自贸区，一场内外兼修的改革

谭保罗

2019年8月6日，上海自由贸易试验区临港新片区正式揭牌。这标志着中国自贸区建设进入了新的阶段。

大约6年前，2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区正式成立，这是中国的第一个自贸区。之后，广东、福建等东部沿海以及湖北、辽宁等中西部地区也纷纷成立自贸区，并掀起了自贸区建设的“小高潮”。

6年以来，自贸区建设在先行先试方面取得了一定的成果，但也不应该忽略两个自贸区改革的趋势和背景。

一是各地自贸区从申报到获批，再到改革试验，都有名明显的“地域特征”，即地方政府将当地的产业特色和禀赋优势与自贸区建设结合，在先行先试方面有所侧重，并非全国整齐划一的自贸区改革。

二是自贸区申报最初的高潮之时，中国经济增速依然可观，直到2015年，中国经济增速才“破七”，当年增速为6.9%。而现在，经济增速放缓，更叠加了贸易战的国际背景。因此，自贸区建设也必将被赋予更急迫的重任。

上海自贸区临港新片区揭牌只是一个开始。

改革指向外资和民资的信心

7月23日，国家商务部召开了一场专题新闻发布会，主题是“自由贸易试验区制度创新成果复制推广工作情况以及第三批最佳实践案例”。这场发布会透露的很多数据和信息，基本上可以看作是对近6年各地自贸区制度创新的总结。

会上透露，继2013年上海自贸试验区设立之后，第二批广东、天津、福建等3个自贸试验区于2015年设立，第三批辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西7个自贸试验区于2017年设立。去年，海南全岛启动自贸试验区建设，现已形成“1+3+7+1”覆盖东西南北中的自贸区制度创新格局。

自贸区申报最初的高潮之时，中国经济增速依然可观，直到2015年，中国经济增速才“破七”，当年增速为6.9%。而现在，经济增速放缓，更叠加了贸易战的国际背景。因此，自贸区建设也必将被赋予更急迫的重任。

从近年的实践来看，自贸区制度创新的步骤主要是“先行先试”加上“复制推广”两步。首先，各个自贸试验区在国务院自由贸易试驗区工作部际联席会议办公室的统筹协调下，自主探索试验了一批基础性改革。与此同时，自贸试验区边试点、边总结、边推广，把建设发展中积累的成功试点经验向全国复制推广。

在2013年自贸区设立之初，各方对自贸区制度创新的关注点主要指向了对外开放。当时，不少观点认为，自贸区将成为中国新一轮改革开放的高地，甚至将上海自贸区与20世纪90年代开发浦东相提并论。其时，外商投资负面清单和“自贸区账户”成为了焦点。其中，自贸区账户更因为其与资本项目开放密切相关而备受各方关注。

但之后的实践证明，各地的自贸区制度创新早已超越了对外开放这个相对狭小的范畴，而被放在了更大的制度创新和改革背景之下来实践。

当然，有的创新也的确包含了对外开放。比如，以准入前国民待遇和负面清单管理为核心的外商投资管理制度，以贸易便利化为重点的贸易监管制度。与此同时，内部改革也成为了制度创新的内容。比如，以政府职能转变为核心的事中事后监管制度，以金融开放服务实体经济为目标的金融创新制度等。

在会上，商务部外资司副司长袁园透露，从试点经验产生的领域、类型和效果看，投资便利化涉及81项，贸易便利化64项，金融开放创新23项，事中事后监管34项。其中，既有外商投资准入负面清单、国际贸易“单一窗口”等基础性的制度变革，也有“海关通关一体化”监管模式等系统性的制度创新，还有投资管理体制改革“四个一”等全流程的制度优化。

实际上，这些制度创新正是当下中国经济所亟需。长期以来，投资、出口和消费被看作拉动中国经济增长的“三驾马车”。其实，如果从投资的环节看，同样存在另一个“三驾马车”，即国有资本、外商投资和民间投资。国有资本必然带有行政指令的色彩，在树立投资信心方面，意义显然不及外商投资和民间投资。

因此，从某种意义上讲，自贸区的制度改革指向了提振投资，而投资则侧重于“两资”。对外开放的负面清单等创新主要指向了外商投资，而内部的投资管理体制改革，则指向了民间投资。“两资”的投资信心，才是当下中国经济最急需的强心剂。

制度创新的“地方特色”

按照商务部透露的数据，各地自贸区的制度创新经验一直都在不断总结和推广之中。

近6年来，以国务院发函等方式集中复制推广的自贸试验区改革试点经验共五批、合计106项；由国务院自由贸易试验区工作部际联席会议办公室（设在商务部）总结印发供各地借鉴的“最佳实践案例”共三批、合计43个；各部门自行复制推广的改革试点经验53项。累计来看，自贸试验区形成的202项制度创新成果得以复制推广。

梳理各地自贸区制度创新的经验，可以看出明显的“地方特色”。2016年8月底，国家商务部对外披露，党中央、国务院决定在辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西新设立7个自贸试验区。和上海自贸区更突出对外开放的侧重点不同，这一批自贸区强调内部制度创新的特征也很明显。

作为老工业基地，辽宁自贸区的重任是落实中央关于加快市场取向体制机制改革、推动结构调整的要求，着力打造提升东北老工业基地发展整体竞争力和对外开放水平的新引擎。

国企改革自然成为了辽宁自贸区制度创新的重中之重。目前，辽宁自贸区的几个案例已成为了商务部自贸试验区制度创新成果复制推广案例—大连港集团通过股权整合、大连冰山集团通过混合所有制改革，为实现东北老工业基地产业转型升级探索了路径。

浙江自贸区制度创新的重要内容则是国际海事、油品的基地的建设。国务院2017年3月印发的《中国（浙江）自由贸易试验区总体方案》提出，放宽原油、成品油资质和配额限制（允许量），支持赋予符合条件的2～3家自贸试验区内企业原油进口和使用资质。浙江民营资本发达，而原油、成品油经营长期富有“特许经营”色彩，因此浙江的这一制度创新无疑释放了拓宽民营资本投资渠道的信心。

河南自贸区的战略定位是，建设成为服务于“一带一路”建设的现代综合交通枢纽、全面改革开放试验田和内陆开放型经济示范区。

河南是人口大省，也是农民工输出大省。近年来，随着沿海土地成本的走高，一批制造业巨头开始在河南建厂落点，富士康郑州科技园无疑是代表之一。此外，郑州还打出了“空港经济牌”，着重吸引那些对运输效率和时间有着更高要求的制造业，比如移动终端、生物制药等。

基于目前人民币汇率、国际贸易博弈等现实形势，资本跨境流动管理更成为了中国金融监管的重要议题。因此，自贸区在资本项目开放等领域的创新，暂时还只能留给外界很多期待。

湖北的重点是推动创新驱动发展的战略的对接和产业升级，其定位是在实施中部崛起战略和推进长江经济带发展中发挥示范作用。在外界看来，湖北经济的两大焦虑：一是产业结构老化，产业以钢铁、汽车和水电为主，而新经济发展不足；二是武汉尽管在湖北一家独大，但对整个长江经济带的辐射能力还有待加强。因此，从关于自贸区定位的表述中，可以看出湖北正是要解决这两个问题。

其他各地的自贸区定位，同样富有“地方特色”。比如，重庆自贸区将重点实施“一带一路”和“长江经济带”战略，而四川则侧重于内陆与沿海沿边协同发展，陕西则指向扩大与“一带一路”沿线的交流与合作。从这些例子可以看出，各地的自贸区制度创新一定程度上都存在着对固有禀赋再次利用的倾向，以及对原有产业优势的“路径依赖”。

但这种“地方分割”式制度创新不一定就是坏事。

“鲶鱼效应”倒逼营商环境提升

按照商务部等部门的表述，各地自贸区制度创新的重要价值之一在于试点之后，通过复制推广，以局部突破带动全局发展，促进了政府治理理念及方式的转变，从而推动了贸易、投资、金融等领域管理制度的进一步优化和开放水平的不断提升，带动了全国范围内营商环境市场化、国际化、法治化水平的持续进步。

但换个角度看，这种“先行先试”到“复制推广”的过程也存在着两个变量。一是各地经济发展水平和公共服務水平的不同，沿海的试点经验未必能在中西部进行有效的推广和复制。另外，在金融等核心领域，地方“先行先试”的空间并不大。

在上海自贸区设立前一年，即2012年3月，我国设立浙江省温州市金融综合改革试验区，并确定了温州市金融综合改革的十二项主要任务，这被称为“温州金改”。但今天来看，“温州金改”很难说是成功的，当初各界对“温州金改”的关注，随着时间的推移早已烟消云散。原因并不复杂，在20世纪90年代中期的金融大改革之后，中国的金融市场统一程度极高，金融领域的审批权限，悉数垂直掌握在中央部委手中，因此地方的区域性改革断然难以有所作为同样，自贸区制度创新之中，但凡那些与统一金融市场有关的创新，也并不是地方说了算。

上海自贸区设立之初，自贸区账户的改革曾广受关注，这与中国的资本完全账户开放密切关联。此外，深圳前海也曾尝试过人民币跨境流通的创新。但这些与资本跨境流动相关的改革，最后，没有一个成为自贸区制度创新的主流。

更重要的是，基于目前人民币汇率、国际贸易博弈等现实形势，资本跨境流动管理更成为了中国金融监管的重要议题。因此，自贸区在资本项目开放等领域的创新，暂时还只能留给外界很多期待。

不过，自贸区改革的另一种意义绝对不应该被低估，它在区域治理上正形成强大的“鲶鱼效应”，倒逼各地公共服务改善，以点带面，提升全国性的营商环境。商务部的官方表述提到了“自贸试验区聚焦市场主体关切”，将“市场主体”放在重要位置充分说明了自贸区制度创新对提升营商环境的诚意和决心。

“以点带面”的意图也并不隐晦，这一点在中西部表现尤为明显。以湖北自贸区为例，其申报总面积120平方公里，其中武汉70平方公里、宜昌28平方公里、襄阳22平方公里。湖北经济总量排名前三的城市均被纳入。其他省份也是这种情形。河南自贸区也包括了郑州、开封、洛阳三座主要城市的各自片区，而辽宁则包括了沈阳、大连和营口等主要工业城市。

区域治理中的“鲶鱼效应”正在不断显现，即当自贸区营商环境大幅优于周边，那么资金便会自然涌入自贸区。显然，这必然倒逼全区域营商环境的不断改善。

对上海、广东等沿海地区来说，它们的营商环境一直都是“全国标兵”，即便在国际贸易博弈的大环境之下，外商投资和民营投资的热度依然不低。但与沿海相比，中西部的营商环境显然还有不少提升的空间，而一个个位于主要城市的自贸区，必然会对附近区域产生一种“辐射效应”，带动周边经济发展。

尤其值得关注的是，从一些地区的新设市场主体数量来看，自贸区增速已经远远高于同城的非自贸区区域。以陕西自贸区为例，2019年一季度，区内新增市场主体5673家，同比增长60.94%，这一增速在中西部堪称夺目。可以说，自贸区在区域治理中的“鲶鱼效应”正在不断显现，即当自贸区营商环境大幅优于周边，那么资金便会自然涌入自贸区。显然，这必然倒逼全区域营商环境的不断改善。

自贸区设立热潮兴起之初，曾被一些观点看作地方向中央“要政策”的新时期翻版。但从近6年的实践来看，自贸区制度创新无疑是一项务实并且极具可操作性的改革。它富有灵活性，不断顺应内部结构的调整和国际经济大势的变革，充分体现了大国经济治理的智慧和改革的决心。