房地产税究竟是不是重复征税？

赵文成

房地产税渐行渐近

开征房地产税已越来越近，对房地产税立法的探讨成为热点。对此，我们有必要思考征收房地产税的初衷并结合我国国情吸收经验，构建完整动态的税制设计，实现精细化征管，发挥房地产税的多种现实功能。

摘要：房地产税的初衷是为了增加地方政府财政收入.在土地出让金全归地方政府支配的制度背景下，继续对居民个人住房征收房地产税具有严重的重复征税嫌疑，类似于历史上的黄宗羲定律。解决办法是新老划断，在土地出让环节声明新地将征收房地产税。这种征收方式可能会既降低新房价格，也会直接减少政府土地出让收入。

关键词：房地产税;黄宗羲定律;土地出让;重复征税

中图分类号：F293

文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）05-0010-12

收稿日期：2019-03-15

今年的政府工作报告在提及房地产税时改了一个字，从去年的“稳妥推进”改为今年的“稳步推进”。个人认为，不管是稳妥推进还是稳步推进，房地产税都有一个长期以来争论不休悬而未决的问题，那就是房地产税究竟是不是重复征税？

2002年，清华大学秦晖教授写了一篇有名的文章，叫做“并税式改革与黄宗羲定律”。说历朝历代人民饱受苛捐杂税压迫，有官员立志兴利除弊，就把这些苛捐杂税合并，改的时候信誓旦旦，说这次合并征税后绝不会再额外巧立名目。老百姓也都信了。结果过了不久，人亡政息，朝廷觉得钱不够花，又开始征收其他税目增加百姓负担。可是这些新增的税目当年不是已经合并征税了吗，怎么又要开始新增税呢？等到又一轮新的岢捐杂税巧立名目开始盛行，然后再来一次税改，再来一轮新的并税。明末大学者黄宗羲发现了这种现象，秦晖教授在讨论农民负担的时候将其总结为黄宗羲定律。

房地产税为什么会跟秦晖教授总结的黄宗羲定律连在一起呢？让我们梳理一下历史。要知道今天谈论火热的房地产税，起初并不是这说法，刚开始的时候叫物业税、后来觉得跟物业管理公司收的物业费有重复，就改名叫房产税了，期间还叫过不动产税。再后来，说要把房产税和其他与房地产有关的税种合在一起改革，2011年之后就再次改名叫房地产税了。

追根溯源，查一下中国知网，最早提物业税的时间是2004年。提房产税的时间就比较早了，1986年我国就有房产税法，只不过在1986年的房产税是针对营业用房而言的。到2001年，南京大学的任寿根博士在《现代管理科学》2001年第3期著文《论中国房产税制度非均衡》，说“根据中国现行房产税制度有关规定，私人住房是免税的，这是不符合住房私有产权确立条件的，现代市场经济国家基本上都对私人住房征税，中国现行房产税制度未摆脱住房模糊产权的束缚，仍以住房公有产权为其基本前提，这是与中国住房制度改革背道而驰的，导致房产税制度“真空”的产生，严重侵蚀了房产税税基，并使房产税收入大量流失”。这是笔者见到的最早主张对居民个人住房征税的文章。

2002年，前财政部财政科学研究所所长贾康在《财贸经济》上发文《我国房产税税制改革研究》，其中有这么一段话：“现行房产税税制还把行政机关、人民团体、军队自用、财政拨付事业费的机构、个人居住用房等房产列为免税对象。应该承认：上述规定在20世纪80年代是客观的，当时房地产商品化程度很低，总体经济发展尚需政府通过‘减税让利措施予以刺激，房产税征税范围只宜窄不宜宽，先把房产税设置出来，今后择机再发挥其收入筹措功能。经过20多年的改革和发展……”“因此，免除房产税实际上是国家放弃了调节收入分配的一种手段。更何况转轨时期高收入阶层成员的财富积累一定程度上是非规范运作的结果。如果这些财富以资金形态存在，政府很难直接调节，以房产形式存在，政府调节完全可以有的放矢”。

也就是说，在本世纪初，那些最先主张对居民住房征税的学者，其目标并不是为了降低房价，而是为了替政府筹措收入，最多加一个收入再分配。当然，鉴于那个时候房价还没有猛涨，也没有人提这个税种有降低房价的功能。随着2003年第一次房价普涨，到2006年大涨，房产税的声音逐渐高涨，这个时候，房产税似乎就成了灵丹妙药了。比如到了2015年，贾康教授在相关文章中提到房产税不仅仅是增加政府收入，他甚至认为房地产税就是房地产市场制度建设的关键，具有5大正面效应，包括促使供需平衡、改善收入分配、加强财源建设、提高直接税比重、推动民主理财。请注意，贾康教授从来没有说过房产税能降低房价，他只是说房产税有助于增加住房市场的有效供给。

在此笔者不讨论房地产税的其他功能，其实促使供需平衡稳定房市或改善收入分配在学术界就有争议。我们主要谈淡第三大功能，即为地方政府财政筹资。贾康教授认为分税制只是解决了中央和省级政府的分税制问题，但省级政府下面该怎么分，那就是五花八门，很不规范，根源在于地方没有稳定的主体税种，如果有了房地产税再加上缩小政府层级，就可以从根本上解决这个问题。

但是，即便地方没有稳定的主体税种，并不代表地方缺钱，因为地方卖地的收入高（需要说明，土地出让收入并不全部构成地方政府财政收入，还需要扣除拆迁和征收成本并缴纳各种基金）。众所周知，前总理朱镕基的“经济遗产”就是分税制和入世。针对很多人议论的分税制导致地方缺钱，朱镕基非常生气，他2011年在清华大学发言：“最近呢，还有一种谬论呢，国外的报纸也有，国内的报纸也有，说这个房地产项目这么沉重，都是过去这个分税制搞坏了，说税收都收给中央来了，地方没钱了，所以它只有发展房地产才有钱？狗屁！”按照朱镕基的说法，中央已经通过转移支付使得地方政府的实际收支不低于分税制前。“我们制定了一个错误的政策，就是房地产的钱，都收给地方政府，而且不纳入预算，这不得了。這个钱就是搜刮民膏，所以把地价抬得那么高。这个绝对不是分税制的错误。地方没少收钱。”

也就是说，如果你同意朱镕基的观点，中央已经通过转移支付使得地方政府的实际收支不低于分税制前，地方政府就没有理由再额外从房地产上立新的名目。即使你不同意朱镕基的观点，由于地方政府可能确实缺钱，动了土地的主意，收取了巨额的土地出让金，那实际收支更是远高于分税制前了，怎么能继续说地方政府缺钱，需要新的主体税种呢？如果征收新的税种，那不就是黄宗羲定律再现吗？当然，如果要问地方政府究竟缺不缺钱？坦率地说，世界上没有一个政府认为自己不缺钱。处于横向竞争中的地方政府怎么可能会自认为不缺钱？

贾康教授是坚决否认重复征税的，按照他的看法，地方政府作为土地的所有者，应该收土地出让金，难道免费把地送给开发商不成？同时地方政府还作为公共服务的提供者和社会管理者，还有权收取房地产税。“真问题不是允许不允许重复征收的问题，而是重复得是否合理的问题”。土地出让金和房地产税是两种不同性质的钱，可以并行不悖，并不是重复征税，即使是重复征稅也是有道理的。老实说，这种逻辑初次接触似乎很有说服力。但仔细思考，政府收土地出让金还说得过去，但土地出让金和其他税收比如个人所得税也可以满足地方政府提供的公共服务，为什么要把公共服务的触资系于个人住房呢？没有对个人住房征收房产税的时候，公共服务都停下来了？如果要算细账，今天城市很多小区的治安、绿化、保洁等原本属于政府提供的公共服务，实际上都是靠小区居民自行缴纳的物业管理费支撑的。

考虑到地方政府自从1987年9月就开始出让土地，出让的时候没说对居民个人住房征收房地产保有税，等开发商买了地盖了房子，居民购买了房子然后突然说还要交房产税。这是怎么也说不过去的。这违背了法律不朔及既往的原则，给人一种言而无信关门打狗的感觉，这不也是黄宗羲定律吗？

但是，并不是说两者在任何情形下同时存在就是重复征税，比如新老划断就是我一直推崇的征收方式。简单地说，就是新地和老地分开。老地不征税，满70年再征收;新地，在拍地的时候就声明要对地上的住房征税。这种新老划断，土地出让金和房产税可以并存，应该不属于重复征税，即使仍有重复的嫌疑，也是合理的，因为是事前公开而不是事后清算。

笔者在《中国房地产》综合版2018年第3期的专栏文章中曾说新老划断是最可行的。即使是房地产税的最坚定支持者，贾康教授也说要新地新办法，老地老办法。但是，这种新地新办法的征收方式，会导致土地出让金和土地价格显著下降。逻辑很简单，如果购房者预期新房要缴纳房地产税，那支付意愿自然会降低，并间接导致买地的开发商报价降低。房价终于降了，真是个好消息，但其实这是个数字游戏。房价虽然降了，但房东每年都要交税。房东每年交的税的现值和新的土地出让金合在一起仍然与以前的土地出让金相等，地方政府未必喜欢这种方式。

参考文献：

1.秦晖.并税式改革与黄宗羲定律.农村合作经济经营与管理.2002.03

2.任寿根.论中国房产税制度非均衡，现代管理科学.2001.03

3.贾康 白景明 颜云初.我国房产税制改革研究.财贸经济.2002.06

4.贾康.房地产税的五大正面效应及争议同应.中国党政干部论坛.2015.05

5.朱镕基.朱镕基讲话实录.人民出版社.2011

6.赵奉军.房地产税新老划断的理论基础.中国房地产.2018.03