业开展得如火如荼。借助地缘优势，近年来泰国、印度尼西亚、新加坡、越南、马来西亚等东盟国家一直是中国游客境外旅游的热门目的地。东盟旅游的发展对中国与东盟各国的文化交流与经济往来有着巨大的促进作用，不仅极大地丰富了各国人民的出行需求和文化需求，对旅游目的地的经济发展也有着巨大的促进作用。

旅游安全是指旅游活动中各相关主体的一切安全现象的总称。旅游安全问题的来源主要包括自然灾害、恐怖袭击、战争、城市犯罪等行为，游客在出行过程中的方方面面，都可能遭受旅游安全问题。游客会尽力避免去他们认为不安全的地方。游客安全感下降的直接后果是更改旅游目的地甚至取消出游计划。ForwardKeys数据显示，2015年11月巴黎遭遇恐怖袭击之后的5个月里，前往法国的国际游客数量减少了11%。2016年土耳其受到伊斯坦布尔机场的重大恐怖袭击和军方政变等因素影响，上百万的游客更改了其目的地。2017年菲律宾的恐怖袭击发生后，多国政府都发布了旅游警示。一个城市的犯罪率高低与旅游业发展息息相关，里约热内卢有着严重的社会治安问题，2017年里约热内卢里约随着犯罪率的上升，连旅游胜地科帕卡瓦纳等地段也未能幸免，根据巴西全国贸易、商品、服务和旅游联合会披露的数据显示：2017年1月至8月里约热内卢流失了大约2亿美元的旅游收入。自然灾害的频发也会给一个国家的旅游业带来重创，印度尼西亚位于亚欧板块和印度洋板块交界处，地壳活动频繁，火山爆发、地震以及地震所引起的海啸频发，2018年印尼巽他海峡沿岸发生海啸，造成了200多人死亡、800多人受伤的重大事故，其中死伤者多为当地居民和游客，这使得印度尼西亚的旅游业再受重创。

随着国家“一带一路”倡议的开展，东盟旅游安全问题开始逐渐引起越来越多研究者的关注，对于东盟旅游安全问题，有研究认为可以通过东盟区域旅游一体化来加强区域旅游安全和危机管理;也有研究指出在东南亚旅游跨国合作中，安全合作是十分重要的一部分。还有研究认为应该加强非传统安全合作来促进东亚旅游发展。可见，研究者们普遍认为通过跨国合作来开展非传统安全合作，促进东盟旅游安全，是促进东盟旅游发展的有效途径。

梳理相关文献可发现，目前国内对东盟旅游的安全问题研究还处于起步阶段，相关文献较少，现有相关研究主要集中在东盟旅游的整体合作与发展方面，或是针对具体国家或某一旅游业态的安全问题。专门针对东盟旅游安全问题的探讨还有许多研究空间。现有文献提出了跨国合作和非传统安全合作的东盟旅游安全与危机管理解决思路，但仍缺乏深入、具体的研究，如何通过跨国合作实现有效的东盟旅游安全管理，亟须进一步深入探讨和研究。

通过对东盟旅游安全问题的具体对策进行研究，能够了解东盟旅游安全问题的内涵与现状，为东盟旅游安全的发展指明方向，对跨境旅游、中国-东盟合作的可持续发展有着十分重要的意义。东盟旅游安全问题不仅要考虑各国的国情差异，也需要考虑各国特有的安全理念，建立中国-东盟旅游安全联动机制能够有效地实现各国的旅游安全合作，共同打击旅游犯罪，实现政策层面的旅游安全保障。

二、中国游客境外安全保护机制现存问题

中国政府对本国游客在海外出游做了许多法律法规以及政策性条款方面的努力。例如，1997年国务院颁布的《中国公民出国旅游管理暂行办法》和2002年出台的《中国公民出国旅游管理办法》等，都提到出境旅游安全问题。2006年4月26日《中国公民出境旅游突发事件应急预案》（简案）（以下简称《应急预案》）发布，建立了中国游客境外旅游突发事件应急机制，从而规范境旅游突发事件应急工作，保障中国游客的生命财产安全及其合法权益。《应急预案》包括了预警机制、应急响应和处置程序、信息发布和应急保障和培训演练等内容。《应急预案》的出现使中国游客境外旅游有了政策保障，然而随着中国游客出境旅游频率上升、境外旅游安全风险的急速变化，在此基础上应进一步建立完整、有效的旅游安全合作机制。中国与东盟十国各有其长处，中国在旅游安全管理和机制建设方面经验丰富，而东盟各国对本国的基本国情、社会现状和民风民俗了解深刻，通过共同建立旅游安全合作机制，能够实现双边效益最大化，共同应对可能发生的旅游安全问题，降低旅游安全事故的发生几率，提升东盟旅游整体的旅游安全水平，从而促进东盟旅游的稳定发展。如想要整体提升东盟旅游安全，建立跨国合作安全机制是一条有效路径。建立中国-东盟旅游安全联动机制能够有效整合双边资源，从政策上保证合作的顺利开展，同时通过政府间合作实现由上至下的旅游安全危机管理。

三、建立中国-东盟旅游安全联动机制可行性与必要性

（一）建立中国-东盟旅游安全联动机制的可行性。建立中国-东盟旅游安全联动机制具有可行性。其一，由于旅游业的重要性，东盟国家的旅游业发展策略大多坚持政府主导，这为建立中国-东盟旅游安全联动机制提供了政治保证。目前，东盟各国在开展旅游业跨国合作方面已有阶段性成果，如出入境程序的简化、互相培养旅游人才、合作开发旅游景点、建立旅游合作会议机制、建立信息中心和加强反恐合作等。在此基础上有条件开展中国与东盟合作进行旅游安全机制建设。其二，东盟各国位于亚洲东南部，包括中南半岛和马来群岛等，中国与东盟各国在地缘上或相接、或相近，其中老挝、缅甸、越南与中国陆上接壤，其他国家与中国的距离也十分接近。尤其是泰国、老挝、柬埔寨、缅甸和越南与中国同属澜沧江-湄公河流域，从地理位置上看，建立中国-东盟旅游安全联动机制具有天然的地缘优势。其三，东盟各国虽与中国的民风民情大有不同，但都属于亚洲文化范畴，儒家文化与佛教文化在东亚各国都有着广泛的影响，如越南历史上曾深受儒家文化影响;泰国则深受佛教文化影响。从文化上看，中国与东盟各国有共通之处，存在开展跨国合作交流的文化基础。并且东盟各国华人眾多，中国文化是东南亚多元化文化的一个组成部分。文化的相通有助于建设中国-东盟旅游安全联动机制。

（二）建立中国-东盟旅游安全联动机制的必要性。建立中国-东盟的旅游安全联动机制具有重要的政治、经济、文化意义。政治方面：东盟地缘政治的重要性一直在稳步提升中，通过旅游安全合作协议，中国与东盟各国可以共同打造旅游安全共同体，加强中国与东盟各国的安全合作，从而为国家“一带一路”的发展与增强与东南亚沿线国家的政治互信起到积极作用。经济方面：旅游业在东盟国家的国民经济中占据重要地位，甚至是其中一些国家的支柱产业，建立中国-东盟旅游安全联动机制能够提升东盟旅游安全信度，推动东盟旅游良好发展，从而促进东盟各国经济发展，推进中国与“一带一路”东南亚沿线国家的经济融合与互助合作。文化方面：由于东盟各国各有其传统安全观念和差异化的民风民俗，建立中国-东盟旅游安全联动机制能够加深双边文化交流与了解，避免由于文化差异或国情差异造成的旅游安全事故，从根源上减少、避免此类安全事故的发生，促进各国人民的文化交流和友好往来。因此，建立中国-东盟旅游安全联动机制具有必要性。

同时，随着中国经济的发展，中国游客出境旅游一直是旅游业不可忽视的重要部分，保障中国公民在境外旅游的安全是政府的重要职责之一，建立健全旅游安全合作机制能够从政府层面提供安全保障。东盟旅游现已出现多类型、多种类的旅游安全问题，涉及人员伤亡、财产损失等严重后果，特别是存在于部分东盟国家的武装冲突、政局动荡、恐怖主义抬头等重大旅游安全问题，如若没有中国-东盟双边合作与互助，中国游客遭遇此类事件仅依靠民间力量或自身力量将难以保障自身权利与得到及时救助。在面对火山爆发、地震、海啸等重大自然灾害时，受灾国的经济、社会安定将会受到严重打击，建立中国-东盟双边合作机制能够有效防范、预警，开展救援与事后救济工作。

四、中国-东盟旅游安全机制构建思考

建立健全中国-东盟旅游安全联动机制不仅可以完善合作各方的旅游安全保护机制，提升东盟旅游安全，促进东盟旅游的发展，同时对实现中国“一带一路”倡议，促进东盟各国与中国睦邻友好关系能够起到积极作用。

对于应该如何建立中国-东盟旅游安全联动机制，笔者认为应该包括以下部分：

旅游安全机制可以根据旅游安全事故的不同阶段进行划分，在事故发生前应有相应的预防、预警机制;在事故发生的第一时间应有相应的救援应急机制;在事故发生之后应有完善的事后救济机制。中国-东盟各国的旅游合作机制应覆盖旅游安全问题的全阶段。

（一）建立中国-东盟合作预警机制。在旅游安全事故发生之前，中国与东盟各国应通过合作，避免事故的发生。首先可以通过共同开展安全保护与保险意识教育的方式，可以采取双边共同编制游客出行手册，在手册中提供基本的安全防范知识和紧急救援信息、报警电话、驻外外交机构场所与电话等。同时，通过对管理部门、旅行社、旅游从业人员进行培训，提高企业与从业人员、相关管理部门的防范意识和应急方式方法。其次双边要通力合作，收集旅游安全预警信息，并在第一时间评估与发布，通过建立旅游安全信息中心等方式提供安全信息与分析预警功能。

（二）建立中国-东盟合作应急救援机制。发生旅游安全事故时，中国与东盟各国应通过合作，使事故的伤害减小到最低。可以从建立中国-东盟各旅游管理部门、旅行社等的应急对话渠道开始，一旦遇到问题，立即通过该渠道开展联合行动。各国可以成立专门的中国-东盟旅游安全管理委员会，以应对日益多发的全球性和地区性旅游安全问题，提高“一带一路”沿线国家的安全管理合作。该委员会应专门负责中国-东盟之间人员互访遇到的旅游安全问题，一旦发生事故，由该委员会协助开展联系有关政府机构、医疗救助、联系警方、安置安抚等工作，并应通过该委员会实现中国与东盟各国在救援技术和救援经验上的互相交流。

（三）建立中国-东盟合作事后救济机制。在旅游安全事故发生后，需要通过建立完善的事后救济机制，明确救急责任与救急办法，使事故受害者的生命及财产安全得到保障。尤其是面对自然灾害、恐怖袭击、武装暴力冲突事件等易出现重大人员伤亡的大型旅游安全事故，如何派遣施救人员、如何开展联合救援、由哪一方对受害游客提供赔偿，都应该有明确的制度。通过中国与东盟各国相互协商，共同建立事后救济合作机制，提升旅游安全危机管理效度。

五、结论

建立中国-东盟旅游安全联动机制是可行的，也是必要的，构建中国-东盟旅游安全合作制度需多方共同努力。旅游安全問题是旅游问题的重中之重，通过建立中国-东盟旅游安全联动机制，能够提升东盟旅游的安全水平，保障游客的切身利益，从而保证东盟旅游的稳定发展，最终保障了中国与“一带一路”沿线国家的稳定合作。由于目前针对中国-东盟旅游安全问题的专门研究还相对不够完善，如何确定具体的中国-东盟旅游安全联动机制还需要进一步的探索。

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