治理能力现代化背景下美国体育产业的制度治理与启示

彭国强，高庆勇

(1.南京体育学院，江苏 南京 210014；2.江苏省运动与健康工程协同创新中心，江苏 南京 210014)

制度治理是以制度的构建、完善和实施为基本手段，对国家各项事业进行有目的、有程序的治理方式[1-2]。体育产业的发展需要制度支持，《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发[2014]46号)提出创新体育产业体制机制，健全体育产业法律法规，完善法人治理结构和产业制度体系，推进现代企业制度建设[3]。在大力提升体育治理能力现代化水平的新时代背景下，如何从制度层面推动体育产业体制机制改革，提升体育产业的治理水平，是一项现实课题。美国作为世界体育产业大国，在体育产业的商业化运作中，注重运用联邦宪法和各类制度对体育产业进行规制，建立了政府与市场衔接的分权治理体制，塑造了关联共生的治理结构，注重发挥多元主体的协同治理和各类制度的法治治理，其健全的制度治理体系对于我国体育产业的发展具有很好的借鉴价值。

制度包括两个维度：1)体制制度：包含各级行政、管理组织设置、各级机构的职责、运行机制与权限划分等；2)具体制度：有关法律、规章、政策和措施等的总和”[2，4-6]。按制度的两个维度，制度治理可分为体制制度治理和具体制度治理。体育产业的体制制度治理指利用各级体育行政、管理组织设置、各级机构的职责、运行机制与权限划分等实施的治理；体育产业的具体制度治理指运用体育有关法律、规章、政策和措施等进行的具体治理。本研究基于制度的内涵，从体制制度和具体制度两个维度对美国体育产业治理进行剖析。

1 美国体育产业的体制制度治理

1.1 政府规制与市场主导相衔接的分权治理体制

政府规制是一种间接干预市场配置的制度设计。政府作为监督者和宏观调控者，充当弥补市场失灵的角色，通过制定相应规则对社会组织行为进行调控，并以尊重和保护公共权益为目标，利用立法的形式保护市场不受政府强制力的“侵犯”，从而赋予了体育产业极大的自治空间。

美国体育是典型的社会化治理体制，联邦政府没有专门的体育管理部门，政府对体育产业各类市场主体实行放任政策，主要对体育产业发展实施调控型规制。美国体育产业的政府规制主体多元，主要通过立法、司法、行政3个系统进行分权治理，纠正市场失灵，提高运行效率。在具体规制中，3个部门各司其职，其中立法机构主要通过国会颁布各类体育产业相关制度进行治理；行政机构通过执行立法机构的制度，对体育产业发展实施具体规制；司法机构负责监督体育产业制度的执行情况，主要通过司法和立法两大系统发挥作用。政府规制与市场主导相衔接的分权治理特征体现在：第一，多元主体共同参与。美国体育产业采用社会主导型治理体制，依托于社会市场机制，联盟俱乐部、消费者、各类媒体和各类社会组织等都是体育产业治理的直接参与者，在具体事务治理中真正的话语权掌握在以职业联盟为主体的社会组织手中[7]，主要包括职业俱乐部、主流媒体、多元消费者群体等，它们是重要的外部治理主体，行政机构的执行作用相对较弱。社会体育组织、联盟俱乐部和消费者之间形成了互相规制的循环治理模式(图1)。第二，依法治理。美国体育产业主要通过不同规制机构运作，立法机构一般针对体育产业中的具体问题以开设听证会的方式收集信息，有针对性地制定或修订相关立法；司法机构主要利用法律和诉讼案件解释权，依据《反托拉斯法》《劳工法》《教育法修正案》等制度进行诉讼案件判例；行政部门在体育产业领域执行法规的自由空间较大，在体育产业治理出现巨大问题时，会借助特殊的规制途径，如通过总统发布强制执行命令进行硬性规制[8]。第三，政府间接治理。美国体育产业的治理体制可以归结为政府规制与市场治理的集合体，政府相关部门对体育产业实施间接治理，如全国劳资关系委员会依据劳工法，负责治理体育产业中的劳资关系；联邦委员会(FTC)执行消费者保护法以及反托拉斯法，确保产业市场良性运行；联邦通讯委员会通过《电视转播法》监督体育赛事的电视合法转播等。

图1 政府规制和市场衔接的多元治理主体

1.2 利益相关者多元协同治理结构

美国体育产业的治理体制与市场经济的关系密切，独特的社会背景塑造了多元治理结构，自由结社的社会文化和实用主义为体育产业协同治理的实现提供了基础。美国政府、职业联盟、社会组织和职业俱乐部等是体育产业的利益主体，不同主体以维护各自利益最大化为纽带，共同推动着体育产业的健康发展。

美国体育产业具有多个利益主体，不同主体在产业运行中形成了利益相关者协同治理结构，多个主体在沟通、协作的基础上达成利益诉求最大化。这种治理结构的特征体现在3个方面：第一，政府是体育产业制度的制定者和监督方。政府不设立专门的体育管理机构，不直接干预体育产业市场，政府对体育产业发展只是发挥监督和引导作用，主要通过制定相关法律政策实施间接规制，对体育产业发展实施引导式治理。第二，职业联盟和俱乐部担当体育产业的具体治理主体。在市场环境下，尽可能地赋予体育产业自主发展空间，提高了体育产业运营主体的能动性，激发了体育产业创新活力。职业联盟为了维护联盟整体利益而不断采取治理制度创新，避免单一俱乐部自治的缺陷[9]。第三，遵循市场规律。通过市场机制协调政府和俱乐部间的利益竞争，使各俱乐部在规则制度的治理下进行商业化运作，在维护各俱乐部个体利益的基础上，实现政府、体育联盟和俱乐部的共赢目标。美国体育产业之所以选择利益相关者多元协同治理结构，根本原因在于政府作为公共利益的捍卫者，追求利益最大化是政府治理的根本宗旨。但是，政府、职业联盟和俱乐部三者之间追求的利益取向不一致(图2)，政府追求公共利益，职业联盟追求整体利益，俱乐部追求个体利益，三者之间经常出现利益冲突。为了实现公共利益最大化，政府必然要参与到体育产业治理中。然而，在市场经济条件下，政府又不能过于干预职业联盟和俱乐部的利益，因此，政府始终扮演有限政府的角色，通过政府、职业联盟和俱乐部的协同，从多个方面对体育产业实施多边治理，促使体育产业在市场化运作中实现最大利益均分[10]。可以说，美国体育产业实行多元协同治理的根本目的是在政府、职业联盟和俱乐部之间实现利益共享，这种多边治理的特点表现在政府的宏观调控与市场微观治理相结合，始终遵循市场规律规范体育产业发展，保障各方利益最大化。

图2 美国政府、职业体育联盟、俱乐部利益关系

1.3 体育产业组织的内生式自治模式

内生式自治是通过有效发挥组织内部的体制、机制和规则运行，提升组织创新能力的一种治理模式[10]。在社会化治理体制中，美国体育产业形成了内生式的自治模式(图3)，这种模式受社会外界影响较小，凭借体育产业组织内部良好的制度治理实现自我规范。

图3 美国体育产业组织的自治模式[11]

体育产业组织的内生式自治是体育企业内部通过体育代理组织实施的治理模式[10]。为推动体育产业产值的持续增长，一些规范机制(如规则、政策与程序等)被体育代理组织运用于规范企业内部成员行为。体育产业组织的自治领域涵盖产业收益分配、全国电视转播合同、业余选秀以及联盟赞助调控等，通常采用两种组织形式，一是体育产业的整体制度规制：如全国性联盟管制政策，包括奢侈税、薪资上限、业余选秀、电视合同集体协议、联盟赞助合同等，通过实施相关制度提升产业内聚力；二是行使联合会组织的所有权：体育产业的自治是迫于自由竞争的市场压力形成的存活策略，可以有效地将产业间不必要的竞争降低到最小，减少无效竞争产生的交易费用，避免俱乐部间的实力差距被拉大。购买体育产品和服务的消费者在产业自治中扮演重要角色，通过消费者及时向政府和体育管理组织回馈企业侵权情况，如果回馈合法，政府即增加新的规制，通过体育管理组织施压于涉事企业。体育管理组织通过执行符合规范的法规来处理问题，产生影响消费者的意见，体育产业中的问题尤其是职业体育领域的问题，可以通过产业自治获得最终解决，从而节约治理程序[11]。体育产业组织内生式自治的措施和目标体现在4个方面：第一，促进竞争的均衡性。通过实施工资帽、奢侈税、收入分享、自由代理和选秀等一系列制度促使体育企业内部竞争均衡，激发各企业成员的积极性。第二，维持结果的不确定性。结果的不确定性是体育产业组织自治中最不可或缺的因素，对此，所有体育管理组织均制定规程，扶持实力弱小企业，控制实力强的企业，以保障竞争的公平性。第三，实现组织利润的最大化。利润最大化是产业组织自治的共同目标，许多体育产业的控制代理组织均以此为终极目标，并制定特别的规制政策来引导新加盟组织运作，从而实现利润最大化。第四，提升产业市场的竞争力。在不同体育产业市场实施各种规范政策，确保各体育企业处于同一个治理环境中，进而改善不同企业的运营状况以及在市场中的竞争力，保持体育产业组织稳定运作。

1.4 关联共生的产业内部联动治理机制

美国体育产业在长期市场化运营中注重与多个相关产业组织协同，以生产高质量体育竞赛产品为中心，体育产业组织与外围机构建立了协同治理机制，发挥外围机构对体育产业的扶持。同时，通过体育产业带动了外围相关产业的共同发展，形成了关联共生的联动治理机制，推动了产业结构的合理化和效益最大化。

体育产业内部联动治理的本质在于内部体育资源的分配、生产与消耗，表现为各部门间相互依赖、相互协同的关系。体育产品的生产活动需要多个部门共同参与，不同部门在资源投入、产品生产和分配运作等方面实施内部协同治理[12]。首先，在治理举措上，美国体育产业联动治理体现在一个产业部门的生产活动需要多个部门的共同支持(图4)，单一产业部门的体育产品可以供给多个部门使用，体育产业内部治理的关键在于通过制度协调多个产业部门的关系，实施体育产业部门间的治理关联，让不同部门通过制度载体相互渗透，形成以利益最大化为基础，以健身娱乐、竞赛表演和产品生产为核心的治理效益，保障产业内部间的运作协调。其次，在治理角色分工上，体育产业支持部门属于体育产品生产部门的外围治理主体，主要分为六大部门，包括体育行政与管理协会、体育设施与建筑业、体育传媒业、体育管理公司以及各级行政管理处等，这些部门具有不同的职能分工，主要用来支持核心部门的产品生产[13]。其中，体育行政和管理协会往往扮演治理的中介角色，主要协助各级竞赛产品供给部门为观众制定和解释比赛的规则；体育设施与建筑部门的治理职能主要体现在协调竞赛产品的场地空间布局，提供用于举行体育活动的公共设施，服务于竞赛表演业。再次，在协同治理绩效上，美国体育产业具有广泛的社会辐射力，在为社会提供产品的同时也在消耗其他产业的产品和服务，通过产业关联，实现资源共享，通过将多个组织机构纳入体育产业治理之中，充分发挥其他外围产业对体育产业的推动作用。不同体育产品生产部门根据职能为社会提供不同性质的体育产品，正是依靠这种密切的关联关系，体育产业企业之间形成了协同联动的利益共同体，不仅提升了相关产业部门的收益，而且保证了持续提供高质量的体育产品和服务。

图4 体育产品生产部门与支持部门间的联动关系

2 美国体育产业的具体制度治理

2.1 联邦系列制度的基础性治理为体育产业发展提供了法治环境

在体育产业的商业化运作中，美国政府运用联邦宪法、各州相关制度以及体育领域内部的法规对体育产业进行调控，为打造体育产业的核心竞争力形成了完善的制度体系。从19世纪20年代美国体育产业萌芽开始，联邦政府就不断追求产业制度完善，颁布了多种与体育产业发展相关的法律法规，包括税法、合同法、版权法、克莱顿法案、电视转播法、商标法、许可证法、公共管理法、代理法、服务品牌法、平等权利保护法、劳动雇佣法、劳工关系法、平等报酬法、个人隐私保护法、财产不受侵害修正法等，名目众多的法规政策为体育产业的发展提供了法治基础。20世纪后，美国职业体育取得快速发展，伴随现代电视媒体的进步，诸多俱乐部的赛事营销违反了《反托拉斯法》。为支持竞赛表演业发展，1961年，美国国会颁布了《体育转播法》(SBA)，支持篮球、棒球、橄榄球、高尔夫等项目的竞赛开展[14]。1972年，国会颁布了第11条教育法案，涉及人权基本法、平等报酬法、劳动关系法、反垄断法、贸易法、商标法和许可证法等多个与体育产业发展相关的领域。其中，税法、版权法和劳工法等都有涉及对体育产业的针对性治理。第一，版权法治理。通过设计购买体育产品股份的版权优惠，州政府和地方机构通过政策鼓励私人资金投入体育产业市场，版权法成为规制体育产业产品版权保护的最高法律。第二，博彩法治理。1988年美国颁布了第一个联邦法案《印第安游戏管理法案》，成为体育博彩业不断拓展的催化剂，各州花费大量经费推广体育彩票，但不允许在大学和职业体育中赌博，规范了竞赛表演业的健康发展。第三，经纪法治理。20世纪60年代后，体育经纪的出现、劳工法的完善和职业体育项目的反垄断豁免等推动了体育经纪业的迅速发展。20世纪70年代后，四大职业联盟开始开发运动员的自由转会制度，在《美国统一运动员经纪人法(NAAA)》《联邦体育经纪人责任与信托法(SPARTA)》等制度治理下，体育经纪业成为最发达的中介产业。第四，税法治理。通过税收优惠鼓励社会资本引入，把体育市场与税收相结合，通过《税法》对一些体育产业公司给予税收优惠，发挥市场优势，鼓励社会企业投入体育产业。2009年颁布的《个人健康投资法案》规定通过税收优惠政策为体育产业发展提供间接财政支持，促进个人健康消费[15]。可以说相关制度体系详尽具体且不失灵活变通，在体育产业的各个领域进行着有效治理，为体育产业健康发展提供了法治环境。

2.2 联盟特殊制度的调控性治理促成了体育产业的规范化成长

美国体育产业在实践中形成了成熟而创新的制度体系，对体育产品生产、市场纠纷、参与主体的良性竞争和均衡发展等进行调控，促使体育产业形成了一套特殊的制度治理体系。第一，针对俱乐部的制度顶层治理，在职业体育产业中形成了一个功能强大的治理机制，即运动卡特尔(Sport Cartel)，遵循现代企业制度来治理体育产业，向市场生产最佳的体育产品，在满足企业收益的同时为社会提供财富，如美国四大职业联盟平均年收入为6 600万美元，每年从职业联盟中利用税收形式获得的利润多达上千亿美元[13]。第二，促进产业创新驱动的系列制度治理：①创新驱动投入制度，通过制定多元技术创新鼓励政策，推动产业投入资金的合理化与社会化；②创新驱动实践制度，为体育产业发展提供创新所需的金融政策，为体育企业提供创新资金，运用激励政策鼓励产业风险投资；③创新驱动保护制度，美国在保护知识产权方面具有完备的法律基础，形成了完善的法律体系，避免体育产业创新产权的流失，防止投资者因得不到回报而退出；④创新驱动引入制度，利用制度鼓励体育产业的革命性升级，满足多样化市场主体对资本的需求，推动体育产业的转型升级，使体育产业走向规范化发展。第三，针对体育产业市场的制度补偿性治理。从19世纪初《赛马制度》颁布开始，各个体育产业市场不断对产业运作中的章程、规定和细则等进行补充，如1876年棒球职业联盟成立后，面对商业利益中的违规事件，俱乐部开始制定协会制度，将职业体育的联盟治理代替了俱乐部治理。1988年，NBA工会代表与资方代表达成的协议多达138页，覆盖全面的系列制度与条款，规范了体育产业的发展方式[14]。此外，为了保障体育产业的健康均衡发展，职业联盟建立了一套广为接受的特殊制度体系(图5)，包括奢侈税制度、工资帽制度、集体议价制度、收入分享制度、自由转会制度、限制工资和工资仲裁制度等[16]，通过系列制度推进了俱乐部市场运作的实力均衡，保持了职业赛事的无限活力，达到维持联盟运营稳定的目的，对处理职业联盟内部关系、推动联盟商业化运作和产业利润最大化发挥了重要作用。

图5 职业体育产业的相关特殊制度

2.3 反垄断豁免制度的补偿性治理保障了体育产业市场利益最大化

自由的市场竞争环境是保持体育产业活性的基础，现代市场规律的主旨在于打破市场行业垄断，建立自由均衡的竞争市场，以职业体育联盟为主体的美国体育产业具有独特的反垄断豁免权，具有独立的市场支配权力，能够将竞赛产品的价格和产出保持利润最大化。如何保持有限的市场竞争，对职业体育产品实施补偿性的反垄断豁免，成为支持体育产业发展的重要举措。1890年，美国第一部《反垄断法》(谢尔曼法案)颁布，职业体育的发展开始受到法律保护，并确立了职业棒球“反垄断豁免”，代表以职业体育为中心的产业发展受到国家制度关照。反托拉斯垄断法颁布的目的是推动自由市场的竞争，打破超级垄断，保护合理竞争来促进职业体育产业的利润最大化。反垄断豁免在美国体育产业治理中的基本规则是允许大部分的竞争性行为，除非一些活动对竞争具有实质性的限制才构成违法行为。《反垄断法》在治理实践中遵循两种原则，一是本身违法原则(Perserule)：将限制体育产业组织竞争的行为定义为是反竞争的，对于这类行为，法院不用对其商业目的与商业过程进行调查便可进行判决。如职业联盟瓜分市场份额、肆意提高产品价格、限制产量等行为[17]；二是合理分析原则(Rule of Reason)：适用于表面上不能判定是否违反竞争性的实例，需要根据情况慎重考虑相关体育企业的行为意图以及后果后才能裁决。运用这个原则可以更为准确地判定违反行为，但往往存在治理时间冗长、费用高昂、判断复杂等缺陷。目前，针对体育产业的特殊情况，联邦法院逐渐转向“合理分析原则”[18]。在适用《反垄断法》方面推行两种标准：一是在四大职业联盟领域宽松适用《反垄断法》，尤其是职业棒球，享有反垄断豁免权；二是其他体育项目严格适用《反垄断法》。目前，《反垄断法》的治理范畴不断扩大，能够有效地规制职业体育组织的商业性，确保美国体育产业能始终维持在一个稳定的制度框架之中。从《反垄断法》的治理内容可以推断，美国体育产业制度的设计细致而且针对性强，可以发挥灵活变通的效能，能够很好地提高治理效率，从而弥补市场失灵的制度缺陷。

2.4 成熟而创新的公司治理制度催生了体育产业的持久活力

公司治理(Corporate Governance)是对企业的经营管理和绩效进行监督调控的制度安排[17]。美国的体育产业具有自由化和市场化特征。在体育产业发展过程中，政府不断完善产业创新政策体系，经过长期的积淀与完善，体育产业内部形成了一套自上而下的治理制度。

美国体育产业是一种市场主导型治理模式，每个行业协会都设有一个功能强大的治理组织，即运动卡特尔(Sport Cartel)，如众所周知的四大职业联盟(NFL、NBA、MLB、NHL)等。这些组织除需要遵守相关法律法规外，不受政府的直接管理，具有高度的自治性，并且经过长期的发展形成了成熟的运行机制与组织结构(图6)。公司治理涉及诸多利益相关者，如董事会、资产公司、娱乐公司、NBA总部、媒体公司等，不同主体以职业联盟作为制度治理枢纽，主要治理理念在于保持企业所有权和经营权的分离，既包括向职业俱乐部授权，又包括对俱乐部运作进行监治。治理特征体现在3个方面：第一，按照法人治理制度对职业体育俱乐部实施公司治理。遵循现代企业制度规范，不同产业主体(俱乐部)构成了法律上的合作实体和经济上的合资企业，通过垄断经营来获取利润，政府对体育产业发展不直接提供经费，在联盟公司法人治理制度下，职业体育获得经济收益。第二，采用“委托—代理”的董事会治理制度，由联盟球队的老板组成董事会，权力来源于各球队的所有者，具有决策权、惩处权、纠纷调解权以及直接监督和控制各俱乐部管理者的权力等，既能节约成本，又能规范职业俱乐部运作，避免单一俱乐部独立运营的缺陷，保障俱乐部利益最大化。第三，注重发挥公司治理绩效的辐射作用。在公司治理的推动下，以职业联盟为载体的竞赛表演业作为主导产业，成为领域内利润收益最多的产业类型。在主导产业治理模式的示范下，其他产业团体纷纷效仿，从而把整个体育产业打造成为以公司治理为基础，开发与生产高端竞赛产品为主要目标的产业盈利共同体，一些关联产业如体育广告业、体育经纪业、体育用品业、体育中介业等也获得长足发展，使体育产业保持了旺盛的生命力。

图6 职业联盟公司治理制度[19](以NBA为例)

3 对我国体育产业治理的启示

3.1 优化体育产业治理模式，打造“刚柔并济”的复合型治理机制

治理模式是体育产业治理的基本架构，是主导体育产业治理体系的组成方式，完善的治理模式和顺畅的治理机制是推动体育产业发展的基础。美国体育产业建立了市场主导型治理体制，塑造了政府规制与市场衔接的分权治理体制和利益相关者多元协同治理模式，合理架构了政府、体育企业和社会市场的关系，多个主体在沟通、协作的基础上达成利益诉求最大化。

长期以来，受国家政治体制影响，我国体育产业主要以国家行政治理为主导，具有较强的集权性，治理模式比较单一。伴随着经济社会体制改革，当前我国体育事业正处于市场化改革的快速推进期，由于长期受传统行政管理体制影响，体育产业治理体制滞后于经济社会体制改革的步伐，短期内依然囿于保障型行政管理模式，存在国家行政主导的“上下治理”对以市场为载体的“横向治理”的挤压[20]。体育产业缺乏与市场运行相协调的治理机制，表现出治理模式活性不足，治理结构划分不清，政府治理主体的越位和错位，市场治理主体的功能异化与弱化等。当前我国体育产业主要有3种治理机制[21]：一是刚性治理机制，主要是政府机构、行业协会和企业组织等，通过法律法规和企业章程等硬制度规范体育产业发展，规制体育产业内部行为的治理方式；二是柔性治理机制，是一种引导体育产业内部行为的非强制性治理方式，主要通过道德、伦理、文化和声誉影响力等软制度调节产业主体行为，给予企业较多的自治空间；三是中性治理机制(市场治理机制)，主要利用市场调节体育产业参与主体间的资源配置，运用市场机制、价格规律、供求调节企业行为。伴随着政府职能转变和体育事业社会化改革的推进，体育产业的发展日益趋向于依靠行业协会和社会市场，这种情势下，体育产业发展既需要政府刚性的治理保障，也需要社会市场和企业自治的柔性治理调控，单一的治理机制已不能适应体育产业快速发展的需要。围绕我国经济社会转型和体育产业发展的制度环境，选择相应的治理机制，协调不同参与主体的利益关系是优化体育产业治理模式的重要目标。当前，针对我国经济社会转型的特殊国情，体育产业不能局限于单一的治理机制，要积极顺应新时期社会市场需求，汲取体育产业多种治理机制的优势，打造“刚柔并济”的复合型治理机制(图7)。在实际运行中，刚性、柔性和中性相结合的体制结构要注意层次性和衔接性，其中刚性治理是基础，中性治理是方式，柔性治理是补充，只有每一种机制同时有效运行，复合型治理机制才可以提升治理效益。并且，还要配备与体育产业治理机制相匹配的市场决策机制、监督机制和激励机制，促进政府、企业、市场和行业协会间的协调，优化多元主体的决策方式，激发社会市场参与体育产业治理的积极性。一方面可以协调多个利益主体的关系，制衡体育产业治理主客体的行为，调控不同治理机制的权责搭配；另一方面，可以提升治理绩效，监督并协调体育产业多元主体之间的利益分配，实现政府和社会多元主体的治理双赢，保障体育产业治理效益最大化。

图7 体育产业的复合型治理机制

3.2 理清多元治理主体关系，构建“横向联动”的社会化协同治理体制

体育产业治理主体指与体育产业发展相关的利益集合体，政府机构、社会组织、行业协会等都是体育产业的治理主体，治理主体的角色决定着治理体制和绩效的达成。美国体育产业注重治理主体的多元化，强调有限政府、市场、俱乐部等多个主体参与治理，形成了利益相关者协同治理体制，多个主体在沟通、协作的基础上达成利益最大化。当前，随着我国政府职能转型和体育发展方式的转变，体育产业治理主体将由传统单一行政主体扩大到政府、企业、市场、行业协会等多个主体，将有大量的社会团体参与到体育产业治理之中，这与美国体育产业的多元主体参与治理具有相似之处，为我们借鉴美国经验提供了前提。然而，由于我国相关制度建设滞后于社会改革的步伐，短期内缺乏法治框定和道德引领，主体间难免边界模糊、权责不清，不同主体间的利益纠葛和越轨行为成为阻碍体育产业治理的最大瓶颈[16]。体育产业治理的关键在于理顺不同主体的权责利关系，打造横向联动的社会市场化多元协同治理体制。第一，协调不同主体间关系，实施体育产业的多边治理。协调政府与社会市场在体育产业治理中的责任，合理规划不同主体的治理边界，针对不同主体的利益诉求，重新界定多元主体的权责，以整合、协调、合作为治理理念，健全利益相关者沟通交流机制，以平等协商的方式促使不同主体责权利的对称分布，推进多元治理主体平等协作和利益协调，促进体育产业资源在不同主体间合理配置，促进治理效益的最大化。第二，创新政府、市场、社会多元参与的协同治理体系。政府有序退出与有限介入，政府要让位，放权于社会市场，推进行政机构与行业协会脱钩；同时，政府又不能缺位，政府要发挥规制作用，对体育产业进行宏观治理与调控，承担制度设计和治理监管的责任，引导社会市场参与到体育产业治理之中，推动政府宏观调控与市场微观治理结合，政府要积极联系各类社会组织，鼓励不同体育企业进行自治，遵循市场规律推动“政府—社会—市场”合作，形成政府引导、依托社会的多元协同治理体制，保障各方利益最大化。第三，政府要与企业联手，推行公私合作治理，打造多元导向的PPP(Public-Private-Partnership)治理模式。鼓励政府与民间资本和私营企业合作，发挥市场在产业治理中的优势，政府和体育相关企业可以特许协议为基础，通过签署合同以明确双方权责，不断引入体育项目进市场，结合市场化竞争机制，通过减税、补助、贷款等方式鼓励企业参与体育产业治理，尽可能地赋予体育产业自主治理空间，依靠企业在开放的市场环境中提高体育产业产品的质量，盘活体育产业运营主体的能动性，激发体育产业创新活力。

3.3 完善体育产业具体制度，健全覆盖监管、扶持、评估、问责等法治体系

体育产业的发展既需要体制制度的治理架构，也需要具体制度的法治保障。美国高度重视法治建设，打造了联邦系列制度、反垄断豁免制度、公司治理制度和覆盖全面的法规体系，一系列制度的辅助性支持推动了体育产业的持续发展。当前，体育产业的市场化改革需要大量的法治保障，但我国体育产业制度建设不足，在体育产业扶持制度、资源配置制度、参与主体约束制度、产业运行监督制度和评估问责制度等方面不健全，不同参与主体存在制度“寻租空间”[22]。美国体育产业制度建立在特殊的国情之上，我们不能盲目引入美国的体育产业制度，要结合中国国情，围绕我国体育产业制度建设的不足，结合我国现有的体育产业法律法规，健全体育产业法治体系，实现政府依法治理与市场自治有机衔接。第一，健全扶持体育产业发展的相关政策。完善《税法》中有关体育产业的税收优惠政策，通过税收优惠鼓励社会资本引入，对发展潜力大、市场前景好的高新技术体育企业减少所得税，包括税收优惠、投融资优惠、产品销售优惠、用工用地优惠等，如对新型健身服务项目适当减免税收，对一些非营利性体育企业减少营业税、广告费、增值税等，通过政策引导社会投资体育健身、休闲和娱乐经营活动，鼓励体育企业开发新型健身服务项目，提升社会市场投入体育产业的积极性。第二，将法治理念融入体育产业制度设计，完善体育产业立法体系。补充《体育法》中有关体育产业治理的相关内容，通过法治规划政府、市场、行业协会、体育企业等主体的权责。体育产业内部要完善生产与经营活动的行为规章，细化体育产业法规条款，提高体育产业立法，重点完善体育产业管理条例、体育竞赛转播制度、广告赞助制度、产品营销制度等，修缮体育产业管理规章与操作细则，强化体育产业创新驱动政策，完善具有中国特色的体育产业税法、合同法、电视转播法、商标法、代理法等，通过法治保障体育产业健康发展。第三，健全“绩效导向”的法治机制，建立民主科学的多主体参与制度。完善多方利益表达和补偿制度，在推动市场嵌入体育产业治理时，建立问责制度，遵循现代公司法人治理制度对相关企业的经营管理进行监督，配套决策、惩处、调解、监督等制度，把体育产业打造成以公司治理为基础、开发与生产高端竞赛产品为主要目标的营利共同体。第四，建立体育产业治理效果的社会化评估制度。构建科学的体育产业治理评价体系，建立以社会市场、行业协会、企业代表以及消费者等为评价主体的第三方评估制度，完善部门行政问责制度，对体育产业参与主体角色发挥、产业内部机制运行、财务、治理绩效等进行定期评估，将社会化评估以制度化的形式融入体育产业治理的整个过程，从而提升体育产业制度执行的自觉性和有效性。