论洞庭湖湿地保护的立法思考

摘要：洞庭湖湿地是中国最大的一块淡水湿地，也是国际重要湿地之一。但由于自然与人为原因的相互作用，洞庭湖湿地面临着湖面和湖容缩小、湿地生态功能衰退、生物多样性减少等危机，完善洞庭湖湿地的保护已成为我国立法任务的重中之重。《湖南省湿地保护条例》是洞庭湖湿地保护的立法基础，但存在着缺乏整体性考虑、洞庭湖湿地保护立法体系不健全、监管与执法体制不合理等缺陷，不足以针对洞庭湖湿地进行整体有效的保护。因此，急需对洞庭湖进行专门立法，制定一部《洞庭湖保护条例》，并设置“湿地保护”专章，通过建立洞庭湖湿地综合监督管理与执法体制等途径来切实保护洞庭湖湿地，最终实现人与自然的和谐发展。

关键词：洞庭湖;湿地保护;立法构建

中图分类号：X144 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2019）06-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.06.123

Abstract： Dongting Lake Wetland is Chinas largest freshwater wetland and one of the most important wetlands in the world. However，due to the interaction between nature and human factors，the Dongting Lake wetland faces the crisis of shrinking lake surface and lake capacity，the decline of wetland ecological function，and the reduction of biodiversity.Improving the protection of Dongting Lake wetland has become the top priority of Chinas legislative tasks.The Hunan Province Wetland Protection Regulations are the legislative basis for the protection of Dongting Lake wetland， but there are defects such as lack of overall consideration，imperfect Dongdong Lake wetland protection legislative system， unreasonable supervision and law enforcement system，etc.，which is not enough for the overall Dongting Lake wetland.Effective protection.Therefore，it is urgent to carry out special legislation on Dongting Lake，formulate a “Dongting Lake Protection Regulations”，and set up a “wetland protection” special chapter to protect the Dongting Lake wetland through the establishment of the Dongting Lake wetland comprehensive supervision and management and law enforcement system.Realize the harmonious development between man and nature.

Keywords：Dongting Lake;Wetland protection;Legislative construction

1 洞庭湖湿地保护立法现状及专章立法的必要性

中国是世界上湿地类型齐全、数量丰富的国家之一，湿地面积达6600多万hm2，约占世界湿地面积的10%，其中洞庭湖湿地总面积约为26.25万hm2，它地跨湖南与湖北两省，被誉为“长江之肾”，具有重要的国际地位。目前它包括四个自然保护区：东洞庭湖国家级自然保护区、西洞庭湖国家级自然保护区、南洞庭湖省级自然保护区及横岭湖省级自然保护区[1]，其中西洞庭湖国家级自然保护区和南洞庭湖省级自然保护区都于2002年被列入了国际重要湿地名录。因此，加强洞庭湖湿地保护具有重要的现实意义，必须加快我国洞庭湖湿地保护的立法进度：

一是为了维护洞庭湖生态系统的自身需求，洞庭湖濕地具有独特的生态价值、社会价值，但在泥沙淤积、围湖造田、三峡水库运行等自然与人为原因的双重冲击下，洞庭湖面临着湖面和湖容缩小、水质污染严重、生态多样性减少等生态问题，对周边居民的身体健康与经济发展产生了重大影响;二是完善我国法律体系的自身需求，“湿地”这一概念引入我国时间不长，20世纪90年代才相继开展湿地保护工作，相关法律法规中湿地保护的条款呈碎片式的特点，目前尚不能自成体系，而对湿地这一生态系统进行专门保护也已成为国际立法趋势，故推进对洞庭湖湿地的立法保护是完善我国环境保护法律体系的一大任务。

2 洞庭湖湿地保护立法中存在的问题

2.1 洞庭湖湿地保护立法体系不健全

《环境保护法》第二条定义“环境”时增加了“湿地”这一自然因素[2]，意味着在我国环境保护领域开始重视对湿地的保护，然而我国大多只是对湿地的相关资源进行了规定，是分散性的立法，甚至《湖南省环境保护条例》都未提及对湿地的保护;同时，我国的立法没有意识到湿地系统整体独特生态功能的意义，对湿地单个要素的保护规定并不能达到保护湿地整体的效果[3]。总之，我国对洞庭湖湿地并无专门立法，也没有像《江西省湿地保护条例》一样设立专章，而作为湖南省甚至是国际上重要的湿地，洞庭湖湿地的管理保护方式更应当区别于省内的其他一般湿地。

2.2 监督管理与执法体制不合理

《湖南省湿地保护条例》第五条规定湿地保护工作实行综合协调、分部门实施的管理体制，林业部门为湿地保护的行政主管部门，水利、环保、国土资源等部门按照各自的职责分工管理;同时，四个自然保护区还要实行《自然保护区条例》中规定的综合管理与分部门管理相结合的管理体制。总体而言，洞庭湖湿地保护牵涉多个地区与部门，分别立法易造成管理混乱，出现“九龙治水”、多头管理、条块分割等问题;并且划行政区域来规划管理不利于维持生态平衡，自然保护区的管理机构地位也较低，没有明确的执法权，故洞庭湖有必要改变当前的管理体制。

洞庭湖目前是分区域分部门进行执法，那以后是采用何种方式整治？像洞庭湖水质监察监测的一支执法队伍在执法过程中却是由多个部门进行管轄，四个自然保护区的权限有限，目前也仅有西洞庭湖自然保护区管理局有综合执法权;《水污染防治法》关于行政处理的条文只有“应当、必须、可以”等抽象表示，执法主体方面不明确、执法缺乏强制力，使一些企业与个人产生违法成本低、守法成本高的想法，从而不断从事非法捕捞、非法采砂甚至盗砂等违法行为。

2.3 监管制度不健全

洞庭湖湿地保护工作面临着一系列问题，《湖南省湿地保护条例》规定的监督制度不健全，如：2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，但“河（湖）长制”未在洞庭湖湿地得到有效实行;实行生态保护补偿是生态文明制度建设的重要内容，但生态保护补偿机制并不完善;急需加强生态环境风险监测预警和应急响应等。前面建议出台的《洞庭湖保护条例》应当紧跟国家政策，建立健全严格的监督制度，积极调动各方力量，发挥好地方政府及各部门的作用。

2.4 立法规制重点不突出

在深入推动长江经济带发展座谈会上习总书记提到要正确把握整体推进和重点突破的关系，故应当针对洞庭湖湿地的两大问题弥补立法空白，并突出其中的重点：一是污染防治问题：洞庭湖已退居为中国第二大淡水湖，污染问题严重，却缺少污水处理的规定;二是自然资源保护问题：湿地为珍稀、濒危物种提供了良好的栖息地和繁殖场所，据2017年年底农业农村部组织的长江江豚科学考察，估算长江江豚数量约为1012头，其中洞庭湖仅约为110头，可见突出对江豚的保护是当务之急;当地居民的生活主要依赖于洞庭湖湿地的资源，其生产方式与劳作范围也就直接影响了洞庭湖湿地的利用方式和保护政策的执行效果[4]。

2.5 处罚力度低

2005年由湖南省人大常委会颁布的《湖南省湿地保护条例》中涉及法律责任的条款仅仅只有三条规定，涉及的方面不全，没有规定其他污染防治与自然资源保护方面;责任方式只规定了行政与刑事责任两种，且大部分规定的都是行政责任，其中仅有第二十九条涉及到政府工作人员的责任，该条例也明显与现在的经济水平不相适应，如第二十七条设置的罚款额太小、处罚太轻，这些规定也缺乏法律依据，易导致执法不严、违法不究的情形。

2.6 缺乏公众参与和监督

对洞庭湖湿地的保护工作应当广泛征求基层与公众的意见，缺乏老百姓的认可法律会无法执行。《自然保护区条例》第七条和《湖南省湿地保护条约》第八条规定了公民、法人和其他组织对破坏、侵占行为有检举控告的权利，但现实是一方面公众参与的积极性不强、从众心理表现突出，认为环境保护应是政府的责任与义务，另一方面则缺乏公众参与的范围、途径、程序的规定[5]，未形成健全的公众参与机制，公众对环境信息丧失了知情权，难以起到良好的监督作用。

3 完善洞庭湖湿地立法的建议

3.1 健全洞庭湖湿地保护立法体系

习近平总书记提出“山水林田湖草是生命共同体”，即洞庭湖本身就是一个整体，各生态要素之间存在内在联系，分散式立法违背了大自然发展的客观规律，应当树立整体与系统性思维，统筹湿地中的生态要素，改变现在的管理模式。《湖南省湿地保护条例》的内容也仅针对省内的一般湿地，故建议对洞庭湖湿地进行专门有效的立法保护，出台《洞庭湖保护条例》，设置“湿地保护”专章，完善相关法律法规，如在《湖南省环境保护条例》中增加有关于湿地保护的内容，在《洞庭湖保护条例》中明确规定洞庭湖湿地保护的目的、任务与适用范围等内容[6]，另外，益阳、岳阳、常德等地可在该条例的基础上根据自身情况制定特别规定。

3.2 建立洞庭湖湿地综合监督管理与执法体制

第一，湖南省湿地实行的是综合协调、分部门实施的管理体制，建议将现有的四个自然保护区合并统一管理，因为洞庭湖湿地大部分分布在湖南，故在湖南省政府下设一个洞庭湖保护管理机构，赋予其综合管理的权责，可借鉴参考昆明市滇池管理局以及鄱阳湖管理局等经验;第二，因洞庭湖跨越两省，部分法律法规存在冲突会造成管理困难，应建立有效的跨部门和跨区域的合作与协调机制，综合执法而不是联合执法，加强相互间的信息共享和行政执法协作。而为了综合治理，必须形成强有力的行政执法体系，即一体化执法，前面提到要成立洞庭湖保护管理机构，建议下设一支综合执法大队，由专门的执法队伍共同执法，统一培训以提高执法人员的专业素养，并明确执法主体，统一执法标准、执法依据等。另外，各自然保护区在规定的范围内实行相对集中的处罚权，赋予执法队伍一定的自由裁量权，使法律更具灵活性。

3.3 建立严格的洞庭湖湿地保护监管制度

洞庭湖湿地应依据《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》实行河（湖）长制，由党政主要负责人担任湖长，组织领导辖区内的水生态修复、水环境治理等工作;按《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》的规定建立生态效益补偿机制，率先在洞庭湖省级以上国家级湿地自然保护区、国际重要湿地开展补偿试点，确定生态补偿主体、标准等，细化湿地生态效益补偿措施;建立健全洞庭湖湿地生态安全动态监测预警体系，定期开展全面调查评估等。

3.4 立法中突出洞庭湖湿地规制重点

洞庭湖湿地保护不仅要立足全局，更要突出重点，主要在于自然资源、污染防治这两个方面：

（1）在自然资源保护方面，林业、农业、国土资源等部门应当开展综合治理，特别注重对野生动植物如麋鹿、江豚、中华鲟的保护，加强执法巡逻及统计监测;具体规定芦苇的种植、生产及收割等活动，防止其对水面产生污染;加强对外来物种的动态监测，建立风险评估制度;可增加对破坏渔业资源方式的禁止规定，如《渔业法》《江西省湿地保护条例》规定了炸鱼、电鱼、定置网等属于禁止活动;增加对禁渔区、禁渔期、砂石的禁采区与禁采期的具体规定;洞庭湖湿地内的居民应当转变生活理念与生活模式，减少利用自然资源发展经济的依赖，进行产业升级或转型。（2）在污染防治方面，重点是控制污染源，注意污水的处理，加强对黑臭水体的整治工作;增加对含磷含氮产品的生产、销售与使用的限制或禁止规定;洞庭湖是湖南省血吸虫病的主要受灾区，要重点完善血吸虫病的有关规定等。

3.5 严格法律责任

必须强化各方参与主体的法律责任，包括行政、民事以及刑事责任[7]，对其他污染防治与自然资源保护方面的内容进行规定，并提高处罚力度，通过增加罚款额度等方式打击违法行为。尤其是要注重强化政府的法律责任，第一，要健全领导干部责任追究制度，对于领导干部违法乱纪行为造成湖区生态破坏或者环境污染的，严格追究相应的领导或监管责任[8]，情形嚴重的要记录在案，实行终身追责;第二，应定期开展矮围网围等专项整治，落实湿地保护的重点任务，禁止领导干部违法违规干预执法活动的行为;第三，建立政绩考核制度，完善相关的政绩考核办法，根据区域主体功能定位，实行差别化的考核制度，建立综合的考核体系，不以地方经济增长为唯一的评判标准，并对生态文明建设成绩突出的地区、单位和个人予以表彰奖励。

3.6 加强监督，完善公众参与机制

完善公众参与机制是为了更有效地对环保工作进行监督，洞庭湖湿地保护工作要以政府为主导，并倡导企业、社会组织与个人共同参与。第一，必须改变公众的认识偏差，各级人民政府要及时对外公开环境信息，落实好宣传教育工作，在院校、社区、单位等地结合世界湿地日、世界野生动植物日、爱鸟周和保护野生动物宣传月进行课堂讲座、主题日宣传等，同时可给予税收优惠或资金支持，以提高公众参与的热情与积极性;第二，拓宽公众参与渠道并确定公众参与的程序，如利用网络平台进行举报，完善相关制度中的公众参与环节，也可建立湿地环保法庭，让公众有权获知信息、参与和监督湿地保护，并及时反馈对公众意见的采纳情况[9]。

4 结语

总之，政府与公众之间的互动有助于增进各参与主体之间的理解与信任，广大群众的支持与参与有利于所有法律法规得以贯彻落实，也为实现洞庭湖湿地的有效管理创建了友好环境。

参考文献

[1]刘爱良.洞庭湖湿地保护的立法选择[J].时代法学，2017（3）：16-22.

[2]梅宏.湿地保护诉求中的《环境保护法》修订与适用[J].华东政法大学学报，2014（3）：42-50.

[3]钱水苗，巩固.我国湿地保护立法初探[C].中国法学会环境资源法学研究会会议论文集，2004（10）：70-74.

[4]曹小玉，吕勇，刘悦翠.洞庭湖周边居民对洞庭湖及其湿地依赖程度与态度研究[J].西北林学院学报，2010（1）：221-224.

[5]吴勇，田犇.论东洞庭湖自然保护区公众参与机制的完善[J].武陵学刊，2012（3）：11-15.

[6]李爱年，彭本利.构建洞庭湖湿地生态安全屏障[N].中国环境报，2017-02-16（003）.

[7]陈洪，陈琳.论洞庭湖湿地立法保护[J].2008，（10）：56-57.

[8]李爱年，刘爱良.守护一湖碧水，推进“法治洞庭”[N].湖南日报，2018-05-17（007）.

[9]张金阁，彭勃.我国环境领域的公众参与与模式—一个整体性分析框架[N].华中科技大学学报（社会科学版），2018（4）：127-136.

收稿日期：2019-01-17

作者简介：丁莎（1994-），女，汉族，硕士研究生，研究方向为中国环境法学。