告老还乡与宅基地制度改革

赵奉军

今年两会期间，有政协委员提出议案，建议恢复告老还乡制度。我原以为该议案与干部退休待遇有关，仔细一查，原来目标是乡村振兴。该议案的设想是，如果能让大量退休的各个领域的官员干部“告老还乡”，不仅会为乡村发展带回系统化、体系化的知识、先进的技术和开明的风气，增强发展的引领力，还会为乡村发展带回各种资源资本，增强发展的竞争力。这不失为实现乡村振兴的一条新路径。

据历史学家考证，早在周朝就已出现官员告老还乡这种制度，后来逐步演变成文武官员退休后都要告老还乡。文官告老还乡，武将解甲归田，在颐养天年之际还能为家乡做些善事，成为中国古代的一种“乡贤文化”。那么问题来了，官员干部如果真的告老还乡，重建中国传统的乡贤文化，衣食住行诸多事项中，住的问题怎么解决？

为什么我专挑住的问题说事？不仅是专栏研究主旨所限，更多的是这个住的问题是告老还乡诸多事项中最难以解决的。从某种程度上讲，在现行的制度下实际上是无解的。

这还得从土地制度说起，我国的土地制度是城乡分立的二元土地制度。根据宪法规定，城市的土地属于国家所有，在农村，包括宅基地在内的所有土地都归集体所有。为什么连宅基地这种属于消费资料的土地也要收归集体所有？按照北京大学周其仁教授的解释，实为1962年《人民公社六十条》所致。在当年的《人民公社六十条》中第2l条规定“生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”：周其仁教授认为当年制定条例的人“顺手”把宅基地也归了公。不过，苏州大学王健法学院的程雪阳认为，宅基地收归公有的时间还要提前，在1958年就已有端倪并得到了高层的大力支持。

人民公社虽然在上个世纪70年代末期和80年代初期彻底解体，宅基地却继续归集体所有并没有还归私人。不过，在改革开放之初非农村集体居民还是有渠道获得宅基地的，“农村村民”回原籍乡村落户的职工”“退伍军人和离退休干部、以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞，“城镇非农业户口居民”均可申请取得农村宅基地。其中，城镇非农业户口居民取得宅基地，“必须经县级人民政府批准”。对于那些“非农业户口居民原在农村的宅基地，凡房屋产权没有变化的，可依法确定集体土地建设土地使用权”。但是到了后来，在1998年《土地管理法》修订后，宅基地使用权基本上成了只有农村居民才能享有的权利，并且管制更趋严格。2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。2007年12月，国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号）第2条再一次强调：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。”直到今天，这“两个严禁”都是农村宅基地和农民住房交易的紧箍咒。

从上述政策梳理中可以看出，城镇居民包括退休干部要同乡定居，其实只有两条途径，一是继承原有农村宅基地上的住房，这个法律上到目前并没有禁止;二是向有关部门申请新的宅基地，至于申请是否能得到批准，在宅基地管制严厉的今天估计是很难获批的。而要想通过购买农村宅基地和农房获得合法定居权利，那基本上是不可能的事情，这比在海南三亚买房还要困难。注意我说的是合法，今天那些大量购买农村集体土地上的小产权房的城镇居民随时都面临着“非法”的指控。

农村宅基地包括农房禁止买卖，最多只能在有限的范围内限定转让对象后合法转让，这毫无疑问是损害农民利益的，也很不公平。为什么城市居民的商品房可以在全国范围内交易转让（短期的“限售”例外），而农民的宅基地及其住房就不行？交易，是人类的第二天性。我们讲市场经济能实现资源的最优配置，是因为在这种人类的第二天性驱使下，稀缺资源最终能转让到其能发挥最大用途的人手中。有些人以用途管制、农地农用来说事，我觉得不甚合理。用途管制农地农用我是赞成的，但宅基地属于农村建设用地，农地色彩要淡的多，允许其合法转让交易并不损害农地用途管制的大目标。而由于禁止买卖，农民个人获得宅基地就只能找集体索要了，结果原本稀缺的资源就会酿成公地悲剧，农村大量存在”一户多宅”，宅基地超标导致确权困难都是有原因的。更進一步，就出现了所谓的“两头占地”，即进城的农民在城市购买商品房，城市建设用地扩张，而农村宅基地由于农民享有集体资格权，也要占一块地，这样原本能实现集约使用土地的城市化并没有起到节约土地的目标，同时，农村“空心村”蔓延，那些想改善居住环境、增加居住空间、向往田园生活的城市居民只能望洋兴叹。

其实，在我个人看来，宅基地只能申请而不能交易的根本原因并不在于用途管制，而在于宅基地集体所有制。让我们设想一下，如果村民将宅基地及其住房能合法转让给集体之外的城市居民，那理论上集体成员可以全部脱离集体，由于地随房走，那宅基地集体所有制也就名存实亡了。城市居民可以在买卖城市住房时并不影响其下的土地国有权，国家永远存在;但集体所有制在成员都退出后事实就不存在了（政府如果征收村集体范围内的全部土地然后村改居，原有村集体也会消失），如果给与农民个人彻底完全的退出权和转让权，事实上会出现宅基地私有化，这会侵蚀整个农地集体所有制的根基。正因为如此，国内学术界一直有一种主张，即通过农地国有化彻底改革集体所有制，以解决这个悖论。中国人民大学陶然教授在2018年再次提出农村土地国有制，而像美国三一学院文贯中教授的主张则更为激进。

彻底实现土地国有化，在可预见的将来并不存在。按照陈锡文先生的说法，农村土地制度改革必须坚持“三个不能”，一是不能改变土地集体所有制;二是不能改变土地用途，必须坚持农地农用;三是不管怎么改都不能损害农民利益。这“三个不能”就是我们当前宅基地制度改革约束条件。从2012年十八届三中全会提出的“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”;2015年开始的“三块地”制度改革;2018年提出的“宅基地所有权、资格权和使用权三权分置，要求落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权”;2019年2月11日，五部委又提出“稳妥开展农民住房财产权抵押贷款业务”。应该说，当前从上到下都在探索究竟如何实现宅基地三权分置，改革确实有诚意也有进步，但改革的具体制度安排包括买卖、退出和外来人员与资本如何进入，至今没有合理与明确的政策依据与操作细则。

秘鲁经济学家德索托在其名著《资本的秘密》中说，穷国的人们并不是没有资产，但“这些资产就像分离开的一个个小的湖泊，湖水消失在贫瘠的沙漠里，而没有形成被统一的所有权制度所吸收的巨大水体”，而“经济改革家把穷人的所有权问题交给了对改变现状不感兴趣的保守的法律制定者结果，公民们的大多数资产一直僵化在不合法地区，无法转化为活的资本”。乡村振兴需要城乡融合式发展，需要劳动力和资本的双向流动。农村宅基地也只有更完整更明晰的产权才能真正资本化。果真实现，那不仅仅是官员干部可告老还乡，普通城市居民也可归隐田园，那才是正常的城市化和逆城市化过程。否则，城市就成了传说中的貔貅，只进不出，城市让生活更美好可就要大打折扣了。