浅谈建设用地土地征收补偿存在的问题及建议

黄钢 黄希 霍艺灵

摘 要：因国家建设需要征收农民的土地，依据我国土地管理法、土地管理法实施细则等有关法律法规，给予农民相应的土地补偿费，但是，由于物价上涨、城镇消费以及生活水平的提高，这些补偿远远不能满足被征收土地农民的正常生活需求。一方面地方政府将征收农民土地转为建设用地后出让价格每亩少则百万元，多则几仟万元，另一方面被征收土地农民每亩获得的补偿仅几万元至十几万元不等，这对农民来说显然不能接受，笔者经过分析得出一个让地方政府和被征地农民都能接受的方案。

关键词：建设用地；土地征收；补偿；建议

On Problems and Proposals to Compensations for Land Expropriation

Abstract： For the sake of national construction， it is necessary to expropriate farm land from some farmers and make corresponding compensation， in accordance with the Law of Land Administration and the Regulations on the Implementation of the Land Administration Law. However， these compensation fees are far from meeting the needs of normal life of those farmers whose lands are expropriated because of the rising prices， the rise of consumption and peoples living standards. On the one hand， the local government transfers farm land into construction land， charging prices from one million to tens of millions of yuan per mu； on the other hand， farmers receive compensation fees for the land expropriation at the price of tens of thousands of yuan to hundreds of thousands of yuan per mu， which is unacceptable for them. On analysis， the authors manage to give a proposal which is acceptable both to the local government and relevant farmers.

Key words： construction land； land expropriation； compensation

近年來，我国工业化、城镇化取得了举世瞩目的成就，土地功不可没，特别是大量农用地转为建设用地，为各类建设提供了平台，为各级财政增加了收益。征收土地补偿安置不仅关系到被征地农民的切身利益，也关系到国家的稳定与社会的发展，由于农民祖祖辈辈赖以生存的土地被征收，他们的生活质量直接关系到社会的方方面面，是一个非常敏感的政治话题。给予被征地农民补偿是宪法确立征地的基本要求，所以，建立科学、合理、可行的补偿方案，充分考虑被征地农民的意愿，降低各种不稳定因素和矛盾的发生，是各级党委、政府义不容辞的责任。

以下通过对我国建设用地土地征收补偿进行分析，提出相应的建议，谨供参考。

一、现行补偿依据

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费是征收土地所有权人、使用权人地上投入和收益造成损失的补偿；安置补助费是征收集体土地后，为解决以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口因失去土地所给予的补助费用；青苗补偿费是土地所有权人、使用权人被征收土地上生长的农作物，如水稻、高粱等造成损失所给予的一次性经济补偿；地上附着物补偿费是土地所有权人、使用权人被征收土地的地上建筑物、构筑物，如房屋、水渠等的补偿。

地上附着物及青苗补偿费属于征地过程中所产生的补偿，但在分析中它对土地所有者的补偿并没有必然的联系，可以分为两个研究对象。此外，集体农用地也存在着发包与承包的关系，由于该关系属于一种合同关系，因此其补偿应由合同当事人协商解决，属于农村集体经济组织内部的调配问题，不纳入本文分析范围。

二、补偿标准不科学

征收土地是国家为了公共利益需要，根据相关法律、法规将农村集体所有的土地征收为国家所有，并对被征地的集体经济组织、集体土地使用权人予以补偿。被征地的土地使用权人是国家公民，他们的权利同样受到法律保护，他们的损失应当得到公平的补偿，换句话说征收土地补偿是对被征收土地使用权人损失的一种弥补，与双方合作开发土地进行利益分配不能一概而论。

这种弥补没有从长远方面考虑地价升值所产生的经济效益，更没有考虑土地的商业价值，政府既是土地的征收者，也是土地的出让者，换句话说“政府既是裁判员又是运动员”很难做到公平。被征收土地使用权人是一个弱视群体，即使对补偿标准有异议，但是，目前我国仍无土地法庭，申诉无门。

三、补偿方式简单

征收土地补偿的原则分为适当和公平两种。目前，比较普遍认可的补偿规则就是适当补偿，但是，核心问题在于“适当”的把握上。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）要求征地补偿做到被征地农民的生活水平不降低。生活水平是一个综合概念，衡量征地前、后的生活水平是一项十分复杂的过程，需要构建一系列可量化的指标体系。

另一个就是公平原则，也就是同地同价，既对土地所有者公平，也对建设单位公平，因为，征收土地的补偿是以土地成本这一主要成份来核算。实行同地同价的主要难点在于怎样确定同地。大家知道，每一宗土地都有其特异性，选择什么属性来参照，是个非常细致而精准的问题。目前，全国各地实行区片综合地价政策，基本做到了补偿公开透明，操作起来简单易行，比较统一年产值标准在同地同价方面有了比较大的进步，然而，在实施过程中大家发现，区片内的价格差别还是一个未解决的问题，区片的划分更有待进一步完善。

四、补偿标准不合理

目前，各地征收土地补偿采取统一年产值标准和区片综合地价两种补偿方式。

（一）统一年产值标准

统一年产值标准是在一定区域范围内（以市、县行政区域为主），综合考虑被征收农用地类型、质量、等级、农民对土地的投入以及农产品价格等因素，以前三年主要农产品平均产量、价格为主要依据测算的综合收益值，统一年产值标准由土地补偿费和安置补助费两部分构成。

其计算方法为：

1.土地补偿费=被征地亩数×年产值×补偿倍数

2.安置补助费=需要安置的人数×年产值×补偿倍数

需要安置的人数=被征地数÷征地前人均分配耕地数

这种方法是基于土地的原用途进行补偿，优点在于能够充分体现弥补损失的原理，主要遇到以下问题：

我国地域辽阔，地形地貌复杂，以广西壮族自治区为例，该省（区）地处丘陵地带，同一补偿标准的片区内土地，往往被以多种方式利用，投入产出也有比较明显的差别。比如水利设施较好的水田，产出能力往往明显优于坡度比较大且难以利用的坡地，采用同一标准补偿可能会使农民感到不够公平。针对这一情况，《广西壮族自治区国土资源厅关于印发新一轮征地统一年产值标准的通知》（桂国土资发〔2015〕89号）中提出“遇到跨区域征地统一年产值标准差距过大或确需提高水田、园地、菜地、鱼塘的征地补偿标准时，各市人民政府可结合本地实际情况，经依法履行听证和告知程序后，对征地统一年产值标准予以适当提高并公告后实施”。

另外，补偿倍数浮动范围较大，如征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，在实际工作中容易增加人为因素，不利于征地补偿的公平性。

（二）区片综合地价

区片综合地价是依据被征收土地的地类、产值、土地区位、农用地等级及当地人均耕地数量、土地供求关系、经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分区片并测算的直接用于征收土地的补偿标准，不包括地上附着物和青苗的补偿标准。区片综合地价是一个刚性的、能够直接引用的补偿标准，没有浮动幅度。与统一年产值相比，它的优点在于把补偿标准测算工作提前完成，是一个前置性的补偿标准，实行周期性调整，主要遇到以下问题：

同价不同地，同一区片内征收土地补偿标准相同，但是仍然存在土地状况的差异，比如某市同一区片内既有坑塘水面又有其他林地等类似情况，如将二者采取同一补偿标准就很难有说服力。但是，要将区片划分很详细，在目前条件下还很难做到。

两个区片交界处的价格差别还是不可避免，如国家基础设施重大项目特别是高速公路、高铁等线性工程往往穿越多个区片，相邻区片仍然存在价格差别，这个价格差别对于广大的被征收土地农民来说是不合理且无法接受的。

五、 完善补偿标准的建议

统一年产值标准和区片综合地价各有优点、缺点，统一年产值标准本质是一种评估，也就是评估了该宗土地现状用途在未来几年里的收益情况；区片综合地价本质也是一种评估，但是，它评估的是一定区域内的平均值，而且参照的土地收益情况更为广范。经对上述补偿方式的分析、研究，本人思考由此得出区片综合地价加浮动的补偿方法，谨供探讨。

具体的说就是在征地区片综合地价的基础上配套一个浮动幅度，如控制为±15%左右，在该幅度范围内通过协商或者评估方式确定具体的浮动幅度，不突破控制幅度视为合法。国土资源管理部门出台配套的评估规则，并把土地现状、区位、人均耕地、当地经济水平和社会保障水平、区片价周期等因素与区片价浮动幅度建立关联，为科学合理确定区片价浮动幅度提供政策依据。

采用区片价浮动幅度作为完善征收土地补偿的基础，是因为从实际操作来看，大部分被征地农民已经对区片综合地价普遍能够认可，因其本身已经吸收了统一年产值的成果，改变了区片综合地价的刚性，目的是弥补前面提到的同价不同地和价格差别的问题，这就给征收土地补偿提供一定的自由裁量空间。

征收土地补偿是保障国家经济建设顺利进行，实现国家长治久安的一项重要制度，經过不断的实践与总结，一定能够探索出更科学、合理的补偿方案，使其更好的发挥作用。

参考文献：

[1] 《中华人民共和国土地管理法》，2004

[2] 白非，刘振环，《我国土地征收制度中存在的问题及对策》，北京：《中国国土资源经济》，2005

[3] 袁凤友，《浅议我国农村土地征收制度存在的问题及对策 》， 河南：《河南广播电视大学学报》，2012

作者简介：

黄钢（1962-），男，广西区国土资源厅土地整理中心，南宁市中新路2号，530028，壮族，研究生，工程师。

通信作者：

黄希（1990-），男，广西区国土资源厅土地整理中心，南宁市中新路2号，530028。

霍艺灵（1992-），女，广西区国土资源厅土地整理中心，南宁市中新路2号，530028。